區域景觀的規劃、協調、管控：日本的經驗與啟示

王倩娜 莊子薛 馬嘉

為了實現“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀以及安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局”[1]的總體目標，中國正在逐步完善“五級三類”國土空間規劃體系。在“三區三線”、國土空間規劃“一張圖”工作任務以及山水林田湖草沙系統保護要求下，國土空間規劃編制工作高度重視跨行政邊界、區域尺度下的生態空間體系構建。中國陸續出臺不同規劃層級下的國土空間規劃指南[2-3]，在強調研究、保護及傳承特色空間的基礎上，提出了跨區域尺度的規劃方法路徑。在此過程中，風景園林學科不僅能夠提供基于生態的規劃解決方案，并且還對國土景觀風貌構建具有積極的意義[4-5]。

我國在省、市級的國土空間規劃中注重生態空間格局構建及優化，但由于對區域尺度下的景觀導控重視不足，易導致如城鎮與自然景觀割裂、景觀系統的連續性差、區域之間景觀權屬責任不明等問題的產生。日本自2004年《景觀法》頒布后，在尺度多元、類型多樣、跨行政邊界的景觀規劃方面積累了有關規劃、協調與管控的經驗。中國對于日本景觀的研究主要集中于《景觀法》的背景、內容和特征分析，以及對我國城鄉風貌與景觀資源空間管制的啟示兩方面，尚未涉及區域景觀方面的內容。基于以上背景，本研究通過文獻研究法，系統查閱日本國土交通省、各都道縣府以及關門海峽的官方網站，收集區域景觀（日文：廣域景観）的相關資料，整理分析并提煉了日本在區域景觀上的經驗和做法，旨在為我國國土空間規劃體系中涉及區域景觀的保護利用、規劃管控、多方協作等方面提供參考。

1 區域景觀概念辨析

1.1 區域景觀定義

日本《景觀法》并未對“區域景觀”提出明確定義[6]，但日本各部委和都道府縣政府都嘗試完善對“區域景觀”的定義。國土交通省都市局將其定義為：范圍邊界或眺望視廊，跨越行政區劃的景觀[7]。北海道建設廳將其界定為：擁有山巒、河流等大的地形骨架，擁有相似的構成要素的景觀；基于歷史、文化等社會因素，形成的建筑群和環境等具有一體性、共同性的景觀[8]。《石川縣景觀規劃》將其界定為：跨越多個市町的干線道路和海岸線等形成的區域、連續景觀[9]。需特別說明的是，無論是解讀《景觀法》中區域景觀的論文，還是研究跨行政區域大尺度景觀的論文，日本多采用regional landscape作為區域景觀的英譯[10-13]，以強調區域景觀的地方性。

目前，我國雖尚未提出區域景觀的明確定義，但圍繞區域景觀已具備一定研究積累。如周慶華等對區域尺度下的區域設計做出了探析[14]；《國土空間城市規劃設計指南（征求意見稿）》則對跨區域特征區做出了定義[3]。因此，結合相關文獻及我國實際情況，本文作者將區域景觀定義為：由跨越行政邊界且具有價值的河流、山脈、海岸等自然或人工要素組合而成的連續性大尺度景觀。

1.2 區域景觀的尺度和類型

區域景觀的尺度較大，一般以山系、流域、湖區、海峽等區域性地理單元為主體，但尺度不盡相同，如日本關門海峽涉及的面積約50 km2，而日本滋賀縣琵琶湖涉及的面積約2 400 km2。在類型方面，區域景觀主要包括山系、水系、人工構筑物3種類型[15]（表1，圖1）。

表1 日本區域景觀類型及特征[15]Tab. 1 Types and characteristics of the regional landscape in Japan[15]

1 日本區域景觀類型及特征[15]Types and characteristics of the regional landscape in Japan[15]1-1 山系區域景觀Regional landsapcpe of mountains1-2 水系區域景觀Regional landsapcpe of water systems1-3 人工構筑物區域景觀Regional landsapcpe of artificial structures

