中國科技成果轉化政策變遷：制度驅動抑或市場導向

李勝會，夏 敏

(華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641)

0 引言

科技創新是促進國家經濟發展、提高國際競爭力的有力武器，科技成果轉化是促進創新成果轉化為現實生產力的關鍵環節。隨著創新驅動發展戰略的深入推進，科技成果轉化 “三部曲”及相關政策大量出臺，科技成果轉化政策自改革開放以來實現了跨越式發展，但我國的科技成果轉化率始終不足30%，較低的轉化率限制了科技創新在驅動經濟社會發展中的作用，已成為科技界公認的難點和痛點，亟待突破。科技成果轉化政策是集科技、財稅、金融、產權和人才等多方面政策于一體的龐大體系，科技成果轉化活動涉及企業、高校、科研機構及中介服務機構等多方創新主體，因而，如何通過政策調整與制度創新來調動創新主體積極性以更好地推動科技成果轉化，是政府面臨的一個重要問題。改革開放至今，國家科技體制改革不斷深入，促進科技與經濟密切結合是貫穿國家科技政策的主線[1]，其中科技成果轉化政策則在解決科技與經濟脫節的問題中發揮了關鍵作用。

縱觀已有研究，學者們對科技成果轉化政策的變遷關注較少，更多的是從政策執行的角度對科技成果轉化影響因素進行研究，包括科技成果收益分配模糊[2]、長期激勵政策缺乏[3]和相關財稅政策不匹配[4]等政策層面的不足，轉化風險、中介服務缺位、交易成本等市場環境因素[5]，以及政府部門協同性差[6]、高校成果轉化動力不足[7]、科研機構自身的性質特點[8]、企業勞動者素質[9]還有多方主體的利益博弈[10]與認知差異等[11-12]行為主體方面的影響。越來越多的學者開始從政策文本內容進行深入剖析：一方面是基于內容分析法對各類科技政策進行評價，主要從政策主題、政策工具、科技創新鏈[13]等多個不同的維度探尋政策的特點或可能存在的不足；另一方面是對政策的縱向演變分析，以歸納政策變遷的規律。在科技成果轉化政策變遷的階段性研究中，較具代表性的有：基于 《促進科技成果轉化法》的頒布 (1996年)和修訂 (2015年)為各階段節點的 “三分法”[14]；以中共中央發布的標志性科技政策出臺時間 (1985年、1995年及2006年)為各階段節點的 “四分法”[15]；還有學者以1978—2018年每10年為一個階段分別對各階段重要政策進行系統梳理，認為中國科技成果轉化政策變遷歷程是在摸索中前進的，對科技成果轉化規律的認識在不斷上升，但難以嚴格劃分具體階段或歸納階段特征[16]。可見，已有研究僅對科技成果轉化政策變遷的重點事件或主要特點進行了描述性分析，但是未能進一步清晰整理其演變規律，科技成果轉化政策的變遷機制還有待深入剖析。

1 研究框架與方法

隨著社會主義市場經濟體制的確立及日臻完善，政府、高校和企業作為創新主體，其地位也發生了改變，尤其是近年來國家領導人多次強調要發揮好市場在科技資源配置中的決定性作用和加強企業在科技成果轉化中的主體地位以促進科技創新的重要思想，企業作為創新主體的地位隨之顯現并日漸突出。因此，本文以企業在科技成果轉化中主體地位的動態變化為線索進行階段性劃分，以提供多樣化的研究視角；在此基礎上采用共詞分析法探索不同時期科技成果轉化政策的側重點，并輔以共現詞頻、點度中心性來解讀共現網絡圖譜，以理清政策歷史演進特點；然后，基于新制度經濟學的視角對科技成果轉化制度變遷的動力機制進行分析，借助制度變遷理論來把握政策發展邏輯，如圖1所示。結合政策核心詞演進的定量研究與制度變遷機制的定性分析，以拓展現有研究的理論成果，為新時代加快科技成果轉化、進一步優化完善國家科技成果轉化政策體系提供新思路。

