地方政府競爭、支出行為調整與經濟高質量發展

儲德銀，費冒盛

(1. 安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030;2. 上海財經大學 公共經濟與管理學院，上海 200433)

一、引 言

當前我國經濟已邁進高質量發展新時代，如何構建科學財政體制破除原有GDP導向發展模式帶來的諸多弊端，助力經濟轉型實現社會主義現代化，已成為“十四五”時期我國政府亟待解決的重大戰略課題。1994年分稅制改革以來，政治集權與財政分權的體制背景引發地方政府間橫向競爭，這在推動經濟高速增長的同時，加劇了通貨膨脹，帶來產業結構失衡、生態環境惡化等諸多負面影響。一方面，非對稱性財政收支分權帶來的財政壓力促使地方政府多方汲取收入與主動調整自身支出行為；另一方面，政治集權體制與央地政府間信息不對稱催生了以GDP為導向的官員績效評價體系，推動地方政府間橫向競爭愈演愈烈，誘導地方政府整體支出規模不斷擴張與支出結構持續偏向經濟建設性支出。由此，財政分權與晉升壓力導致地方政府官員始終徘徊于爭取晉升利益與提升本地居民生活質量的權衡之中，因而地方政府對支出行為的不斷調整最終將顯著影響經濟高質量發展進程。本文正是立足這一現實背景，從理論層面出發對地方政府競爭、支出行為調整與經濟增長質量三者間的關系展開深入研討，并嘗試構建聯立方程模型展開實證檢驗。這一研究不僅有利于豐富地方政府競爭與財政分權的理論研究，更在實踐層面為引導地方政府競爭規范有序、校正收支行為偏差從而實現新時代背景下經濟的高質量發展提供了理論依據與政策參考。

自Tiebout首次提出公共物品的地方政府供給理論以來[1]，圍繞分權體制下政府間橫向競爭這一議題的討論不斷涌現，但已有研究觀點迥然各異。Wilson認為地方政府間的稅收競爭往往通過降低對流動性資本征稅帶來其他地區資本流入，由此造成其他地區稅基縮減與稅收水平下降[2]。Agrawal等將稅收競爭定義為轄區政府選擇本地區的稅收政策以及由此對經濟活動在地區間分配產生影響的過程，但同樣認為對于政府間競爭的研究不能局限于稅收競爭層面，而應當拓展到更為廣泛的公共經濟學領域來全面考察稅收競爭、城市競爭和教育競爭等[3]。Van der Kamp等研究認為我國的分權體制顯著推動了地方政府間競爭，由此激發了地方官員發展經濟的熱情，但財政體制與晉升機制的不匹配導致地方政府在一定程度上忽視了中央政府的發展目標導向，造成地方收支行為的異化[4]。與之相對的，國內學者對政府競爭的定義多從政治和經濟體制兩個維度出發，認為政治集權和經濟分權體制造就了地方政府間的標尺競爭。周黎安通過構建官員政治晉升博弈模型，創造性地提出了地方官員間存在政治晉升錦標賽的理論，認為地方政府官員之間的合作空間非常狹小而競爭空間相對較大[5]。沈坤榮和付文林則認為地區間競爭包括稅收與支出兩個維度，且兩種手段競爭的結果最終都將體現在地區間稅負水平上[6]。而陳釗和徐彤則進一步將基于GDP導向的晉升錦標賽看作經濟分權與政治集權的共同結果，由此認為中央政府能夠通過晉升激勵來引導地方政府實現有利于經濟增長的行為[7]。卞元超等則從我國的政治體制出發，認為地方政府間的競爭源于地方政府官員“政治人”的身份以及對政治晉升的爭取[8]。

有關地方政府競爭的經濟社會效應的研究，國外學者側重于從以下兩個方面展開：一是考察地方政府支出競爭對經濟增長或居民福利的影響效應，但已有研究觀點不一。例如：Wilson通過對比封閉經濟與開放經濟的差異，認為伴隨資本流動性的上升，稅收收入與公共投入間的正相關不斷加強，因而政府致力于開展支出競爭有利于提升地方居民福利[9]；而Wu等認為在投資信息充分的情況下，地方政府為吸引企業入駐將提升本地基礎設施水平，但這一行為并不能增進居民福利，且在信息不充分的情況下，過度基礎設施支出競爭不僅浪費了財政資金而且可能影響經濟增長的可持續性[10]。二是不少學者未對稅收和支出競爭做明確的區分，而是同時考察地方政府為爭奪流動性資本展開競爭的多維影響效應。從積極效應來看，Wilson和Gordon認為伴隨人口流動性的上升，地方政府為爭奪勞動力展開的競爭在降低政府浪費行為的同時提升了合意的公共服務供給水平[11]。Craw則認為轄區間為了可征稅財富展開的競爭通過限制地方政府的過度支出行為或征稅能力，降低了地方政府實施獨裁政策的可能性[12]。而從消極效應來看，Cai和Treisman認為當地區間存在初始稟賦差異時，相對不具備吸引力的地區很難彌補自身初始劣勢，競爭最終將導致這些地區的公共投資效率越來越差，呈現出“一邊倒”(One-sided)的發展模式[13]。Farah則認為地區間的財政差異降低了標尺競爭所帶來的政治問責制的有效性[14]。

