云南省國家公園綜合評估

李 晉，華朝朗，晁增華，羅懷秀，龔純偉

(1. 云南省林業調查規劃院，云南 昆明 650051； 2. 昆明麥普空間科技有限公司，云南 昆明 650221)

國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域[1]。云南省是我國國家公園建設最早、發展速度最快的省份。自2007年開始建立普達措國家公園[2-3]，截至2012年12月，云南省政府先后批建了普達措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、南滾河和大圍山等8個國家公園。2011年3月至2012年12月在云南省國家公園管理辦公室的組織下，省自然保護區研究監測中心對普達措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山和普洱等5個已批準建立2年以上的國家公園開展了第一次管理有效性評估[4]。黨的十八屆三中全會明確提出建立國家公園體制的重點改革任務，2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，要求“對我國現行自然保護地保護管理效能進行評估”[1]。2017年10月黨十九大報告進一步明確要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[5]，確立了我國自然保護地體系改革的方向。截至2018年12月云南省政府已批準建立了13個國家公園，其中8個國家公園的總體規劃已得到省政府的批準[2]。按照國家自然保護地體系建立的要求，云南省自行批準建立的國家公園需要在全面評估的基礎上進行優化和整合。2018年云南省國家公園管理辦公室啟動了第二次全省國家公園綜合評估工作。

1 評估依據、對象、方法

1.1 評估依據

1)《國家公園管理評估指南(試行)》(2010年經云南省人民政府同意印發實施)；

2)《國家公園管理評估規范》(DB 53/535-2013)；

3)《云南省國家公園管理條例》第二十一條“省人民政府林業行政部門應當建立健全評估制度，組織有關專家每5年對國家公園進行綜合評估，評估結果報省人民政府批準后公布，評估不合格的，應當限期整改”。

1.2 評估對象

經云南省人民政府正式審批設立的國家公園共有13個。由于中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》中明確要求“各地區各部門不得自行設立或批復設立國家公園”，怒江大峽谷、獨龍江、大山包、白馬雪山和楚雄哀牢山等5個國家公園的總體規劃暫停報批，也未開展實質性的建設。因此，此次綜合評估的對象為云南省前期批建的普達措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、大圍山和南滾河等8個國家公園。

1.3 評估方法

主要采用國家公園自評、現地調查和專家評估等評估方法。

1)國家公園自評：各國家公園依照《國家公園管理評估指南》和《國家公園管理評估規范》開展自評工作。

2)現地調查：按照評估賦分依據，評估人員直接深入現地觀察和記錄國家公園資源及建設、管理情況。

3)專家評估：評估時組織國家公園專家委員會專家運用專業知識和經驗，通過查閱資料、現地調查，對國家公園建設和管理的狀況進行綜合分析與研究，做出評價。

2 評估結果

按照《國家公園管理評估規范》的各項指標針對國家公園管理基礎、保護、科研、教育、游憩、社區發展等6個方面分別進行了評估和打分。按照評估分值排序，8個國家公園中，評估結果為“優秀”的有2個(90分以上)，分別是香格里拉普達措和西雙版納國家公園；評估結果為“良好”的有4個(75～90分)，分別是高黎貢山、麗江老君山、普洱和大圍山國家公園；評估結果為“合格”的有2個(60～75分)，分別是南滾河和梅里雪山國家公園。

3 取得的主要成效

通過評估，云南省8個國家公園在建設和發展中取得了明顯的成效。

3.1 加強了管理機構建設和制度保障

除梅里雪山外，納入評估的7個國家公園均建立了專管機構。因大部分國家公園依托自然保護區建立，結合自然保護區機構改革，進一步理順了管理體制，整合了管理職能，明確了管理責任。

國家公園管理中的制度保障不斷完善，多項法規、政策相繼出臺。2016年云南省人大常委會審議通過了《云南省國家公園管理條例》，成為我國大陸首部國家公園管理的地方性法規；經報國家市監總局備案，省市監局發布實施了《國家公園標志系統設置指南》，成為了云南省第9項國家公園技術標準。在評估的8個國家公園中，部分國家公園實現了“一園一法、依法管理”，如《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》《麗江老君山國家公園管理辦法》。8個國家公園管理基礎指標評估分值見圖1。

圖1 國家公園管理基礎指標評估分值Fig.1 Evaluation score of management index in national park

3.2 加大了資金投入和宣傳教育

除了林業部門安排的專項資金外，省級發改、旅游等職能部門在安排資金時也對國家公園的建設管理給予了支持。如云南省發改委為普達措國家公園積極爭取到中央預算內投資8 000萬元，用于保護和利用基礎設施建設；云南省文化和旅游廳將國家公園建設納入全省旅游產業發展規劃體系，從省旅游發展資金中為每個國家公園安排1 000萬元，大力支持國家公園建設。