圖1 政策變遷分析框架

新制度經濟學家提出高效率的制度可以促進經濟發展的觀點，以諾思為代表的制度變遷理論[17]為我國技術存量如此之大但產生的經濟效益不高的情況提供了一個合理的研究視角。制度變遷是制度安排朝著更高效率改變的過程，當某些條件發生變化而導致潛在利潤出現或創新成本降低時，人們將采取行動來改變原有制度，強調行為主體為了實現利益最大化而進行的成本收益博弈是制度變遷的根本動因。諾思將技術演化中的路徑依賴問題引入制度變遷的分析之中，認為制度一旦進入某種路徑，便可能沿著既有路徑長期發展下去，很難被其他制度所替代，最終導致多種均衡、鎖定、路徑依賴等狀態的出現，而不完全市場和報酬遞增則是低效率制度安排持續存在的主要原因。現實世界里的市場是不完全的，信息反饋效率低下，交易成本顯著，在人的主觀作用下，依據不完全信息的回饋難以判斷現行制度的好壞，可能使無效制度長期保持下去。報酬遞增則會誘發利益集團的形成，在利益的循環累積作用下強化了制度的刺激和慣性，從而產生制度剛性，使制度陷入難以逆轉的惡性循環之中。要想擺脫制度變遷中存在的路徑依賴問題，往往需要借助國家的強制性作用，通過政府干預，獲取更多的信息，打破低效率制度框架下的利益分配格局，實現路徑更新。

共詞分析法主要應用于本文的政策核心詞演變分析，基于文本數據挖掘模型，通過社會網絡分析、聚類分析等方式可以發現資料中的隱藏知識和內部結構關系，以一整篇政策文本作為分析單元，通過統計各關鍵詞在同一份政策文件中同時出現的次數而構建的共現網絡可以清楚地反映出高頻關鍵詞之間的關系疏密特征。具體操作過程如下：第一步，人工提取每篇政策文件中與科技成果轉化聯系緊密的關鍵詞，每篇約十個左右，具體視政策文本長短和內容緊密程度而定。第二步，將多個表述不同但含義相近的關鍵詞進行合并處理。例如，將科技服務機構、科技服務中心、科技服務組織、中介服務組織、服務推廣機構均用中介服務機構代替。第三步，運用BibExcel軟件統計各階段每個關鍵詞出現的頻次和每兩個關鍵詞在同一篇政策中出現的頻次，并篩選出頻次較高的關鍵詞，構建共詞矩陣。第四步，使用Ucinet6.0軟件中的NetDraw繪圖功能將共詞矩陣進行可視化處理，最終得到高頻關鍵詞共現網絡，共現頻次 (位于共現網絡節點間連線之上的數值)越高，則節點之間的連線越粗，表示這兩個節點的關聯越緊密。然后運用Network-Degree功能，采用點度中心性這一指標進行網絡中心性分析，來評價各關鍵詞在共現網絡中所處地位的重要性，該指標數值越大，則節點的形狀面積越大，說明該節點在共現網絡的地位越重要。

2 科技成果轉化政策演變歷程及特征

公共政策話語在社會變遷中具有重要的導向功能，在中央政府的文件中，關鍵表述的變化更能反映出政策導向及價值取向的變化。因此，以科技成果轉化、技術轉移等為關鍵詞，在政府門戶網站和北大法寶專業法律數據庫中對1978—2019年國家層面的政策進行全文檢索，選取關鍵詞出現頻率較高、與科技成果轉化緊密相關的政策，共整理獲得409份政策文件。以中央政府發布的政策文本對于科技成果轉化活動市場化程度的描述為依據，可以將科技成果轉化政策演變歷程劃分為四個階段，分別以1993年、2006年和2014年為各階段時間節點 (見表1)。隨著政策的演進，企業在科技成果轉化中的主體地位不斷提升，市場機制在科技資源配置和技術轉移轉化中的作用持續增強，體現出從政府主導轉向政府引導，最后轉向政府與市場二者共同發揮合力的趨勢發展。在階段劃分的基礎上對政策數量進行統計可知，改革開放以來各階段的年均政策數量分別是1.7份、5.9份、15.1份和31.3份 (見圖2)，其中2014—2019年期間政策數量呈爆發式增長，并于2016年達有史以來最高點 (49項)，近年來政府部門對科技成果轉化問題的重視可見一斑。政策數量發生顯著變化的時間節點與本研究政策變遷歷程的階段劃分節點基本吻合，可見我國科技成果轉化政策有其自身的發展規律，以企業主體地位的動態變化為脈絡進行政策梳理更能清晰地將其凸顯出來。

