突發公共衛生事件中公共服務現狀的SWOT分析
——以新冠肺炎疫情為例

沈靈智，何寒青，李娜，蔡高峰，韋余東，胡崇高

浙江省疾病預防控制中心，浙江 杭州 310051

突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1-2]。2019年末開始的新冠肺炎疫情，堪稱是近百年來影響最大的公共衛生事件之一，對全世界都是巨大的挑戰[3-4]。公共服務是指政府等公共部門提供的，滿足社會公共需求、供全體公民共同消費和平等享用的公共產品和服務，內容涵蓋基本醫療衛生、基本社會保障、公共安全、基礎設施等方面[5]。許多研究和實踐都表明，政府提供的公共服務在事件處置中發揮著至關重要的作用[6-7]。SWOT分析是根據自身既定條件分析優勢(Strength,S)、劣勢(Weakness,W)、機遇(Opportunity,O)和挑戰(Threats,T)，從而將戰略決策與內部因素、外部因素有機結合起來的一種科學分析方法[8]。本研究于2020年7—9月以2020年以來浙江省參與新冠肺炎疫情防控工作的有關人員為訪談對象，結合文獻，采用SWOT分析法對突發公共衛生事件中公共服務現狀進行綜合評價，為改進相關工作提供參考。

1 對象與方法

1.1 研究對象

根據2020年新冠肺炎疫情嚴重程度的不同，選取杭州市、溫州市、臺州市以及鄞州區、鹿城區、德清縣、嘉善縣、椒江區為調研點。每個調研點邀請當地聯防聯控指揮部成員部門的疫情防控工作主要負責人6～8名作為小組訪談對象，邀請10名各部門防控關鍵人員進行個人深入訪談。

1.2 研究方法

1.2.1 訪談 采用小組訪談和個人深入訪談相結合的形式。訪談內容圍繞當地新冠肺炎疫情防控工作，以各部門疫情發生以來所開展的工作為切入點，重點了解公共服務體系在應急處置和保障中的運行情況，針對工作中存在的問題請訪談對象提出合理化的對策建議。

1.2.2 文獻檢索 以“突發公共衛生事件”“公共服務”或“public health emergency”“Public Service”為主要關鍵詞，通過PubMed、CNKI、萬方、維普等數據庫檢索2020年1月1日以來發表的相關文獻，共檢索獲得2 216篇。

1.2.3 資料分析 將訪談和文獻檢索所獲得信息進行整理，采用SWOT分析法，按照優勢、劣勢、機遇和挑戰四個方面進行觀點分類，建立SWOT分析矩陣，得出相關建議和結論。

2 結果

2.1 優勢(Strength,S)

2.1.1 中國特色社會主義制度優勢 WHO總干事譚德塞曾指出，中方在疫情發生后社會動員速度之快、規模之大，世所罕見，這是中國的制度優勢，值得其他國家借鑒[9]。在此次訪談中，幾乎所有的訪談對象都認為中國特色社會主義制度優勢在我國抗擊新冠肺炎疫情過程中發揮了至關重要作用，這些優勢可以歸納為以下幾個方面：黨和政府的統一領導、集中力量辦大事的能力、以人民為中心的執政理念。從全國來看，對武漢采取封城舉措、集中全國力量支援湖北、以舉國體制開展新冠病毒病原學和疫苗研發科研攻關等，充分體現了我國的制度優勢[10]。從浙江來看，自新冠肺炎疫情發生以來，全面落實中央決策部署，全省動員、全面響應、全速行動，率先啟動突發公共衛生事件一級響應，率先實行全省聯防聯控機制，出臺了以“五個更加”“十個最嚴”為代表的防控舉措[11]。

2.1.2 健全的工業體系和強大的工業生產能力 習近平總書記指出，防控新冠肺炎斗爭有兩條戰線，一條是疫情防控第一線，另一條就是科研和物資生產。這次應對突然暴發的重大疫情，也是對我國物資保障能力的重大考驗。經過幾十年的發展形成的中國基建和中國制造的強大實力，在這次抗疫戰爭中經受了嚴苛考驗。短短10天時間就建成擁有1 000張病床的火神山醫院，之后又快速建成擁有1 600張病床的雷神山醫院。而與防疫相關的物資，無論是口罩、防護服，還是消毒液、呼吸機等，我國都具有自主完成從原材料生產供應到成品制造的全鏈條生產能力。這樣便使我國得以在最短時間內恢復生產并迅速提升產能，不但保障了國內供應，還大量出口到其他受疫情影響的國家和地區，有力支撐了全球抗疫。

