“公參民”學校轉制應強化制度供給與資源保障

丁秀棠

日前，教育部等八部門聯合印發《關于規范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》（以下簡稱《通知》），對公辦學校（含其附屬學校、校辦企業、學校基金會、學校工會等附屬機構）舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校辦學行為進行規范，以營造義務教育公平辦學環境，推動義務教育優質均衡發展。其中，《通知》明確具有四種情形的“公參民”學校，應當或可以轉為公辦學校。

《通知》明確四種情形的“公參民”學校轉制為公辦學校，更能反映義務教育本質，是更符合人民利益的合理選擇，體現出義務教育的公益性、公平性和人民性。但“公參民”學校由法律意義上的民辦學校轉為公辦學校，無論在政策層面還是在實踐操作層面都將面臨一系列問題與困境，甚至可能引發各種社會不穩定風險，必須予以謹慎應對和科學處理。

問題與風險

“公參民”學校轉制為公辦學校，在招生、收費、師資、管理等方面都可能發生一系列調整與變化，由此涉及學生、家長、教師、管理人員等各方利益，或許會影響學校穩定與辦學質量。具體來看，“公參民”學校轉制為公辦學校過程中可能會引發如下問題或風險——

招生政策的調整可能會引發教育機會分配不均，并可能由于“片區劃分”而導致新的“學區房”問題。

“公參民”學校由民辦學校轉為公辦學校之后，需要對原先的招生政策、招生模式進行調整。民辦學校招生范圍和招生條件相對寬松，學校與家長雙方皆有一定的選擇權。即使“招生納入審批地管理”或“審批區域內招生”，但由于沒有強制性和固定對應的“片區”或“學區”，招生仍更為靈活。而公辦學校通常采取劃片、就近免試入學政策，且一般對戶籍和學籍有一定要求，因此學區劃分非常關鍵，直接關系到教育機會的分配。“公參民”學校轉制為公辦學校之后，倘若嚴格遵循普通公辦學校招生政策與招生模式，一方面，可能會因戶籍或學籍要求對某些群體產生“機會排斥”，導致一些適齡兒童失去就近入學機會;另一方面，由于“公參民”學校大部分聚集著區域內優質教育資源，轉為公辦學校后如何劃片便成為各方關注的核心問題，直接影響到相關片區內學生和家長的利益，在此過程中很容易引發片區劃分是否合理的爭議與糾紛。同時，一旦劃定就近入學的“片區”，極容易產生新的“學區房”問題。

收費政策的調整可能會導致辦學投入差異，引發原有辦學特色消失與辦學質量下降問題。

“公參民”學校轉為公辦學校之后，需要遵守義務教育免費屬性要求，對受教育者免收學費。由此，學校辦學經費來源渠道發生了重要改變，由原先以收取學生學費為主轉變為以政府投入經費為主。在此過程中，倘若轉制之前“公參民”學校的辦學經費投入力度遠遠高于成為公辦學校之后政府的經費投入力度，就會對學校維持原有的辦學標準、辦學特色與辦學質量造成很大的挑戰。尤其對轉制前繳費上學的學生家長來說，在學校轉制為公辦學校之后，能否繼續維持之前的辦學特色與辦學質量，是他們最為擔心的問題，也往往成為一些家長反對“公參民”學校轉為公辦學校的主要理由。

學校性質的改變可能引發教師不穩定，由此也會對辦學質量帶來不良影響。

“公參民”學校轉制為公辦學校，在教師編制、教師待遇與教師管理等方面都會產生一些變化。尤其許多“公參民”學校的產生正是由于地方財力不足與人員編制短缺，學校教師隊伍以非編人員為主，采取不同于公辦學校的聘任合同制。一旦這些“公參民”學校轉制為公辦學校，教師編制與教師管理便成了十分棘手的問題。另外，即使編制充足，在教師“入編”的過程中，由于各種條件限制，短時期內也不可能解決所有教師的編制。另外，一些“公參民”學校轉制為公辦學校之后，受政府經費投入所限，教師工資與福利待遇等也可能受到影響，有些學校甚至會出現待遇大幅度下降。這些因素都可能帶來學校教師隊伍的不穩定，引發教師流動過大問題，進而對學校教育教學產生不良影響。