圖2 政策數量及年度分布情況

表1 政策變遷階段劃分依據

2.1 政策演變：政策核心詞視角

(1)市場化萌芽階段 (1978—1992年)。1985年 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》提出要開拓技術市場，指出科技體制改革的根本目的是促使科技成果迅速且廣泛地應用于生產。自此，科技部相繼制定了 “星火計劃” “八六三計劃” “火炬計劃”等一系列計劃來組織實施重大科技成果轉化應用，拉開了國家科技體制改革的序幕，也正式啟動了科技成果轉化的市場化進程。從這一時期的26份政策文件中共提取出關鍵詞21個 (見表2)，關鍵詞較少且點度中心性值十分集中，說明這一時期涉及的政策面較為狹窄，內容比較單一。

表2 1978—1992年政策高頻詞

圖3顯示，各關鍵詞之間的聯系并不緊密，存在多個明顯的小團體，反映出政策內容較為分散。第一，科技成果與推廣應用之間的共現頻次最高 (9次)，二者聯系緊密，并與獎勵共同形成一個小團體，說明政府在這一時期注重科技成果推廣應用，并輔之以獎勵的手段來引導。第二，科技人員與企業、科研機構的共現頻次分別是7次和8次，說明科研院所人才分流、科研機構企業化轉制等政策措施是政府關注的重點，目的是為了改善科技人才分布狀況、增強企業實力。第三，科技成果轉化、技術合同、專利之間形成一個小團體，特別是1987年 《技術合同法》出臺后，技術合同當事人的權益有了法律保障，市場秩序更為規范，有利于促進技術轉讓。這一時期國家經濟體制經歷了從計劃經濟到商品經濟的過渡，科技事業也實現了從科技體制建設到科技體制改革和技術市場從萌芽到形成的轉變，盡管政策鼓勵科研院所與企業聯合進行技術開發，但政策內容較少提到企業在科技成果轉化中的作用，企業在1982年后才被允許列支研究經費，說明企業獨立經濟主體和技術創新主體的身份尚未從根本上得到認可，政府仍處于科技成果轉化的中心地位。

圖3 1978—1992年政策高頻詞共現分析

(2)法制化發展階段 (1993—2005年)。隨著科教興國、依法治國等戰略的提出，1993年 《科學技術進步法》從法律層面確立了 “科技面向經濟，經濟依靠科技”的基本方針， 《農業技術推廣法》 《中小企業促進法》以及1996年我國第一部 《促進科技成果轉化法》 (簡稱 《轉化法》)也相繼出臺，科技成果轉化政策也逐漸步入法制化的發展軌道。基于這一時期的74份政策文件共提取了25個關鍵詞 (見表3)，科技成果轉化、資金投入、高新技術產業和信息服務、在共現網絡中的地位較前一階段獲得大幅提升，產業化、農業科技、技術創新、產學研結合、信貸支持、稅收優惠是現階段共現網絡中新增的高頻詞，體現出新的發展趨勢，高新技術產業發展、農業科技創新、產學研結合等成為政策新生主題，并伴隨著除了資金以外的其他配套措施予以支持。

表3 1993—2005年政策高頻詞

從政策網絡關系來看，其緊密程度較上一階段有所上升，并形成以科技成果轉化為中心、多個節點相互交織的局面，但總體結構仍較為松散，如圖4所示。由圖4可見，科技成果轉化與企業的關聯度最高，與產業化也聯系緊密，說明企業在推動科技成果轉化中的作用與科技成果產業化的目標都獲得了政府的重視；中介服務組織分別與技術服務、企業聯系較為緊密，說明政府開始關注科技服務并強調科技服務在企業中的支撐作用；1996年頒布的 《轉化法》首次以法律形式鼓勵研發機構、高校與企業聯合實施科技成果轉化，但三者之間的關聯度很低，說明產學研貌合神離的現象仍比較嚴重。這一時期政策內容重點向提升企業創新能力傾斜，并開始關注產學研結合，著重發展多種科技中介服務機構為產學研合作搭橋。但高校與科研機構產出的重大研究成果數 (13609項)仍多于企業 (11525項)[18]，企業的創新主體地位仍然較低且處于相對被動的狀態。