國內學者對地方政府支出競爭的研究一是聚焦于測算財政支出變異系數或構建相關指標驗證地方政府支出競爭行為存在與否[15-16]；二是關注政績考核體系下地方政府間競爭帶來的支出結構扭曲[17-18]；三是考察財政壓力與政府競爭共同對地方政府支出行為的影響效應[19-20]。而關于支出競爭對經濟社會發展影響的研究，國內學者雖多認可競爭在很大程度上將導致支出結構顯著偏向經濟建設性支出，但對其經濟社會效應的研究卻莫衷一是。例如：肖葉認為財政支出競爭顯著促進了城市經濟增長，且這種促進作用在發達地區更為明顯[21]；萬倫來等認為財政支出總量的競爭顯著抑制了相鄰地區的生態效率，而結構維度的競爭影響效應則存在一定差異[22]。面對我國經濟逐步轉向高質量發展的現實背景，部分學者也逐步將研究聚焦到經濟增長質量維度上來，但具體測度方法存在差異。例如：郭慶旺等采用非參數DEA-Malmquist指數法估算了各省份全要素生產率增長與效率變化[23]；俞園園采用數據包絡分析法對長三角城市經濟發展效率和規模效率進行測度[24]；而鈔小靜和惠康、詹新宇和崔培培則選擇采用主成分回歸構建綜合指標體系進行測度[25-26]。此外，從政府競爭視域出發研判其對經濟增長質量影響效應的研究相對較少，僅少數學者略有涉及。例如：卞元超等考察了收支分權與政府競爭對綠色經濟增長的影響效應，結論表明財政收入分權與政府競爭均能顯著提升綠色全要素生產率，但支出分權的影響則依賴于地方政府競爭的激勵效應[8]；李光龍和周云蕾對環境分權與綠色發展間關系的研究表明，雖然環境分權程度提升有助于推動綠色發展，但地方政府競爭程度的加劇削弱了環境分權對綠色發展的這一積極效應[27]。

綜上所述，雖然理論界從不同維度出發對地方政府競爭的經濟社會效應展開了深入探索，但可以看到聚焦支出層面的研究相對較少，更鮮有學者將地方政府競爭、支出行為調整與經濟高質量發展三者納入統一理論框架進行深入考察。正因如此，本文與已有文獻相比，可能存在的創新之處主要表現在以下兩個方面：一是立足于中國式財政分權的典型化事實，將地方政府競爭、支出行為調整與經濟高質量發展納入同一理論分析框架進行系統考察，試圖從理論層面科學厘清三者之間可能存在的多重作用機制；二是嘗試構建面板聯立方程模型與采用三階段最小二乘估計進行實證考察，測算地方政府競爭對經濟增長質量的直接與間接作用效應。

二、理論機制與研究假設

(一)地方政府競爭對經濟增長質量的影響效應分析

不同于西方聯邦主義國家經濟分權與政治分權同步推進的模式，我國的財政分權體制是在政治集權背景下展開的。因而理性的地方政府官員在權衡自身晉升利益與轄區居民福利后，將積極與相鄰省份展開橫向競爭，由此顯著影響地方經濟高質量發展進程。

一是當地方官員更重視提升自身晉升利益時，財政壓力與橫向競爭將激勵其行為更偏向于提升經濟績效而非居民生活質量。一方面，非對稱性收支分權帶來的財政支出壓力促使地方政府主動汲取土地出讓金與地方政府債務資金，在影響房地產市場價格穩定、催生經濟波動風險的同時，也給地方政府帶來了過高的資金管理成本與巨大的債務償還壓力；另一方面，中央與地方政府間信息不對稱導致中央政府更側重于利用顯性指標(如經濟增長水平)來評判在任官員履職程度，導致地方官員陷入忽視地方資源實際分布狀況而盲目追趕經濟發達地區的發展困境，從而加劇自身財力短缺或投資過剩的困境。此外，中央政府財政轉移支付制度未能充分均衡地區間公共服務供給差異與彌補競爭帶來的外部性，導致地方政府陷入對轉移支付資金的過度競爭之中，從而加重了競爭帶來的負面效應。

二是當地方官員更加注重提升居民福利水平時，其發展更側重于創新公共服務供給模式與優化資源配置，由此提高本地經濟發展軟環境質量與吸引優質人才流入。在此情境下，面對競爭壓力的地方政府將更加積極主動優化自身政策制定與實施，通過改革辦事程序、提高運作效率、完善信用體系、增強司法公正與政策透明度等多樣化手段[28]，為本地經濟發展創建更加優良的制度環境。與此同時，在地區間“學習效應”與“示范效應”的引導下，創新性的先進制度體系將不斷被復制與傳播開來，最終實現區域間協同發展與加速推進經濟高質量發展進程。