以國家公園為載體，各管理機構增強了對公眾的生態教育。在評估的8個國家公園中，西雙版納和高黎貢山國家公園積極開展形式多樣的宣傳教育，取得了明顯成效。西雙版納國家公園除利用自然博物館、亞洲象博物館進行日常宣教活動外，組織開展以保護亞洲象為主題的宣傳活動及自然體驗活動。高黎貢山國家公園出版了《人類的雙面書架》《高黎貢山——生命的避難所》等多部專著，通過中央電視臺等媒體專題報道了高黎貢山白眉長臂猿(Hoolockleuconedys)等內容，增強了公眾對國家公園的了解，為云南省生態文明建設樹立了良好的保護形象。8個國家公園教育指標評估分值見圖2。

圖2 國家公園教育指標評估分值Fig.2 Evaluation score of education index in national park

3.3 加大了生態保護力度

納入評估的8個國家公園在原有自然保護地的基礎上增加了保護面積32.8萬hm2，國家公園的嚴格保護區和生態保育區面積占總面積的80%以上，濕潤雨林、季節雨林、季風常綠闊葉林、中山濕性常綠闊葉林、寒溫型針葉林等重要生態系統得到了更系統、更完整的保護，生態效益得到持續發揮。通過測算，2018年8個國家公園的森林生態服務功能價值為878.79億元/年，比2010年增加了81.49億元，增長率10.22%。與劃建前相比，國家公園內的生態狀況有了明顯改善，野生動植物物種及其棲息地得到了有效保護，成效顯著。例如高黎貢山國家公園內分布的高黎貢山白眉長臂猿種群數量從約100只增長到約150只，灰葉猴(Trachypithecuscrepusculus)種群從20～30只發展到40～50只，野生動物的野外遇見率明顯提高。8個國家公園保護指標評估分值見圖3。

圖3 國家公園保護指標評估分值Fig.3 Evaluation score of protection index in national park

3.4 提升了科研監測水平

納入評估的8個國家公園所在區域均有著豐富多樣的生物物種，各國家公園管理機構通過加強自身隊伍建設及與省內外科研院所合作方式開展了管理政策和自然科學方面的研究。其中西雙版納國家公園科研工作最為出色，自2012年以來，完成了西雙版納亞洲象(Elephasmaximus)種群數量及分布現狀調查、西雙版納印度野牛(Bosgaurus)本底調查等科研項目36個；與中科院西雙版納熱帶植物園建立長期的科技合作關系；2012—2017年在不同刊物發表論文61篇。2016年來，普達措國家公園組織開展了社區發展、自然教育、特許經營等研究工作。大圍山國家公園管理局于2017年首次監測到國家一級保護動物灰孔雀雉(Polyplectronbicalcaratum)。此外，西雙版納、高黎貢山、普洱等國家公園還制定了監測計劃、建立了生物多樣性監測體系，長期對國家公園的植被、植物、動物、土壤、水文等指標進行動態監測。8個國家公園科研指標評估分值見圖4。

圖4 國家公園科研指標評估分值Fig.4 Evaluation score of scientific research index in national park

3.5 豐富了生態教育特色

全省納入評估的8個國家公園非常重視為公眾提供特色突出的生態教育活動，其中高黎貢山國家公園開展的生態教育最具特色，成立了中國大陸第一個自然學校——“高黎貢山自然學?！?。在香港社區伙伴的合作支持下，率先引入“自然教育”國際新理念，積極探索實踐體驗式公眾生態教育，產生了良好的社會效果，創新了公眾教育模式，推動了自然保護行動。

3.6 促進了生態旅游發展

國家公園建立后其內部及周邊的景區景點建設得到了加強，游客量和旅游收入快速增加。納入評估的8個國家公園中，普達措和西雙版納國家公園開展的生態旅游最具影響，已成為云南省重要的生態旅游品牌。2007—2016年，普達措國家公園共接待國內外游客947.6萬人次，實現各項收入20.06億元。西雙版納國家公園以國家公園旅游推動全州旅游產業轉型升級，推進野象谷、望天樹、雨林谷等景區提升改造，探索出了一套符合實際的管理理念和辦法；麗江老君山國家公園先后引入了康藤·格拉丹帳篷酒店，飛拉達國際攀巖等知名旅游項目，提升了國家公園品牌價值，帶動了旅游發展；普洱國家公園從2013年開園時入園游客不足1萬人次，到2016年突破60萬人次，綜合收入達5 050萬元，成為全市旅游的熱點。8個國家公園游憩指標評估分值見圖5。

3.7 帶動了社區和諧發展

國家公園建設為當地群眾提供了工作崗位，帶動了社區的建設和發展。納入評估的8個國家中，普達措國家公園社區扶持工作開展最具成效。2006年以來，普達措國家公園對涉及的23個村民小組，870戶農戶開展了《普達措國家公園旅游反哺社區實施方案》的惠民工作，目前已開展了兩輪反哺工作，反哺資金總計1.5億元。除直接經濟補償，國家公園還為周邊社區提供了環保車駕駛員、環衛人員、護林員、解說員等就業機會。西雙版納國家公園為當地居民提供就業崗位3 000多個，旅游活動每年帶動周邊社區增加直接收入超過6 000萬元；普洱國家公園為300多名社區群眾提供就業崗位，占公園勞動用工的90%以上，提高了當地居民的經濟收入，國家公園旅游產業的發展也帶動了周邊社區餐飲、農特產品行業的發展。8個國家公園社區發展指標評估分值見圖6。