圖4 1993—2005年政策高頻詞共現分析 (共現頻次>2)

(3)針對性強化階段 (2006—2013年)。2006年 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020)》及若干配套政策出臺[19]，從多方位對國家自主創新做出總體部署，為科技成果轉化塑造了良好的外部環境。同年 《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》首次從中央層面確立了企業在科技成果轉化中的主體作用，提出要使企業真正成為研究開發投入、技術創新活動和創新成果應用的主體。2007年實施的國家技術轉移促進行動要求構建以企業需求為導向、大學和科研院所為源頭、技術轉移服務為紐帶、產學研相結合的新型技術轉移體系，標志著科技成果轉化制度體系的正式確立。從這一時期的121份政策中共提取高頻關鍵詞39個 (見表4)，其中產學研聯合、產業化、知識產權躋身于高頻詞前列，自主創新、需求、資源共享、績效評價、國際化、示范與試點等內容是政策新增的高頻關鍵詞，說明隨著自主創新戰略和知識產權戰略的提出，不論是政策目標還是政策手段，這一時期的聚焦點均發生了顯著轉移。同時政策熱點的增多也反映出政策內容的日益豐富，財政、金融、稅收等配套政策的統籌推進，大幅提升了科技成果轉化政策的系統性與協同性。

表4 2006—2013年政策高頻詞

從共現網絡圖來看，各節點之間的聯系較上一階段均有所增強，政策網絡結構較為緊密，如圖5所示。由圖5可見，科技成果轉化處于網絡中心地位且與企業聯系緊密，說明企業在科技成果轉化中的作用獲得政府的高度認可和重視，科技成果轉化、科技人才培養、企業、知識產權之間關聯緊密，反映出這一時期政策重視加強科技人員知識產權保護和運用以促進科技成果轉化；高校、企業、科研機構之間的共現頻次比前一階段更高，反映出政府促進產學研結合的力度不斷加大；政府采購、大學科技園、股權激勵等新增關鍵詞處于網絡邊緣地位，說明科技成果轉化的服務體系和激勵機制等制度雛形初現，但尚未得到政府的足夠重視。這一時期科技成果轉化政策的框架體系逐漸成形，且有兩個突出特點：一方面，政府為大力推進產學研結合出臺了構建產業技術創新聯盟和技術轉移機構等新措施，如截至2013年底，全國已形成741個產業技術創新戰略聯盟、技術轉移機構562家；另一方面，企業技術創新能力大幅提升，創新主體地位逐漸形成，如2013年高技術產品出口額 (6603.3億美元)較2005年增長兩倍多，企業研發的重大科技成果數 (22688項)超出高校及科研機構研發成果總數4335項[21]。

圖5 2006—2013年政策高頻詞共現分析 (共現頻次>5)

(4)系統化完善階段 (2014—2019年)。十八屆三中全會將市場在資源配置中所起作用的表述由基礎性作用變為決定性作用，這一重要論斷的轉變為科技體制改革的下一步走向奠定了基調。2014年 《關于深化中央財政科技計劃 (專項、基金等)管理改革方案的通知》指出，要發揮市場在配置技術創新資源中的決定性作用，政府應重點支持市場無法有效配置資源的公共科技活動領域。隨著知識產權戰略、人才強國戰略以及創新驅動發展戰略的不斷推進，國家從法律高度全面認識了科技成果轉化的規律，2015年修訂的 《轉化法》正式提出科技成果轉化活動應尊重市場規律，發揮企業的主體作用，并對科技成果轉化工作進行全方位布局。基于這一時期188份政策文件共提取44個高頻關鍵詞 (見表5)，其中示范、績效考評、投融資支持、收益分配比例、人員獎勵上升至共現網絡中心地位，反映出政府高度重視科技成果典型推廣案例的示范引導作用和科技成果轉化過程中的人員獎勵與利益分配等政策激勵作用。企業主體作用、成果轉化載體建設、報告制度、成果評價、人才評價、成果轉化綜合服務平臺、成果處置權、創業等均為政策新增的高頻詞，政策的新生主題之多、關鍵詞的點度中心性值之大，均說明政策側重點發生了顯著擴散。