研究假設1：地方政府競爭能夠直接影響經濟增長質量，但這一影響效應同時存在正向促進和負向抑制兩種可能。

(二)地方政府支出行為調整對經濟增長質量的影響效應分析

1.地方政府支出結構對經濟增長質量影響效應分析

首先，地方政府民生性支出比例的增加將從優化地方經濟發展軟環境與逐步消解生產性支出比例過高所帶來的負面效應兩個維度推動經濟增長質量不斷提升。一是伴隨我國經濟邁向高質量發展階段以及人民對美好生活需求的日益增長，中央政府對地方政府官員的績效考評體系也逐步將居民福祉項目納入其中，地方政府將主動適應這一政策導向轉變的現實，不斷提升社會福利支出水平以提高居民幸福感[29]，通過夯實地區發展軟環境基礎進而推動經濟增長質量提升；二是中國式分權體制下的地方政府在支出層面擁有較大自主權，可以充分利用自身信息優勢，識別本地資源稟賦優勢與居民最為突出的需求，精確定位公共支出結構的優化方向，由此不僅有利于提高資源配置效率，還能長期提升地方經濟增長質量；三是地方政府長期處于“政治晉升錦標賽”激勵之下，“唯GDP論英雄”的官員績效考評體制導致地方生產性支出增長過快，生產性支出邊際收益遞減效應愈加明顯，此時地方政府增加民生性支出帶來的邊際收益將顯著大于生產性支出帶來的邊際收益，因而優化公共支出結構還將有助于消解過去生產性支出增長過快所帶來的諸多負面效應。

其次，地方政府民生性支出比例提升過快在一定程度上也會擠占投資性支出，導致地方經濟發展失去公共投資支撐，從而可能陷入財力短缺困境，不利于經濟增長質量的提升。一方面，民生性支出回報周期相對較長，在支出當期通常不能完全收回支出成本，因而其積極效應的發揮存在較長時滯；另一方面，提高民生性支出占比的同時將直接導致地方政府生產性建設支出比例下降，這可能會導致地方經濟發展失去政府投資這一強勁動力，尤其是欠發達地區甚至可能出現增長下滑態勢，不僅未能實現提升經濟增長質量的積極效應，反而導致本地資金和人才外流，降低了地區競爭力。目前，我國經濟發展較落后的中西部地區在整體上仍然處于依賴政府投資驅動的發展模式之中，這一現實背景決定了這些地區仍應對基本建設投資方面的支出予以足夠的重視[30]。此外，地方政府公共支出中生產性支出占比偏低不僅會帶來經濟增速下滑，還將導致自有收入水平的進一步下降，從而導致地方政府收入行為選擇出現異化，由此誘發預算軟約束、放松稅收努力、土地出讓規模增加與地方政府債務規模膨脹等多方面不利因素，最終制約地方經濟增長質量的提升。

2.地方政府支出規模對經濟增長質量影響效應分析

首先，地方政府通過增加自身財政支出規模，能夠發揮財政資金對地方經濟的引導效應并破除機制體制障礙，推動區域經濟發展差異逐步收斂，進而提升地方經濟增長質量。一方面，我國經濟發展的地區差異客觀存在，地方政府增加支出規模有利于完善本地經濟發展基礎設施，從而提升地區競爭力。經濟發展相對落后的地區無論是在資源稟賦還是在社會公共服務層面，對優質人才和企業的吸引力均相對較弱，為實現經濟的快速發展與人民生活水平的不斷提升，地方政府不斷擴大支出規模成為必然之舉。在此背景下，地方政府不斷增加支出規模將釋放積極的投資信號，以吸引外資流入與引進優質人才，縮小地區間經濟發展差異，為高質量發展奠定經濟基礎。另一方面，經濟發展較為落后的地區本身基礎設施建設水平在競爭中就處于劣勢，同時囿于有限的配套設施，本地資本的積極效應同樣難以發揮。而地方政府憑借自身信息優勢(對本地發展狀況的掌握較為全面)，在利用自身投資引導社會投資流向的同時應注重破除經濟發展的體制機制約束，釋放本地資本活力，推動具有潛力的產業迅速發展，進而推動地方經濟增長質量的不斷提升。

其次，地方政府支出規模過高將導致其對市場經濟運行的過度干預，助推政府調控失靈風險不斷加劇，由此反而不利于經濟高質量發展進程的推進。一是地方政府過高的支出規模所引致的利率上升將顯著擠出私人投資，導致微觀經濟主體的生產和消費積極性被抑制，經濟發展陷入依賴政府投資的模式之中，難以實現增長質量的持續提升。二是政府越位的潛在風險導致政府與市場調控界限模糊，同樣不利于經濟增長質量的提升。理論上，政府能夠彌補市場失靈，消解公共品供給、外部性與壟斷等領域市場調控失靈的負面效應，但地方政府的過度支出如未能伴有結構上的優化，不僅難以實現對市場失靈的彌補，反而囿于不完全信息、政策時滯與尋租等政府失靈現象加重地方發展桎梏。三是地方政府過度投資容易帶來市場投資需求膨脹，由此不斷助推物價水平攀升，帶來宏觀經濟波動與通貨膨脹風險。與此同時，市場價格水平的波動也難以滿足微觀經濟主體對投資和消費穩定預期的需求，反而通過損害投資與消費的長期增長最終阻礙經濟高質量發展進程。

研究假設2：地方政府財政支出結構與規模的調整均能直接影響經濟增長質量，即存在“地方政府支出結構/規模→經濟增長質量”的直接作用渠道，且這兩條直接作用途徑均同時存在正向促進與負向抑制兩種可能。