圖6 國家公園社區發展指標評估分值Fig.6 Evaluation score of community development index in national park

4 存在的主要問題及建議

4.1 存在的主要問題

對照《建立國家公園體制總體方案》和《云南省國家公園管理條例》等國家和云南省關于國家公園建設和試點的要求，根據此次評估情況，云南省前期批建的國家公園主要存在4方面問題。

4.1.1管理體制尚未完全理順，管理機構能力不足

(1)由于納入評估的8個國家公園所在區域都存在保護地交叉重疊的情況，“一地多機構”問題仍然存在。普達措國家公園雖然在體制試點過程中已完成了原國家公園管理機構和自然保護區管理機構的整合，但整合后的機構未明確國家公園范圍內風景名勝區、林場，以及世界自然遺產地、國際重要濕地的管理職責，與國家“建立統一管理機構”的要求存在差距。(2)2017年梅里雪山國家公園管理局被撤銷，其主要職責整合到迪慶州旅游發展委員會，使梅里雪山國家公園成為了全省唯一一個無管理機構的國家公園。(3)大部分國家公園依托自然保護區建立，管理機構除具有自然資源管理權外，并沒有旅游、經營活動的監督和管理權。(4)除西雙版納、高黎貢山外，大部分國家公園管理人員的水平和專業素質普遍不高。

4.1.2管理制度尚不完善，管理不夠規范

各國家公園管理機構目前出臺的管理制度以日常管理方面居多，針對特定問題的少，系統性不強，特別是有關特許經營、生態補償、生態預警、公眾參與、社會監督、空間管控，以及資源基礎數據庫建設、專項規劃編制等方面的制度建設還比較滯后，國家公園的教育、游憩、社區發展等功能未得到充分有效發揮。

4.1.3投入不足，建設發展滯后

(1)納入評估的8個國家公園中，針對普達措國家公園，中央財政安排了8 000萬元的保護與利用基礎設施建設項目，其余國家公園的建設主要依托林業、旅游等系統的資金。各個部門的資金不能有效整合，不能滿足國家公園的建設發展需要。(2)隨著國家公園的管理政策和自然保護地屬性逐步明晰，原計劃對國家公園建設投入的企業逐步退出，以公共服務設施為主的國家公園建設項目難以吸引社會資金進入。(3)大部分國家公園還未建立起多元化資金保障機制，建設和管理資金渠道單一。

4.1.4 遺留問題未得到妥善解決，制約國家公園發展

(1)部分國家公園的嚴格保護區和生態保育區內還有居民點，居民的生產生活不可避免會與管護工作產生沖突，有的國家公園內還有礦業權。(2)部分國家公園內有大面積的集體土地(林地)，隨著農村土地價值不斷提高，國家公園保護與當地經濟社會發展的矛盾也日益突出。(3)在國家公園建立之前，企業已經取得開發國家公園內資源的長期經營權，如大圍山、普洱國家公園，給國家公園開展規范的特許經營帶來了困難。

4.2 發展建議

1)提高認識，統一思想

云南省是中國大陸最先開展國家公園試點建設的省份，同時也是全國國家公園體制試點省之一，通過前期國家公園建設的理論研究和實踐，云南省已經取得了顯著成效，成為了國家層面國家公園體制建設的重要支撐。各管理機構應將國家公園試點作為云南省生態文明排頭兵建設的有力抓手[3]，積極推動國家公園建設，保護好云南的生態環境，維護好中國西南的生態屏障。

2)總結經驗，做好宣傳

建議認真分析和總結云南省在國家公園探索和實踐中所取得的寶貴經驗，主動宣傳云南國家公園建設成效和經驗，爭取獲得國家對云南國家公園建設更多的支持。

3)積極謀劃，再創輝煌

根據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》[6]，為加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系，云南省印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的實施意見》[7]，明確云南省以國家公園為主體的自然保護地體系的整改設計方案。建議對云南省已批建13處國家公園進行認真分析與評價，通過整合、歸并、撤銷、優化等措施，從空間布局、管理體制和管理機制上，徹底解決邊界不清、交叉重疊、多頭管理、保護效能低、制度不完善、保障不到位的問題，將云南省的國家公園真正建設成體現生態文明、實現綠色發展的重要陣地。

致謝：感謝云南大學歐曉昆教授、楊桂華教授，云南省林業和草原局楊芳副處長、張一群副處長及西南林業大學馮艷濱博士對本次國家公園評估的建設性意見。