表5 2014—2019年政策高頻詞

共現網絡呈現出以科技成果轉化為中心并向四周輻射的雙環狀網絡形態，反映出政策結構之緊密，如圖6所示。由圖6可見，科技成果轉化與各個高頻詞之間的關聯度均顯著增強，反映出科技成果轉化政策地位的轉變，即從科技政策中內含的某一細小條款 “翻身”至國家戰略層面的重要科技目標；共現網絡中的突出節點增多，各高頻詞之間的關聯也明顯增強，可以看出政策在評價激勵和產權制度、投融資支持與服務體系建設等多個方面均有重大突破，但需要注意的是，成果處置權、成果所有權、中試基地建設等關鍵詞尚未進入共現網絡中心地位，這是政策亟需深入完善的內容，可能成為政策未來聚焦的方向。這一階段科技成果轉化政策實現了突破性改革，并嘗試厘清政府與市場各自發揮作用的邊界，政府引導和市場主導共同發揮合力的功能定位逐漸明晰。一方面，政府進一步簡政放權，如將科技成果轉化所得收入全部留歸單位，處置收入不上繳國庫；對科技成果在境內的使用、處置不再審批或備案；同時還在不斷探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權。另一方面，我國創新能力穩步提升，企業在科技成果轉化活動中的雙向主體地位進一步夯實，產學研合作創新的形式已被企業廣泛推行應用。2017年參與技術創新活動的20.1萬家企業中有65.2% (13.1萬家)的企業進行了合作創新，其中以產學研結合形式開展合作創新的企業占38.5%[20]。

圖6 2014—2019年政策高頻詞共現分析 (共現頻次>5)

2.2 政策演變的總體特征

改革開放以來，科技成果轉化政策經歷了從政策零散到政策組合、資源分散到資源集中的演變，政策網絡結構愈加緊密，政策目標與政策措施的協同性不斷提升。從政策核心詞演變來看，科技成果轉化、科技人才培養、科技服務、產學研聯合等高頻詞幾乎覆蓋了政策演變的整個歷程，是政策的重要組成部分。這些高頻詞在政策演變過程中又呈現出繼承發展、層層遞進的特征，表現為政策時間維度上的繼承延續和政策內涵維度上的不斷延伸 (見表6)，主要反映出市場化、一體化、多元化和人才驅動創新這四個政策導向。第一，市場化是貫穿科技成果轉化政策變遷的核心思想和主要導向。科技成果轉化經歷了從成果推廣應用到科技成果轉移轉化再到產業化的變化，反映出政策從重視將創新成果應用于生產到重視科技成果所創造的市場價值和規模效益的轉變。第二，一體化主要表現在產學研結合的政策目標和牽線搭橋的政策手段上。政策話語從注重產學研聯合到產學研聯盟再到產學研協同的轉變，反映出政府更加重視產學研深度融合發展。科技服務政策從注重技術市場的發展轉變為注重各類市場要素的整合，從注重中介服務組織的發展轉變為注重一體化成果轉化載體和專業化技術轉移綜合服務平臺的建設，均朝著資源集成和信息共享的目標前進。第三，多元化體現了政府職能從主導向引導的調整。政府致力于建立多元化投融資體系，將社會資本引入并匯聚到科技成果轉化中來，從以政府為單一投入主體拓展為政府、企業、外資、社會等多元主體共同投入，從以資金為主的投入形式轉變為引導基金、風險投資、股權融資、創業保險、科技擔保等多元化綜合投入方式。第四，人才驅動創新是當前政策將市場力量滲入科技成果轉化之中的主要途徑。人才培養、分流和激勵是永恒的政策主題，政策激勵對象的范圍從技術研發人員拓展到完成和轉化成果的重要貢獻人員，政策激勵力度也在翻倍加大，并提出 “堅持創新驅動的實質是人才驅動” “以科研人員創新創業作為科技成果的‘轉移通道’”等重要論斷，越來越注重科技人才的績效評價、知識創新和知識產權保護，反映出政策制定者已逐漸認識到并不斷重視科技成果轉化的本質規律，即知識生產與知識商業化主要依賴于個體驅動。