(三)地方政府競爭、支出行為調整與經濟增長質量

1.地方政府競爭對地方政府支出行為調整的作用機制

一是面對橫向競爭壓力，地方政府能夠主動變動支出結構，利用不同支出對經濟增長的差異化影響效應來提升自身在“經濟錦標賽”中的排名以獲取更大的晉升利益。地方政府作為國家行政體制的一部分，有對上負責與對下履職的基本職責。但與此同時，作為理性人，地方官員在執行或出臺某些政策時也會從自身經濟或晉升利益角度出發來綜合考量。由此地方政府的雙重身份使得其在進行支出決策時必然權衡不同支出項目的經濟與社會績效。一方面，在信息不對稱影響下，中央政府考察側重于較為明顯的經濟績效，導致地方政府過度偏愛生產性支出；另一方面，民生性支出積極效應的發揮存在較長時滯，加之我國官員任期一般為五年，這一積極效應難以使在任官員獲益。因此，地方政府在面臨較大競爭強度時往往更偏愛生產建設性支出而擠占民生性支出，換言之，地方政府競爭不利于地方支出結構的優化。

二是面對橫向競爭壓力，地方政府往往傾向于擴大支出規模，不斷加強政府投資的引導效應。一方面，在非對稱性收支分權體制下，地方政府盡管能夠通過土地財政或地方政府債務進行融資，但相較于稅收而言，這類融資手段存在過高的資金管理成本與較大的經濟波動風險，能夠籌集的財政收入規模仍然相對有限，為在橫向競爭中脫穎而出，提高支出規模拉動經濟增長成為地方政府的通常之舉。另一方面，相比于中央政府，地方政府具有較大的信息優勢，對本地的經濟運行狀況掌握更為詳細，能夠合理安排支出規模。而相較于地方居民與企業，地方政府又具有一定的宏觀調控功能力，因而在橫向競爭壓力之下，地方官員有能力與動力通過提高支出規模來維持本地經濟運行的良好績效。

研究假設3：地方政府競爭能夠影響地方政府支出行為的調整，即存在“地方政府競爭↑→地方政府支出結構↓/規模↑”的直接作用渠道，但地方政府競爭對支出結構和規模的影響效應截然相反。

2.地方政府競爭與支出行為調整對經濟增長質量的作用機制

在非對稱性收支分權與自上而下行政考核的雙重壓力之下，地方政府不可避免地徘徊于地區間橫向“競好競爭”和“政治晉升激勵”、地方居民對提高生活水平的美好訴求與自身收入水平有限的多重體制機制約束之中。當橫向競爭保持規范有序時，地方財政支出結構與規模均處于合理水平，因而能夠發揮對經濟增長質量的促進作用。而一旦地方政府陷入過度無序競爭的困境，追求經濟增長績效已然成為唯一的發展導向，支出規模膨脹與結構偏向經濟建設性支出成為地方政府的必然之舉。因而，地方政府競爭將不斷從以下三個方面助推支出行為調整對經濟增長質量的影響強度：一是為緩解自身財政壓力，同時爭取盡可能多的晉升機會，地方政府官員將不斷異化自身支出行為進而影響經濟增長質量；二是在過高的競爭壓力之下，地方政府將主動轉向周期短、回報高的行業，不斷加大地方政府支出規模攀升與結構失衡對經濟增長質量的負面效應；三是過高競爭壓力之下，不同經濟發展水平的地方政府為實現對發達省市的趕超，將忽視本地經濟發展實際情況，盲目模仿競爭對手的支出行為，從而通過地方政府支出結構與規模的調整間接影響經濟增長質量。

研究假設4：地方政府競爭能夠通過影響地方政府支出行為調整間接作用于經濟增長質量，即存在“地方政府競爭→地方政府支出結構/規模→經濟增長質量”的間接作用機制，具體的間接作用效應方向取決于不同的中介變量。

根據以上分析，本文圍繞地方政府競爭、支出行為調整與經濟增長質量三者間的關系繪制作用機制圖，如圖1所示。

圖1 地方政府競爭、支出行為調整與經濟增長質量三者間作用機制圖

三、變量定義、數據來源與統計特征

(一)變量定義

1.被解釋變量：經濟增長質量(quality)

經濟轉向高質量發展新時代的背景對構建經濟增長質量量化分析指標提出了客觀要求。迄今為止，理論界對于經濟增長質量的測度尚處于探索起步階段且存在較大爭議，目前國內多數學者常用的經濟增長質量代理指標主要是綠色全要素生產率[23，31]和綜合指標體系測度法[25，26]。本文立足“五大發展理念”與借鑒詹新宇和崔培培的相關研究[26]，采取全局主成分分析法構建經濟增長質量綜合指標體系，科學測度我國2007-2017年間除西藏之外30個省(自治區、直轄市)的經濟增長質量，具體的指標選取與測度方法參見儲德銀等的研究[32]。

2.核心解釋變量：地方政府競爭(compete)

本文所研究的地方政府競爭是指在政治集權與經濟分權體制背景下，地方政府為創造更高的經濟績效以實現更大的晉升利益而展開的橫向競爭行為。因此，經濟發展水平才是地方政府在“晉升錦標賽”與“經濟錦標賽”激勵下最主要的競爭目標，故本文借鑒繆小林等的研究[33]，采用GDP指標構建地方政府競爭指標。