學校轉制涉及復雜的產權關系與利益關系調整，合同履約與信用維護成為難題。

根據《通知》要求，一些由公辦學校單獨舉辦或者公辦學校與其他公有主體合作舉辦的“公參民”學校，應轉為公辦學校。然而，實踐中涉及各方產權關系的辦學形式非常復雜，上述形式的“公參民”學校中依然可能有社會力量投入。在“公參民”學校轉制為公辦學校的過程中，一方面與相關方的辦學合同如突然或強制性終止，必然會帶來各種違約后果;另一方面社會力量已有投入如何退出、政府是否進行補償，以及補償的合理性等，不僅涉及地方政府的財力能否支撐問題，同時也關系到政府信用問題。

對策與建議

“公參民”學校轉制為公辦學校，牽涉辦學的方方面面，涉及相關利益群體眾多，極大地考驗地方政府的財政能力和治理能力，轉制過程中應避免簡單化甚至粗暴化。針對上述可能存在的問題或潛藏的各種風險，轉制過程中尤其需要加強制度供給能力與資源保障力度，針對性地解決具體問題，避免有關風險。

真正做到“一校一策”，科學制定招生政策，避免短時期內招生模式發生巨大變動。

在招生方面，應避免由于轉制帶來招生政策、招生模式的劇烈調整。對于“公參民”學校原先的“學位房”應予以繼續保障。同時，在進行新的學區劃分時必須慎重，科學評估不同學區劃分對教育機會分配的影響，避免可能產生的教育機會排斥問題或劃分糾紛風險。有些學校可借鑒一些地區已有做法，即大范圍劃片招生，不明確固定性“對應片區”，避免產生新的“學區房”問題。與此同時，嚴格遵循“公民同招”“搖號入學”等政策，以均衡生源質量，避免“擇校熱”。

履行政府投入主體責任，多渠道多機制確保政府經費投入力度，保障提供公平有質量的教育。

“公參民”學校轉制為公辦學校之后，各級政府必須承擔起義務教育經費投入與保障的主體責任，真正讓人民接受公益、免費且質量可接受、有保障的義務教育。對于財力不足的區縣政府，省級政府與中央政府應予以經費分擔，加大轉移支付力度，確保各地轉制過程中不因經費投入力度差異過大，而引發學校辦學質量的過大波動，保障在校學生與家長的教育權益，也為學校后續健康發展夯實基礎。

創新公辦學校運行與管理機制，尤其在教師聘用方面允許采用更為靈活的創新機制。

“公參民”學校轉制為公辦學校之后，在內部運行與管理機制方面可以進行靈活創新。如教師聘用可以繼續采用聘任制方式，即教師雖然沒有編制，但學校辦學經費全部由政府承擔，有些地區將此稱為“公辦特許學校”辦學模式。“公辦特許學校”在生均教育經費投入方面由政府履行完全投入保障作用，實行免費義務教育，因此對家長來說仍然是公辦學校;但內部管理按照民辦管理機制運行，既解決了政府編制短缺等難題，又確保學校用人機制的靈活性，可以更好地激發學校辦學活力，有利于學校良性發展。

尊重契約精神，維護政府信用和公信力，建立健全退出機制，保護退出各方的合法權益。

在“公參民”學校轉制過程中，對于退出的相關各方，應盡快建立健全合法、合理的退出機制，科學評估相關退出方已有投入狀況。對因退出所帶來的各種損失，應制定合理有效的補償方案，切實維護退出各方合法的利益與權益，盡量消除或減弱因合同終止而帶來的各種不良影響。由此，不僅體現出對契約精神的尊重，保護社會公平正義，同時也展現政府信用，維護政府公信力，增強社會對政府依法行政的信心與安全感，從而有利于社會的長遠健康發展。

責任編輯：周麗