表6 政策核心詞演變總體特征

3 演變邏輯：路徑依賴與路徑突破

為何科技成果轉化制度從建立到不斷完善經歷了跨越式發展，但科技成果轉化率低的難題仍未得到有效解決？這是因為在我國經濟體制轉軌大背景下的科技成果轉化制度變遷存在著 “路徑依賴”慣性，計劃經濟體制烙印下形成的產學研分離在市場不完全和利益的循環累積效應下逐漸陷入鎖定狀態。

3.1 路徑依賴的形成與發展

(1)初始條件：政府主導模式下科研與生產脫節。面對改革開放初期創新資源稟賦匱乏的基礎條件，高度集中的科技管理模式發揮了集中有限資源辦大事的優勢，但這主要依賴于國家的計劃性推動。企業當時 “附屬物”的經濟地位、規模小及能力不足等問題和大部分科研院所的公益屬性及政府直接管理的特點，決定了二者之間存在天然的合作壁壘。與此同時，改革開放初期相關法律法規缺失，創新體系要素無法自由流動和相互作用，加劇了科研與生產的脫節。

(2)自我強化：項目制科研下科技評價導向異化。項目制在國家經濟體制轉型和分稅制改革的大背景下興起，項目制科研也隨之在高校等技術創新主體中全面鋪開。政府以項目制形式引導各主體競相爭奪優質資源，其重指標量化、強激勵考核的特點在帶動高校科研評價制度快速發展的同時放大了政府在科技評價決策中的有限理性，加之評價過程的行政化色彩濃厚[21]，引致 “重數量輕質量” “重申報輕成果”等學術生態失衡的不良局面。在長時期的利益循環累積作用下，項目制科研塑造并強化了制度框架內科研主體的內在偏好。既得利益者如 “好大學”以及獲得高額收入獎勵和學銜、身份的科研人員，在現有體制內如魚得水，往往不會主動打破原有路徑，最終鞏固了制度的穩定性。

(3)路徑鎖定：市場不完全下的技術轉移困境。我國市場經濟體制不健全、市場交易體系不完善情況下的信息不對稱，嚴重妨礙了創新主體開展技術轉移轉化。在技術轉讓交易過程中，技術轉讓方主要擁有轉移技術的技術屬性知識和法律風險方面的信息，技術受讓方主要占有轉化該技術的生產能力、資金條件和經營情況等信息，而信息占有者基于自身利益最大化的考量可能選擇隱瞞或歪曲信息，甚至出現欺詐行為[22]，從而導致逆向選擇和道德風險的產生。法律監管與道德約束缺乏以及科技服務體系的不完善又會進一步遏制企業主動介入科技成果轉化中的意愿，從而使技術轉移困境更為嚴重。

3.2 路徑突破：制度驅動與市場導向

近年來科技成果轉化制度不再停留于過去的穩定、漸變狀態，而是出現了政策數量的爆發式增長和制度規模的整體性變遷，引發了路徑突破的趨勢。諾思強調了外部力量對擺脫路徑鎖定的作用，但在科技成果轉化制度尋求路徑突破的過程中，外部效應和內生力量并存：一方面，國家對科技成果轉化事業的重視程度日益增加，自上而下地大力推進制度創新；另一方面，市場化導向下的自下而上的內生動力逐漸形成，環境變化的施壓和行為主體的逐利均是推動制度構建的關鍵力量。

3.2.1 制度驅動下的 “解鎖”

(1)打破政治鎖定。當權力結構從現有的路徑中獲益而抵觸制度變革時， “政治鎖定”便會出現[23]。政府受益于技術換市場策略下的模仿創新方式以及科技項目治理對國家科技與經濟發展帶來的巨大好處，又鑒于新制度設計的高昂初始成本，難以徹底放棄原有制度的 “優越性”。但隨著市場經濟體制的轉型，政府為了促進市場發展并滿足其需要，必須不斷采取與之相適應的政策改革，主要體現在制度供給方式由自上而下的 “強制性變遷”向自下而上的 “誘致性變遷”轉變，這種變化于21世紀初開始逐漸顯現，政治鎖定也隨之打開，突出表現在以下三個方面：①科技創新投入結構的變化反映了政府主導模式的弱化。21世紀以來高技術產業R&D經費內部支出中政府投入所占比例總體上不斷降低，企業資金占比越來越高[24]。②服務意識和產權意識的增強使政府在科技成果 “三權”改革中不斷簡化審批，放權讓利。通過界定科技成果產權歸屬以減少不確定性，提高科研人員的收益來鼓勵發明創新，這對于進入良性路徑依賴至關重要。③政府不斷激發市場活力帶來市場力量的崛起。自2006年自主創新戰略提出以來， “試點”一詞開始頻繁出現在政策內容之中，可見國家傾向于通過以點帶面的方式來推廣已運作成形的案例，例如以事前產權激勵為核心的職務科技成果權屬改革等基層創新的嘗試已被采納進國家政策高度，充分發揮了民間自主創新的力量。