3.核心解釋變量：地方政府支出

遵循理論機制部分的分析，本文將從地方政府支出結構和規模兩個維度出發考察地方政府支出行為調整的經濟增長質量效應。其中，地方政府支出規模指標(gscale)通過計算各省份一般公共預算支出占GDP的比例得到。此外，考慮到我國2007年實行政府收支分類改革，故本文選取2007年作為樣本起始時間，借鑒儲德銀和邵嬌的方法[34]計算得到地方政府支出結構指標(gstructure)。

4.其他控制變量

一是人力資本(hcap)和物質資本(mcap)。人力資本作為經濟增長的重要內生動力之一，其水平的提升將顯著促進經濟增長質量的提升；而物質資本作為我國經濟高速發展的基石，同樣能夠顯著影響經濟增長質量。人力資本指標通過計算各省居民平均受教育年限得到，物質資本指標的計算則是借鑒了張軍等的測度方法[35]。

二是對外開放(open)。改革開放以來，進出口始終是拉動我國經濟增長的重要動力之一，因而本文將這一指標引入實證分析。具體指標是先按照美元平均匯率將進出口總額換算為人民幣金額，然后計算其與各省份GDP之比得到。

三是產業結構(industry)。理論上，產業結構優化升級有助于提升地方資源配置效率，從而不斷推動經濟增長質量提升。因而本文在經濟增長質量方程中引入這一變量，具體的指標計算則是借鑒了徐敏和姜勇構造的產業結構層次系數[36]。

四是經濟發展水平(pgdp)。理論上經濟發展水平越高的省份，本身對資本和優質人才的吸引力就較強，因而地方政府更有能力提升經濟發展軟環境質量。具體指標是利用GDP指數(2007=100)剔除價格因素后，計算各省份人均實際GDP的自然對數得到。

五是收入分權(fqr)和支出分權(fqs)。中國式財政分權體制下地方政府支出行為調整必然受到分權程度的影響，鑒于收支分權非對稱性的制度特性，這兩種分權對地方政府支出行為的影響在理論上存在差異，因而本文考慮同時引入收支兩個維度的分權指標考察財政分權的影響效應，具體指標計算參見儲德銀和邵嬌的計算方法[34]。

六是資本產出率(capital)。通常而言資本產出率越高的地區產出投入比較高，因而能夠促進地方政府降低公共支出中經濟建設支出的比例，即有利于實現支出結構的優化。具體的指標通過計算GDP與各省份資本形成總額之比得到。

七是人均轉移支付(ptransfer)。本文在地方政府支出行為方程中引入人均轉移支付變量，以捕捉中國式分權體制下財政轉移支付制度對地方政府支出行為的影響效應。具體的指標是通過加總各省份一般性轉移支付、專項轉移支付與稅收返還總量后，計算各省份人均實際轉移支付的自然對數得到。

八是人口密度(density)和城鎮化(urban)。這兩個指標反映了各省份人口集中程度對地方經濟增長質量與支出行為調整的影響效應。人口密度指標是通過計算各省份年末總人口與土地面積之比的自然對數得到，城鎮化指標則是通過計算各省份城鎮人口數占年末總人口數的比例得到。

(二)數據來源及統計特征

本文所涉及變量的原始數據均來自《中國統計年鑒》、wind數據庫、《全國預決算文件集》、財政部預算司中央對地方轉移支付管理平臺、各省份歷年統計年鑒。考慮到政府支出結構指標的限制，本文實證樣本為除西藏和港澳臺地區外的30個省(直轄市和自治區)，時間跨度為2007-2017年，各變量基本統計信息如表1所示。

表1 各變量統計特征

四、地方政府競爭與支出結構對經濟高質量發展影響的實證分析

(一)面板聯立方程模型的構建

基于理論機制部分的分析，本文認為地方政府競爭不僅能直接作用于經濟增長質量，還能通過影響地方政府支出結構間接作用于經濟增長質量。因而單方程建模可能難以全面反映三者間存在的多重復雜作用機制，故本文考慮構建面板聯立方程模型進行實證考察，由此設定公式(1)所示模型。

(1)

(二)面板聯立方程模型的實證結果分析

考慮到采取以上面板聯立方程模型(1)進行實證估計時，各方程均存在過度識別問題，故本文采用三階段最小二乘法(3SLS)進行估計，并在基準回歸基礎上對各變量進行標準化后采用同樣的方法進行回歸估計，基準回歸和標準化回歸估計結果如表2所示。

表2 地方政府競爭與支出結構對經濟增長質量影響的回歸結果

1.經濟增長質量方程結果分析

一是地方政府競爭與經濟增長質量之間呈現正相關，但這一影響效應即使在10%的顯著性水平下也未能通過檢驗，表明地方政府競爭對經濟增長質量的直接影響效應并不顯著，這一結論未能驗證本文理論分析部分所提出的研究假設1。雖然理論上地方政府競爭能夠帶來制度創新，但非對稱性收支分權帶來的過高支出壓力加之尚不完善的轉移支付制度，地方政府本身很難有推動制度創新的實際財力與動力，因而地方政府競爭的直接效應當前仍不顯著，其作用效應的發揮可能更依賴于通過影響地方政府自身支出行為的調整進而影響經濟增長質量的間接作用渠道。