2.1.3 逐步完善的應急管理機制 2003年“非典”以后，為了加強我國突發公共衛生應急能力，政府投入117億元建成了橫向到邊、縱向到底的傳染病直報網絡系統[12]。10多年來，我國應對突發公共衛生事件的應急管理機制也逐步完善，以各級疾控機構為代表的衛生應急力量無論是硬件設施還是人員素質都得到了顯著加強，“非典”以來積累的應急管理經驗，為我國在應對新冠肺炎疫情期間精準施策并最終控制住疫情，奠定了堅實的基礎。

2.2 劣勢(Weakness,W)

2.2.1 早期預警能力有待提升 雖然已有傳染病直報網絡系統，但其對突發公共衛生事件的防范意識較弱，同時應對突發事件的能力也較低，甚至沒有得到真正重視和有效落實[13]。而且該系統只適用于已知傳染病，對于像新冠肺炎這樣的新發傳染病缺乏預警能力。此外，目前許多地區基層醫療衛生機構能力較弱，醫療衛生人員對傳染病等可能造成重大突發公共衛生事件的問題敏感性不高，作為傳染病早發現的哨點作用無法體現。以新冠疫情為例，無論是2019年末武漢地區出現的病例，還是2020年末沈陽、河北等地出現的病例，大多有醫療機構的就診經歷，但都未能早期發現預警，以致疫情擴散。

2.2.2 人員和物資短缺問題依然存在 重大突發公共衛生事件應對和防控需要動員大量的人力，不僅包括專業人員如醫療衛生和防疫人員等，也包括衛生系統以外各行業和單位人員。從訪談情況看，基層衛生應急人員普遍緊缺，一旦疫情暴發出現大量病例，現有人員數量連流行病學調查工作都無法勝任。而其他系統也存在力量不足的問題，如多地教育系統訪談對象反映，由于編制和晉升等因素，學校里校醫等衛生人員數量普遍嚴重不足，遠低于國家標準，導致學校中不少衛生防疫措施難以落實到位。

新冠疫情暴發初期，因疫情防控需要，口罩、防護服、消毒液等物資需求量激增。由于疫情波及面廣，致使包括我省在內的國內絕大部分地區都出現了物資短缺的局面。對有關市縣的訪談，幾乎都提及了物資短缺的問題。除了與儲備不足有關外，物資短缺也與儲備機制有關。例如有訪談對象提及當地部分物資通過與供貨廠家簽訂合同的方式進行信息儲備，但是疫情來臨后卻無法正常及時供貨，這樣的物資儲備方式顯然無法滿足重大突發公共衛生事件的防控需要。防護物資的短缺增加了人們暴露的風險，由于短缺造成的恐慌也給社會穩定帶來了風險。

2.2.3 信息化建設無法滿足需求 此次我國新冠疫情防控過程中，信息系統及信息技術得到了廣泛的應用。無論是病例和密切接觸者流調追蹤，還是推行健康碼等常態化管理措施，都離不開信息系統大數據的支撐，這也是此次與以往疫情防控很明顯的一個區別。盡管如此，在訪談調研過程中，許多訪談對象都認為現有的信息系統仍無法滿足當前工作需要，集中表現在：信息孤島現象仍普遍存在；信息共享和反饋機制不完善等。

2.3 機遇(Opportunity,O)

2.3.1 良好的政策基礎和輿論環境 各級政府及社會公眾對突發公共衛生事件的關注和重視，是推動突發公共衛生事件應對相關公共服務體系建設所需的良好政策基礎和輿論環境。特別是2003年“非典”發生以來，一方面，各級政府對加強突發公共衛生事件應急管理體系建設給予了前所未有的重視，制定和完善了一系列法律法規和應急預案。另一方面，人們開始反思衛生改革和社會發展模式，也推動了社會各界公共衛生意識的覺醒。2019年末發生的新冠肺炎疫情更是對全球的經濟社會發展帶來了遠比“非典”更為深刻的影響，也為進一步提升公共衛生關注度、完善公共衛生事件應對相關服務體系提供了新的契機。