(2)解除認知鎖定。經濟主體由于過去的成功在不能確保經濟發展的情況下仍然維護現有制度時，便會產生 “認知鎖定”。科技項目治理模式下異化了的科技評價導向扭曲了高校院所對自身的功能定位， “重成果輕轉化”便是其對科技創新規律認識表面化的體現，已深深嵌入科研主體的內心，形成了認知剛性。諾思指出，當意識形態可以促進現有制度安排隨著環境變化而合理改變，并促進更多的人認可制度安排時，經過不斷學習、協作和適應，有利于助推良性的路徑依賴產生。因此，制度創新離不開意識形態的支持，為了促進經濟發展、提升國家競爭力，削弱認知剛性帶來的阻礙力量勢在必行。政府提出 “破五唯” “建立質量貢獻績效導向的科技評價體系”，并在 《轉化法》里新增將科技成果轉化情況作為對高校和研發機構及人員評價、科研資金支持的重要內容和依據之一，同時建立符合科技成果轉化工作特點的職稱評定制度。通過破立并舉，革除現有科研評價制度弊端，加大對科研人員從事科技成果轉化的激勵力度，在認知層面重塑科研院所對科技成果轉化規律的認識，在行為層面保障科研主體的利益，既減小了實施新制度的阻力，又將評價導向引入技術轉移轉化的正軌。

3.2.2 市場導向下的 “倒逼”

從宏觀層面來看，制度變遷與環境的改變是緊密相關的。改革開放和市場經濟體制轉型使市場力量的作用得以強化，科技成果轉化制度對市場環境的變化也更為敏感，國際形勢和外部聯系對制度體系的持續施壓促使制度變遷以適應新環境的需要。21世紀之交時，美國、日本、英國等諸多國家為了占領科技制高點，相繼把科技創新作為國家基本戰略，同時國外先進技術和大公司的引進對國內市場也造成了一定沖擊。面對這一緊迫的國內外形勢，我國于2006年提出 “自主創新”戰略和 “建設創新型國家”的重要任務，尤其指出，增強自主創新能力的關鍵因素是強化企業在技術研發創新和成果推廣應用中的主體地位。這一認識直接推動了新型技術轉移體系的建設，國家技術轉移行動于2007年隨即開展。而后金融危機的爆發也引發了國家一系列科技金融政策的出臺，政府對科技金融的結合有了全新的認識，對中小企業技術創新和成果轉化的金融支持更是達到歷史新高。

從微觀層面來看，科技成果轉化制度變遷來自于日趨激烈的市場競爭、適應企業發展的需要和外部示范的拉動效應。第一，隨著市場經濟的蓬勃發展和企業實力的提升，科技創新成為企業的核心競爭力，要想贏得優勢占領更多的市場份額，就必須持有先進的技術和產品。隨著技術更新換代速度的加快，技術產品的市場價值越到壽命后期越低。因此，科技日新月異和日益激烈的市場競爭帶來較大的內生需求動力，使企業更加重視其科技創新能力，主動尋求路徑突破。第二，企業基于成本收益分析，在追逐外部利潤的過程中也不斷倒逼科技成果轉化新制度的構建。外部利潤主要包括克服對風險的厭惡、交易成本的降低和規模外部經濟內部化等方面，因此，提供貼息貸款、風險補償等金融支持以消除企業對技術創新活動風險的顧慮，建設科技成果轉化項目庫等綜合服務平臺以降低信息成本，縱向或橫向的一體化產學研結合以減少實施成本、實現規模經濟等措施，均體現了企業基于創新的迫切需要而推動著新制度的出現。第三，各類示范工程、示范項目、示范基地等外部示范的拉動效應也創造并增加了對新制度的需求。例如，科技部于2008年評選了首批76家技術轉移示范機構，通過示范引領和輻射作用促使更多機構踴躍報名，至今已評選了六批共453家技術轉移示范機構，技術轉移機構等中介服務組織迅速發展起來，對政策的需求也隨之增加，而中介服務組織職能定位散、服務水平低、人才儲備少等問題也迫使政府認識到科技服務制度供給匱乏，從而在增加制度供給等方面給予相應的政策支持。

