利用PPP模式開展國家儲備林建設研究
——以貴州省畢節市為例

宋志偉，朱麗艷，赫尚麗，劉燕婕

(國家林業和草原局昆明勘察設計院，云南 昆明 650216)

1 項目基本概況

畢節市位于貴州省西北部，地處長江和珠江上游，生態區位重要。全市林地面積126.5萬hm2，森林覆蓋率52.2%，活立木蓄積4 955.0萬m3，是我國重要的木材生產基地之一，全市8縣(區)均被列入國家儲備林基地建設規劃范圍，項目建設規模9.69萬hm2，其中：集約人工林栽培4.85萬hm2，現有林改培3.76萬hm2，中幼林撫育1.07 hm2。項目總投資130.02億元，建設周期30年(其中建設期8年，運營期22年)，采用政府和社會資本合作(PPP)模式進行融資和建設，承貸主體SPV項目公司申請開發性銀行貸款104.00億元，自籌資金26.02億元。項目根據技術路線采用文案法、訪談法、問卷調查和實地踏查等方法收集資料，基于PPP運作模式對各專題進行分析論證。采用“長短結合、以短養長”的模式精準設計項目規模、內容架構、產品方案、收益配置，根據財政承受能力設計項目投資規模，采用“使用者付費+可行性缺口補助”模式作為收益回報。按照最新森林經營理念“全周期培育”、“五個控制”原則進行造林、產品方案設計，根據項目區資源空間進行合理布局，遵循適地適樹和培育鄉土及珍貴大徑材原則進行項目選址、樹種選擇，從PPP模式角度制定土地使用方案，根據項目特點和運營模式(BOT)進行金融風險防控、組織管理設計，從融資模式和運營模式角度提出PPP實施方案，確保項目持續運營并實現國家儲備林培育目標。

2 項目運作模式

畢節市政府采用公開招標方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責項目的投資、建設、運營，并通過“使用者付費+政府可行性缺口補助”等方式獲得合理收益的模式。運作模式主要流程為：畢節市人民政府授權畢節市林業局作為項目實施機構，以公開招標方式選擇PPP項目咨詢服務機構及社會資本，社會資本確定后由項目實施機構與其簽訂PPP項目合同，并與政府出資方共同組建SPV項目公司。項目構建“統一規劃、統一審批、統貸統還”的貸款機制，由畢節市政府出資方代表和社會資本方組成的SPV公司作為統一承貸平臺向國家開發銀行借款，負責管理貸款資金，并向國家開發銀行還本付息；8縣(區)建設單位作為用款人使用貸款資金，負責項目建設并向借款人還本付息(圖1)。

圖1 畢節市國家儲備林(一期)項目PPP運作模式Fig.1 PPP operation mode of national reserve forest project (phase I) in Bijie City

畢節市國家儲備林(一期)項目統貸統還平臺的建立，明確了國家開發銀行貸款的承貸主體，方便各建設主體通過統一融資平臺順利獲取國家開發銀行貸款支持。

3 融資結構及收益回報

3.1 項目融資結構

根據項目投資估算，畢節市國家儲備林(一期)項目總投資130.02億元，主要通過股權融資和債務融資獲取。在股權融資方面，項目資本金26.02億元由政府出資方和社會資本方按9∶1的出資比例進行籌措。根據國家對林業政策貸款的優惠政策，中央預算內投資可以作為項目資本金，中央財政還將為林業政策貸款提供貼息補助。所以，除項目建設單位自籌資金外，還可申請中央財政造林及森林撫育補助資金，申請中央財政林業專項貼息。在債務融資方面，國家開發銀行為畢節市國家儲備林(一期)項目提供104.00億元貸款，貸款期限30年，含寬限期8年，占投資總額的80.0%。在資金籌措過程中，國家開發銀行要求承貸主體以林權或現有資產作為抵押物，項目運營期間承貸主體以其合法享有的應收賬款等收益作為質押擔保，以及有經營性資產和收入的具備擔保實力的保證人提供全額連帶責任保證擔保。