二是地方政府支出結構與經濟增長質量之間呈現顯著正相關，即民生性支出比例的提高顯著提升了地方經濟增長質量。這一結論較好地驗證了本文的研究假設2，表明當前地方政府公共支出結構的優化對經濟增長質量的影響效應為正，即存在“地方政府支出結構↑→經濟增長質量↑”的直接作用渠道。一方面，地方政府側重于提升本地科教文衛等基本公共服務水平能夠提高本地對優質企業和高端人才的吸引力，為經濟高質量發展奠定基礎；另一方面，地方政府支出結構的不斷優化也有助于消解以往一味加大基礎建設投資的發展模式帶來的政府過度干預市場、產業結構失衡等負面效應，從而推動經濟增長質量不斷提升。

三是人力資本和物質資本對經濟增長質量的影響效應截然相反。具體而言，人力資本水平與經濟增長質量間呈現顯著正相關，即人力資本水平的提升有利于推動經濟增長質量的不斷提升，這一結論表明人力資本通過提升本地勞動生產率與社會資源利用率確實能夠推動經濟增長質量提升。而與之相對的，物質資本水平的提升則顯著抑制了經濟增長質量的提升，這表明由于以往社會投資增速過快與規模過大，物質資本的激勵效果逐漸消解，轉而呈現出對經濟增長質量的負面效應。

四是對外開放與經濟增長質量之間的正相關關系并不顯著。這一結論表明我國以進出口為主要驅動力的發展模式在過去確實實現了經濟的高速發展，但在這一過程中內需疲軟和出口依賴的問題逐步加重，其負面效應在全球經濟下行背景下逐步顯現，即進出口規模擴張所帶來的積極效應正逐步消耗殆盡，經濟高質量發展進程亟需改變以往我國依賴進出口的發展模式，轉向內需拉動型發展模式。

五是產業結構與經濟增長質量之間呈現顯著正相關，即產業結構轉型升級有利于地方經濟增長質量的提升，這一結論符合理論預期，表明我國產業結構優化升級效果明顯，體現了國民經濟結構轉型升級對我國經濟增長質量的積極提升效應。

六是經濟發展水平與經濟增長質量之間呈現顯著正相關，即地方經濟總量越高越有利于經濟增長質量提升。這一結果表明在我國以往重視經濟增速的發展模式下，環境污染、地區間橫向差異加深等問題固然存在，但經濟總量的不斷提升所帶來的技術創新正不斷化解當前的資源依賴型發展模式的諸多弊端，同時也有效地增加了地方基本公共服務水平，帶來居民獲得感的不斷提升，從而為經濟轉向高質量發展奠定了堅實的基礎。

七是人口密度與經濟增長質量之間呈現顯著正相關，即人口密度的提升推動了經濟增長質量的提升。這一結論表明伴隨人口密度的不斷上升，人口聚集帶來的需求增加不斷要求地方政府提高公共服務供給質量，同時高質量人才的聚集也帶來了創新產出的持續提升，最終呈現出對經濟增長質量的促進效應。

2.地方政府支出結構方程結果分析

一是地方政府競爭與支出結構之間呈現顯著負相關，表明地方政府間橫向競爭顯著抑制了支出結構的優化。由此驗證了理論分析部分提出的研究假設3，表明存在“地方政府競爭↑→地方政府支出結構↓”的直接作用途徑，同時結合經濟增長質量方程結果共同驗證了研究假設4，表明存在“地方政府競爭↑→地方政府支出結構↓→經濟增長質量↓”的間接作用渠道。在我國經濟分權和政治集權體制下，地方政府官員為獲得更多的晉升利益，無一不傾向于將財政支出更多地投向周期短、回報高的行業，從而對回報周期較長的民生性支出的重視程度普遍不高，因而不利于地方政府支出結構的優化。

二是支出分權和收入分權對地方政府支出結構的影響效應存在差異。具體而言，支出分權程度的提升不利于地方政府支出結構的優化，而收入分權的積極效應則并不顯著，這一結果表明財政分權整體上不利于地方政府支出結構的優化。理論上，收入分權程度的提高意味著地方政府擁有更高的收入自主權，但伴隨支出權力的不斷下放，地方政府財政壓力可能存在不降反升的現象，由此導致支出結構被不斷異化，而民生性支出被逐步壓縮。

三是資本產出率與地方政府支出結構之間呈現顯著正相關，即地方單位資本產出效率越高，民生性支出比例越高。資本產出率越高意味著政府財政支出的利用效率越高，因而地方政府有能力提升自身民生性支出水平進而帶來支出結構的優化。

四是人均轉移支付與地方政府支出結構之間呈現負相關，但這一影響效應并不顯著。這一結論表明當前轉移支付資金規模的提升不僅未能實現對地方政府財政支出結構的優化效應，反而存在助推地方政府財政支出結構扭曲的潛在風險。

五是城鎮化與地方政府支出結構間呈現顯著正相關，即城鎮化水平的不斷提升有助于地方政府民生性支出比例的提高。伴隨新型城鎮化進程的不斷推進，地方居民對基本公共服務水平的需求持續提升，這將激勵地方政府不斷優化支出結構，實現支出結構的合理化。

(三)機制檢驗與效應比較

根據表2中基準回歸結果，本文測算出地方政府競爭、地方政府支出結構對經濟增長質量的直接或間接作用效應大小，并對作用機制展開進一步分析，測算結果如表3所示。

表3 地方政府競爭與支出結構對經濟增長質量的作用機制與影響效應

首先，地方政府支出結構的優化顯著提升了經濟增長質量，即存在“地方政府支出結構↑→經濟增長質量↑”的直接作用渠道，較好地驗證了研究假設2。具體而言，民生性支出比例每提升1單位將帶來經濟增長質量0.0955個單位的提升。