4 結論與建議

本文應用內容分析法對各時期科技成果轉化政策的演變特征進行探究，發現隨著政策環境的變化政策側重點也在不斷發生轉移，企業在科技成果轉化中的主體地位不斷提升，市場機制在技術轉移轉化中的作用得以增強，科技成果 “三權”改革和科技成果轉化中試環節是政策的薄弱項，有待進一步加強和完善。結合各階段政策側核心詞和歷史背景，可知科技成果轉化制度的變遷既受到國家經濟體制、政府權力模式、市場環境因素的影響，也與政府、科研機構、高校以及企業等活動參與主體在科技創新中的功能定位、利益訴求的差異有關，進而導致多方主體在科技成果轉化中合作壁壘的形成和固化，陷入路徑依賴的 “鎖定”狀態。科技成果轉化制度雖然出現了路徑突破的勢頭，但這對于長達至少三十多年路徑依賴的束縛來說只是個開端，要想徹底退出閉鎖，依然任重道遠。國家經濟體制的轉型引入了市場和競爭性因素，催生了創新主體的利益驅動和互動機制，由此形成的巨大張力倒逼政府和市場主體趨向于目標共識的達成，共同尋求路徑突破。因此，應以激發創新主體活力、消除目標分歧為發力點，繼續堅持市場需求導向，強化企業創新主體作用，調節科技評價引導作用，發揮中介服務紐帶作用，實現科技成果轉化制度的路徑創造。

首先，要構建市場需求導向的技術轉移機制，進一步強化企業在科技成果轉化中的主體地位。在科技活動的管理過程中，政府要減少直接干預，將職能定位于加強外部監督管理、把握科技發展總體方向以及創造更多市場需求等方面。企業直接參與市場競爭，是推動科技成果轉化的主力軍，因此要持續加大企業技術轉移轉化的政策支持力度，更好地發揮市場機制在人才、資金、知識等各類要素資源配置及技術轉移轉化中的決定性作用。但也應該認識到，這并非意味著科技成果轉化可以完全依賴市場，如具有非營利性和非排他性的基礎公益類科技成果不適用于市場化模式，應發揮政府的主導作用。

其次，改進科技評價體系和評價導向，建立合理的評價激勵機制和學術治理體系。于政府而言，一要構建科學合理、客觀公正的科技評價體系，盡量降低因引導不當造成的負面影響；二要探索有效的激勵模式，引導科研主體關注科技成果的轉化價值。于高校院所而言，要充分發揮高水平專家、教授、學術委員會等在科研評價中的主體性作用，破除科技評價活動行政化、形式化、人情化和功利化等弊端，營造民主平等和自由創新的學術氛圍與科研環境。于企業而言，應將科技創新和科技成果轉化應用情況納入企業績效評價中，使之成為企業發展的首要目標和驅動力量，從而帶動地區和國家的科技進步和經濟發展。

最后，大力推進專業化科技中介服務機構建設，著力發展一體化產學研聯合形式創新。政府應重視科技服務在降低技術轉移交易成本和實現產學研有效對接中的作用，提高科技服務機構的專業化服務水平，尤其要增加科技成果信息發布平臺、技術轉移網絡交易平臺和科技成果轉化綜合服務平臺等信息化建設方面的投入，以填補技術轉移主體之間的信息鴻溝。同時，要探索發展多樣化產學研深度融合創新模式，如產學研多方主體聯合建立的集研發、生產、轉化、銷售為一體的新經濟實體，具有利益共享、風險共擔的低成本、低風險優勢，有助于創新主體走出信息不對稱下的技術轉移困境。