3.2 收益回報機制

畢節市國家儲備林(一期)項目為準經營性項目，回報機制為“使用者付費+可行性缺口補助”。

3.2.1使用者付費

使用者付費指的是SPV項目公司通過經營林木資源所獲得的木材收入及其他收入。主要包括：(1)SPV項目公司通過主伐和間伐華山松、馬尾松、杉木、柳杉、亮葉樺、檫木、榿木等銷售獲得的木材收入，這也是該項目的主要收入。(2)SPV項目公司通過發展經濟林果如皂莢、刺梨、油茶、茶葉等獲取收益，實現對木材培育的“以短養長”。

聯立式(1)、式(2)，并考慮斷面Ⅱ—Ⅱ處變徑的局部阻力損失和斷面Ⅰ—Ⅰ、Ⅱ—Ⅱ間的摩擦阻力損失，推導出式(3)，即斷面Ⅱ—Ⅱ處的風速為

3.2.2可行性缺口補助

可行性缺口補助是指對社會資本方的建設投入、運營投入和合理回報與使用者付費之間的缺口部分，由8縣(區)政府通過一般公共預算支出對社會資本方進行補助?？尚行匀笨谘a助由8縣(區)林業局統籌協調安排，SPV項目公司根據績效考核結果向其申請支付補助，8縣(區)林業局按照各自縣(區)財政局要求的程序結合考核結果申請補助，縣(區)財政局確認后直接撥付給縣(區)林業局，由縣(區)林業局支付給SPV項目公司?？尚行匀笨谘a助從運營期開始支付，若未來項目使用者付費收入與當期支付的運營成本及合理利潤相比存在盈余，SPV項目公司將超出部分返還所屬縣(區)政府。

4 風險管控及項目管理

4.1 風險管控

4.1.1建立風險補償機制

為保障按時償還貸款，項目建立風險補償機制。(1)設立風險補償金制度，風險補償金由縣(區)財政資金、借款人、用款人共同籌集，根據貸款資金比例提取風險補償金，借款人在國開行開立還貸風險補償金專戶，用于歸集項目風險補償金。風險補償金實行余額動態管理，還貸風險補償金專戶內資金可以進行正常調度，但在開發性銀行每筆貸款本息到期日15日前，還貸風險補償金專戶余額必須保證能夠彌補借款平臺償還開發性銀行的到期本息資金缺口。當借款人不能按時償還到期本息時，銀行有權執行賬戶內資金還款。(2)建立風險補償機制，當項目進入貸款期時，用款人在開發性銀行開設的賬戶應保存有一定額度的存款，當用款人不能按時償還到期本息時，銀行有權執行賬戶內資金還款。

4.1.2抵押物及貸款擔保

貸款抵押物由開發性銀行推薦的評估機構目錄中的第三方評估機構對抵押的林木等資產進行有效評估，確保抵押物的真實性和有效性。同時，為有效降低貸款融資成本，借款人也可結合自身優勢，成立獨立的林木資產評估機構，對作為主要抵押物的林木資產進行評估。當用款人資產不足以貸款抵押時可尋求有經濟實力、有意愿的擔保機構為項目貸款提供擔保。

4.1.3項目成效檢查驗收

為確保項目建設成效達到預期目標，化解貸款風險，做到專款專用，項目造林采取建設單位自查、縣級抽查的檢查驗收制度，驗收合格方可提供貸款資金。開發性銀行和縣林業局共同委托相關林業調查規劃咨詢機構開展復查，各項目建設單位根據國家儲備林建設作業設計、檢查驗收、檔案管理等辦法開展技術服務和項目自查、檢查驗收。

4.1.4化解貸款利率風險

由于國家儲備林項目投資回收期長、營造林經濟效益低和風險性高的特點，貸款利率高低直接影響項目經濟效益和借款人、用款人的投資積極性。除項目貸款列入現行政策給予貸款貼息外，可積極爭取國家延長貼息年限，爭取貴州省財政給予配套貼息。

4.2 項目管理

4.2.1工程管理

項目是利用開發性銀行貸款進行國家儲備林建設，以生產木材和提升森林質量為主要目的，為保質保量完成基地建設任務，必須嚴格國家基本建設程序管理。(1)各級項目管理部門遵循簽訂的轉貸協議，編制項目實施細則，繼而形成項目生產計劃、資金使用計劃和分年度計劃；(2)項目建設要按批復的《項目可行性研究報告》做好《項目年度施工設計》，按批準的《項目年度施工設計》組織年度施工作業；(3)為確保項目建設成效達到預期目標，化解貸款風險，做到專款專用，項目采取檢查驗收制度，驗收合格后承貸主體即SPV項目公司向開發性銀行以報賬方式取得貸款資金。