2.3.2 國家治理體系和治理能力現代化建設 國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。加強公共衛生服務體系建設、及時穩妥處置重大新發突發傳染病是治理體系和治理能力現代化的重要目標和任務。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，要“強化提高人民健康水平的制度保障”“加強公共衛生防疫和重大傳染病防控”；要“健全公共安全體制機制”“優化國家應急管理能力體系建設”；要“優化政府職責體系”“完善公共服務體系”。2021年，全國人大審議通過的“十四五”規劃也提出要讓“國家治理效能得到新提升”，并從改革疾病預防控制體系、建立穩定的公共衛生事業投入機制、完善突發公共衛生事件監測預警處置機制等方面對如何構建強大公共衛生體系進行了專門闡述。

2.3.3 現代化的科學技術 在新冠肺炎疫情的應對過程中，大數據、人工智能、云計算等現代科技在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面發揮了顯著的作用，這是與以往的突發公共衛生事件應對顯著的不同。以浙江為例，有關部門充分利用本地大數據，實施六大舉措，包括五色“疫情圖”、健康碼、精密智控指數等，全力支持疫情防控和復工復產。通過這些舉措，實現了響應更及時、防控更精準、健康服務更智能、資源利用更高效[14]。隨著科技發展日新月異，未來必將有更多更先進的科技手段用于突發公共衛生事件的應對。

2.4 挑戰(Threats,T)

2.4.1 新發傳染病頻繁出現 近幾十年來，由于世界各國人民生活條件的改善、營養的提高以及疫苗的有效使用，經典傳染病(如脊髓灰質炎、天花、麻疹)已基本得到控制，但新的傳染病不斷出現。從20世紀90年代起，全球不斷出現新發傳染病的暴發流行，包括90年代起西尼羅病毒病以及瘋牛病、1994年鼠疫暴發、1996年豬流感、1998年尼帕病毒腦炎，2003年“非典”、2004年基孔肯雅熱、2009年甲型H1N1流感、2012年中東呼吸綜合癥、2014年以來埃博拉以及2015年寨卡病毒病、以及2019年末開始出現的新冠肺炎等10多起疫情和事件[15]。可以說幾乎每年都會有新發傳染病的發生、發現，而且從以往的經驗來看，將來還會不斷出現新發傳染病的流行，由此導致的突發公共衛生事件風險便始終存在。

2.4.2 密集的人群分布和頻繁的人員流動 我國是世界上人口最多的國家，隨著經濟社會的發展，城市化水平的提升，局部地域人口密度越來越高。而從歷史經驗來看，傳染病特別是呼吸道傳染病大流行多發生在技術水平高、人口密集的地區，也就是社會經濟快速發展到一定水平以后的人群積聚地區。此外，隨著全球范圍內空間和旅行時間的逐漸縮小，越來越多的跨境和跨地區人口流動使得傳染病在全球進行快速蔓延變得更加容易。密集的人群分布和頻繁的人員流動給疫情防控帶來了巨大的挑戰，除了病例數量太多可能會導致醫療資源擠兌甚至醫療衛生系統崩潰外，還會造成各類物資的短缺，也會明顯增加防控期間人員管控的難度。

2.4.3 法律制度層面仍需進一步完善和優化 當前我國有一系列突發公共衛生事件相關的法律法規，但隨著社會經濟發展，特別是2020年新冠疫情暴露出現行法律法規無法完全滿足當前工作的需要。多地不同層級訪談對象都提及在此次新冠肺炎疫情防控工作中面臨的法律方面問題，例如醫保基金如何在疫情防控工作中發揮作用、對個人和單位配合實施傳染病防控措施的義務和權利以及違反規定后的處罰缺乏法律條款保障等。

2.5 SWOT分析矩陣

本研究對我國突發公共衛生事件中公共服務現狀的優勢、劣勢、機遇和挑戰進行分析，構建SWOT分析矩陣，包括SO(優勢-機遇)策略、WO(劣勢-機遇)策略、ST(優勢-挑戰)策略和WT(劣勢-挑戰)策略。主要為：以“十四五”時期推動國家治理體系和治理能力現代化建設為契機，充分發揮制度優勢，構建現代化的疾病預防控制體系。借助先進的科技手段，加強信息化建設，提升突發公共衛生事件預警能力；構建現代化的應急物資智能化管理平臺[16]。依托強大的基建生產能力，進一步加強基礎設施(特別是人口密集地區)建設，為應對突發公共衛生事件提供堅強基礎。進一步完善法律法規，加強突發公共衛生事件應對力量建設。見表1。