其次，地方政府競爭對經濟增長質量的直接影響效應并不顯著，未能驗證本文的研究假設1，但其仍然能夠通過影響地方政府支出結構間接作用于經濟增長質量，即存在“地方政府競爭↑→地方政府支出結構↓→經濟增長質量↓”的間接作用渠道，驗證了研究假設3和4。具體而言，地方政府競爭通過阻礙支出結構的優化而間接抑制經濟增長質量的提升，且這一間接作用效應的大小為-0.0770。

五、地方政府競爭與支出規模對經濟高質量發展影響的實證分析

(一)面板聯立方程模型的構建

為進一步考察地方政府競爭與支出規模對經濟增長質量的影響，本文進一步設定公式(2)所示的聯立方程模型。模型(2)中除地方政府支出規模變量外，其余變量均與模型(1)保持一致。

(2)

(二)面板聯立方程模型的實證結果分析

根據以上模型設定，本文采用三階段最小二乘法(3SLS)進行實證估計，基準回歸與標準化回歸結果如表4所示。

表4 地方政府競爭與支出規模對經濟增長質量影響的回歸結果

1.增長質量方程結果分析

地方政府支出規模與經濟增長質量之間呈現顯著負相關，即地方政府財政支出規模過度反而不利于經濟增長質量的提升。這一結論進一步驗證了本文的研究假設2，表明在支出結構不盡完善的前提下地方政府支出規模的擴張對經濟增長質量主要呈現出抑制效應，即存在“地方政府支出規模↑→經濟增長質量↓”的直接作用渠道。一方面，地方政府支出規模過高將擠占市場中的私人投資，直接影響市場中微觀經濟主體的投資積極性，從而導致政府職能“越位”，不利于市場機制的正常運轉；另一方面，政府支出規模的不斷擴張，如未能伴隨結構的不斷優化，勢必導致政府支持產業與其他產業間差異不斷增大，帶來產業結構失衡，最終影響經濟增長質量的提升。

另外，對比表2和表4可以看出，除地方政府支出規模變量外，其他變量的系數符號與顯著性基本保持一致，故此處其他變量對經濟增長質量的影響效應就不再贅述了。

2.地方政府支出規模方程結果分析

一是地方政府競爭與支出規模之間呈現顯著正相關，表明地方政府競爭助推了支出規模的擴張。這一實證結果驗證了理論分析部分提出的研究假設3，表明存在“地方政府競爭↑→地方政府支出規模↑”的直接作用途徑，同時結合經濟增長質量方程結果共同驗證了研究假設4，表明存在“地方政府競爭↑→地方政府支出規模↑→經濟增長質量↓”的間接作用渠道。理論上，地方政府為在橫向競爭中脫穎而出，勢必調整自身收支行為來推動經濟增長水平，而不斷放松稅收努力從而加重地方政府收支困境的客觀現實促使地方政府將擴大支出規模作為發展經濟的重要手段。

二是支出分權和收入分權與地方政府支出規模間均呈現顯著正相關，這一結果表明財政分權整體上增加了地方政府財政支出規模。這與已有研究結論基本保持一致，驗證了分權賦予地方政府較大支出自主權的事實。同時對比政府支出結構方程結果可以發現，財政分權對地方政府支出規模的提升作用主要是增加了地方經濟建設支出。

三是資本產出率與地方政府支出規模之間呈現顯著負相關，即資本產出率越高，地方政府支出規模越低。結合地方政府支出結構方程結果可以看出，資源利用效率越高的地區，地方政府應當更注重提供民生性公共服務，同時降低投資性支出的比例以避免過度干預市場。

四是人均轉移支付與地方政府支出規模之間呈現顯著正相關，即轉移支付規模的提升助推了地方政府的過度支出行為。結合政府支出結構方程結果可以發現，伴隨轉移支付資金規模的增加，地方政府將逐步陷入對其過度依賴的發展困境中，從而主動擴張自身支出規模以拉動經濟快速增長，實現對中央政府轉移支付資金的爭取。

五是城鎮化與地方政府支出規模之間呈現顯著負相關，即城鎮化水平的提升反而抑制了地方政府支出規模。結合政府支出結構方程結果來看，這一結論表明城鎮化水平的提升主要是降低了地方政府投資性支出的規模，體現出人口聚集效應對地方政府公共服務供給優化的倒逼機制。

(三)機制檢驗與效應比較

根據表4中的基準回歸結果，本文同樣測算出地方政府競爭、地方政府支出規模對經濟增長質量的直接或間接作用效應大小，測算結果如表5所示。

表5 地方政府競爭與支出規模對經濟增長質量的作用機制與影響效應

首先，地方政府支出規模的擴張顯著抑制經濟增長質量的提升，即存在“地方政府支出規模↑→經濟增長質量↓”的直接作用渠道，進一步驗證了本文的研究假設2。具體而言，這一直接作用效應大小為-0.1157，表明地方政府支出規模每提升1單位將導致經濟增長質量下降0.1157個單位。其次，地方政府競爭可通過影響地方政府支出規模間接影響經濟增長質量，即存在“地方政府競爭↑→地方政府支出規模↑→經濟增長質量↓”的間接作用渠道，進一步驗證了研究假設3和4。具體而言，地方政府競爭將通過助推地方政府支出規模擴張間接抑制經濟增長質量的提升，且這一間接作用效應的大小為-0.0259。