4.2.2資金管理

按照“誰使用、誰償還”的原則，項目承貸主體和開發性銀行共同制定《項目資金管理辦法》，明確貸款資金借、用、管、還的流程和各方責任，簽訂《資金使用協議》，在開發性銀行設立?？钯~戶，建立統籌還款機制。國家儲備林建設資金管理要嚴格執行“?？顚Ｓ谩敝贫?。借款人和建設單位要在嚴格貸款合同管理的同時，嚴格執行“?？顚Ｓ谩焙投ㄆ趯徲嬛贫龋豁椖拷ㄔO期間積極推行按建設內容和實施進度報賬管理，切實按建設內容用足、用好各項資金，徹底杜絕挪用建設資金的現象發生；財政、審計、開發性銀行等有關管理部門要按照年度計劃，加強資金稽查審計工作，做到事前參與、中期控制、終結審計，發現問題及時嚴肅處理。

5 建議

5.1 加強科學經營、增強項目效益

(1)做到因地制宜、科學造林、造管并舉，特別在成林后經營過程中，應創新典型林分經營技術模式，探索珍貴用材林經營模式。(2)森林生命周期的長期性和森林類型的多樣性，決定了森林經營活動的系統性和復雜性，必須進行統籌規劃和預先決策部署。應編制森林經營方案，建立以國家儲備林森林經營方案為核心的經營、采伐等管理制度，堅持采用森林全周期、可持續經營理念，確保森林質量提升和持續提供木材。(3)開展森林多功能經營，實行長伐期、數次伐，采取擇伐作業、及時更新，實現多次收獲與利用，連續更新覆蓋，提升森林的生態、經濟、社會、科研等多功能效益。

5.2 加大科技支撐力度、提高培育成效

(1)加強珍貴用材良種選育和培育技術研究，包括珍貴用材種質遺傳保育、采種母樹林營建技術、珍貴用材新品種選育和種子豐產技術、促進慢生性珍貴用材樹種早期速生、速生性珍貴用材高效培育技術等[6]，并積極推廣新理念、新技術、新模式，實現珍貴用材高效培育目標。(2)開展精準的動態培育技術研究，包括因樹種、區域和輪伐周期變化而需要相應變化的林地經營與林木培育技術研發、創新，這是優質高效用材林精準培育的必要技術支撐。(3)整個輪伐期必須采用高度集約的森林培育技術措施，分析其每一時期培育的關鍵技術需求，并針對性地采取精準的措施加以實施[7]。

5.3 制定管理辦法、開展動態監測

當前，對于國家儲備林后續的輪換動用辦法、采伐管理政策、成效監測、保障機制等相關政策措施尚不明確，制度建設尚不完善，針對國家儲備林后期如何管護、監測，采伐方式、采伐數量是否受限等問題，應及時制定項目管理辦法，完善采伐管理辦法、成效監測評價規范等，為國家儲備林木材儲備和供給提供政策和技術保障。此外，應對國家儲備林建設開展動態監測，構建監測指標體系，評價目標完成情況和建設成效，如林分質量、年生長量、木材產量等，以便針對不穩定因素和指標及時采取措施，控制國家儲備林建設質量，確保國家儲備林能持續穩定培育和供給木材。

5.4 創新融資模式、出臺扶持政策

受林木生長周期長等客觀因素影響，在經營過程中林木收益年份不均衡，前期投入較多、收益較少，一定程度影響國家儲備林建設主體有效經營的積極性。針對這種影響因素，應探索國家儲備林投融資機制，如利用開發性政策性金融貸款，創新林業信貸模式，除政府和社會資本合作(PPP)模式外，還應引入多樣化融資工具，如綠色金融債券、企業債券、林業信托、產業投資基金、資產證券化等新型融資工具和方式籌措儲備林建設資金[5]。此外，政府及相關部門應及時出臺優惠政策，通過獎補、稅費減免、林權流轉抵押貸款、貼息貸款、生態補償等措施，鼓勵和支持社會力量參與國家儲備林建設，建立多元化投融資機制，保障國家儲備林建設在經營上有資金保障。