表1 重大突發公共衛生事件中公共服務體系SWOT分析矩陣

3 討論

3.1 加強對公共衛生事業的投入

要將公共衛生安全提升到國家安全的戰略高度，作為國家安全的有機組成部分。公共衛生服務是由政府向全體公民提供的社會公益性服務，有學者提出要將其定位于各級黨委和政府公共服務的重要內容，由黨政一把手直接負責[17]。要樹立正確的公共財政指導思想，加大公共衛生領域資金投入，調整公共衛生資金投入結構、資金使用預算和規劃，解決公共衛生投入中存在的政府投資積極性不足和資金使用效率較低等方面難題，克服公共衛生領域資金短缺困難[18-19]。要避免下述悖論的反復出現：公共衛生工作做得好、危機事件不發生，公共衛生體系的建設反而得不到政府和社會的重視，而一旦問題出現，才開始亡羊補牢式地加強建設[20]。

3.2 強化公共衛生法治保障

公共衛生立法是構建強大的公共衛生體系的重要保障。習近平總書記指出，要“防范衛生健康領域重大風險”“推進公共衛生安全和疫情防控法制建設”。要轉變立法理念，從被動的回應型立法轉變為更加主動的預防型立法[21]，推動當前法律法規的修改和優化；要強化突發公共衛生事件源頭防控的法治保障，規范公共衛生事件預警、報告及風險評估設置；要進一步優化體制機制，明確和理順各級政府、政府內部各層級部門間、政府與社會力量等之間關系[22]；要完善公民權利保障相關規定，規范各級的行為，建立突發公共事件應對下的公民權利緊急救濟與保障制度，為今后系統應對突發公共衛生事件提供有力支撐。

3.3 建立完善的突發公共衛生事件預警機制

要完善預警管理協調機制，強化各級各部門的預警責任意識，暢通溝通機制，確保各預警機構和疾控專家的分析結果及應對建議能及時準確匯集到應急管理決策部門[23]。要完善現有的傳染病疫情和突發公共衛生事件監測系統，尤其是改進不明原因疾病和異常健康事件監測機制，提高評估監測敏感性和準確性，建立智慧化預警多點觸發機制，健全多渠道監測預警機制，提高實時分析、集中研判的能力。要加強實驗室檢測網絡建設，提升傳染病檢測能力。要建立公共衛生機構和醫療機構協同監測機制，充分發揮基層哨點作用，做到早發現、早報告、早處置。

3.4 以信息化建設推進治理能力現代化

充分利用大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等新興技術，加強衛生健康信息化建設，著力提升基于信息化的醫防融合水平，強化數據采集和集成，提升數據質量，實現疫情防控數據科學化、精準化、高效化。要綜合衛生、應急、公安、社區和社會組織等有關部門數據資源，提高應急指揮決策能力；同時要構建安全有效的聯防聯控信息共享和反饋機制，為信息獲取和使用提供便利，同時提升大數據應用的整體效能[14]。要提升信息系統智能化水平，構建智能精準的現代化疾病預防控制體系。

3.5 加強衛生應急能力建設

加強各級物資儲備實體建設，構建現代化的應急物資智慧管理平臺。建立物資儲備周轉機制，定期或對近效期物資進行盤活周轉。改革醫藥儲備制度，將現有的中央和省級兩級儲備向基層擴展到縣級甚至鄉級，可借鑒我國中央糧食儲備模式，建立規模合理、布局科學的中央醫藥儲備庫[24]。要建立重要醫療衛生應急物資生產企業名單制，實時掌握相關物資生產供應能力[20]。要健全應急物資儲備、采購、調用、運輸等環節協同聯動機制強化物資保障，努力打造醫療防治、物資儲備、產能動員三位一體的保障體系[25]。

要加強高校和科研單位公共衛生和衛生應急相關學科建設，鼓勵高校在招生計劃和人才培養等環節向公共衛生相關專業傾斜。要合理增加公共衛生單位特別是基層公共衛生專業人員編制，通過各種途徑充實專業公共衛生人才隊伍；提高公共衛生人員待遇，放寬公共衛生人員職稱聘用比例限制，提升公共衛生人員在系統中的地位和話語權。要創新疾控機構與醫療機構深度協作的醫防融合機制，特別是要加強對臨床等專業人員進行公共衛生相關培訓，建立補助和激勵機制，鼓勵其在必要時積極參與衛生應急工作。要健全突發公共衛生事件應急預案，分級分類強化各類衛生應急隊伍建設，尤其是強化基層衛生人員知識儲備和培訓演練，提升衛生應急實踐能力。

利益沖突無