通過對比分析表3和表5結果，可歸納得出以下研究結論：

一是地方政府競爭能夠通過影響地方政府支出行為調整間接阻礙經濟高質量發展進程，即地方政府競爭的間接作用效應始終為負。具體而言，地方政府競爭程度的提升在抑制民生性支出比例提升的同時，又助推了地方政府支出總體規模的擴張，這表明競爭始終在助推地方政府不斷追求表象經濟績效——GDP的持續提升，卻未能適應當前經濟發展理念的轉變而聚焦于經濟增長質量。

二是地方政府支出行為本身對經濟增長質量的作用效應存在差異，支出規模擴張與結構優化呈現出截然相反的影響效應。一方面，因地方政府支出規模膨脹導致對市場過度干預，不僅未能發揮政府彌補市場失靈的積極效應，反而導致政府越位，抑制了微觀經濟主體投資積極性，不利于市場經濟體制的完善與經濟高質量發展進程的推進；另一方面，經濟發展階段論認為隨著經濟發展進入成熟時期，政府應該更多地承擔教育、保健和福利支出，同時逐步退出基礎設施建設領域[37]。本文的研究結論同樣表明在經濟總量有一定積累的基礎上，政府應當致力于提升民生性支出比例從而促進經濟高質量發展。

六、研究結論與政策建議

面對經濟邁進高質量發展新時代的現實背景，加快建立現代財政制度與規范地方政府間競爭行為是推進國家治理體系與治理能力現代化的關鍵之舉。本文在系統闡述地方政府競爭、支出行為調整對經濟高質量發展作用機制的基礎上，構建面板聯立方程與采取三階段最小二乘法展開實證考察，結果表明：一是地方政府支出結構優化顯著提升了經濟增長質量，但支出規模的增加卻顯著抑制了經濟增長質量；二是地方政府競爭程度的提升在助推支出規模擴張的同時反而阻礙了支出結構的優化；三是雖然地方政府競爭對經濟增長質量的直接效應不顯著，但卻能夠通過影響地方政府支出結構和規模間接作用于經濟增長質量，且間接作用均呈現出抑制效應。本文的研究結論為“十四五”時期規范地方政府支出行為以實現經濟高質量發展與提高政府治理能力提供了理論依據與政策參考。

一是優化官員績效考評機制，合理引導地方政府規范有序的競爭。本文實證結果顯示，中國式分權體制下的地方政府競爭能夠通過影響地方政府支出行為間接阻礙經濟增長質量提升，這一結論表明為創建經濟高質量發展新局面，應當設定合理的激勵機制引導地方政府間競爭規范有序。一方面，通過提升居民福祉在評價體系中的比例，加強官員晉升利益與居民福祉間的聯系，增加地方官員對民生性目標的偏好程度；另一方面，強化地方官員異地交流互動機制，不斷推動經濟發展領先地區的先進經驗在地區間傳播，將地方政府間惡性競爭轉化為協同發展。由此通過引導競爭規范有序、轉變地方政府過度支出與偏愛經濟建設支出的發展導向，帶動經濟增長質量全面提升。

二是加快推進央地政府間財政事權與支出責任劃分進程，完善財政轉移支付制度，通過構建科學的縱向財政體制進一步規范地方政府行為。非對稱性收支分權以及橫向晉升壓力決定了地方政府支出行為異化，目前不僅難以得到根本扭轉，反而有助推地方政府依賴轉移支付資金加重支出規模膨脹與結構失衡之嫌，實證結果也在一定程度驗證了這一現象。因此，一方面，應當加快央地政府間財政事權與支出責任劃分進程，明確地方政府支出重點領域，保證地方政府支出以彌補市場失靈為限，促進支出結構不斷優化與控制規模增長過快；另一方面，合理設定轉移支付在地區間的分配與不同類型轉移支付比例，避免地方政府過度依賴轉移支付資金而加重自身支出行為異化。

三是重視人口因素與物質資本搭配的積極效應，不斷推進科學技術和基礎教育水平提升等地區軟環境建設，引進優質人才。實證結果顯示，當前人力資本與人口密度的提升均能推動經濟增長質量的提升，而物質資本的積累則呈現出抑制效應。這表明過去一味重視提升投資水平所帶來的人力資本與物質資本配比失衡問題的負面效應愈加突出，不僅難以發揮資本積累的積極效應，更阻礙了經濟高質量發展進程。因而地方政府要不斷提升本地基本公共服務供給水平，吸引優質人才，為實現地方經濟增長質量的提升奠定人力基礎。

最后要注重引導產業結構與地區資源稟賦結構相適應，實現優勢行業帶動弱勢行業發展，充分發揮產業結構優化對經濟增長質量的積極效應。此外，在經濟危機余波未平、國際貿易局勢動蕩不定與疫情防控風險不確定性持續升級等多維背景交織下，對外開放提升經濟增長質量的積極效應正逐漸弱化，因此要側重刺激內需增長，提升國內消費在GDP中的比例，構建內需拉動型經濟體，避免經濟發展過度依賴進出口而導致較大的經濟波動風險。