此外，區域景觀還包括森林、島嶼、鄉村集落、溪谷及峽谷工業遺產等。

1.3 區域景觀規劃的緊迫性

日本的區域景觀具備顯著的視覺特性，因其定義的景觀不僅僅局限于景觀要素的平面邊界，還包含眺望視廊上跨越行政區的大尺度景觀；此外還強調氣候、風土、歷史、文化等要素的一致性。規劃方面，“形成良好的景觀”作為《景觀法》的基本理念，在指引區域地方規劃時更強調對景觀風貌的保護和提升；同時因涉及不同自治體（日文：自治體）之間的協調合作，規劃的行政主體也更加多元。相較于日本，我國的國土空間規劃雖然對生態網絡與山水格局的構建作出了強調，但尚未提出直接明確的區域景觀概念和規劃要求，難以解決行政區劃割裂景觀單元的問題，并且無法有效形成協同聯動的規劃管控機制。因此，當下急須從風景園林視角出發，補充完善國土空間規劃中跨行政區域的景觀風貌塑造、地域文化傳承等方面的設計思路和工作路徑。

2 日本區域景觀的規劃、協調、管控

21世紀初，在因經濟高速增長產生了城鄉風貌雜亂、自然風光與歷史景觀瓦解等問題的背景下，日本頒布了第六次國土綜合開發規劃（即《國土形成規劃》），開始形成區域之間協同聯動的規劃——“區域地方規劃”[16]，規劃機構包括國家、地方公共團體等組成的協議會，規劃內容包括各區域間的自我定位和特色識別、協同機制等[17]，系列區域地方的規劃與管理條例也逐步被敲定落實。

2.1 規劃定位與目標

日本的區域景觀規劃具有雙重定位，是國土綜合開發規劃以及地方自治體景觀規劃體系中的專項規劃。在國土層面上，日本經過總計7輪的國土綜合開發規劃，愈發強調美麗國土打造的重要性，同時全國有近1/3的公共團體認為其所轄區域內擁有良好的區域景觀資源[15]，因此各團體之間需進行跨區域合作，對區域景觀進行識別定位并形成統籌的規劃策略。而在地方層面，各自治體的景觀規劃或條例中都明確了區域景觀的定位，為所轄范圍內的區域景觀劃定特別分區，并與其他自治體緊密配合，落實劃定法定景觀分區的管控措施。

同時，《景觀法》規定以景觀行政團體為單位編制景觀規劃[18]，要求以多方協作、共同解決問題為基本，通過多方的共同協作實現益處“相乘”效果，從而避免多權分治的低效率局面。通過與城鄉居民達成生態、景觀、文化、社會、經濟等多元價值的共識，實現景觀保護利用，促進地區活化與區域發展的順利推進，從而實現促進區域景觀協調統籌、保護地方自然資產、提高宜居生活質量和地域文化、提升地區活力的主要目標[15]。

2.2 規劃內容構成

區域景觀規劃有獨立編制和分屬編制兩種方式。獨立編制指各自治體編制獨立的區域景觀規劃；分屬編制指將區域景觀范圍內分屬不同自治體的區域以劃定法定景觀分區的方式，分解落實至各自治體的法定景觀規劃中。內容一般由以下4個部分構成[19-21]：

1）主題。區域景觀營建的核心理念，整個體系的基石。

2）目標及方針。依托主題提出細化目標，確定基本方針。

3）管控體系及公眾參與規劃。管控體系一般對不同景觀分區提出建筑、色彩、綠化及周邊環境控制等要求。公眾參與規劃一般包括景觀營造科普、傳承活動、歷史文化景觀管理志愿者活動等。

4）實施保障機制。為保障相關活動的順利開展，除景觀協議會（日文：栛議會）和審議會（日文：審議會）外還可依據《景觀法》設立景觀整備機構[22]，各自治體也可設立各種地方制度。

2.3 協調管控機制

區域景觀比各自治體法定景觀規劃更依賴多方協調合作機制和平臺。《景觀法》為解決規劃過程中權責不清、重復制定等問題，提出設立“景觀行政團體”制度。景觀行政團體一般由負責景觀行政的主體都道府縣、政令指定都市以及核心市（日本稱中核市）擔任，其他的市、町、村則需都道府縣知事的認定通過[18]。由此制度為核心形成的區域景觀規劃的合作協調流程主要由：前期準備工作、構建實施保障機制、確定基本方針和實施措施、落實管控措施并制定公眾參與規劃以及完善并擴充后續優化措施5個部分組成[15]，結合各地區的個性差異，在編制方式、規劃條例、分區及方針等方面形成各自特色（表2）。

表2 日本典型區域景觀規劃案例[15,19-28]Tab. 2 Typical Japanese regional landscape cases[15,19-28]

在管控方面，主要通過“分區管控”和“機制管控”兩方面落實景觀風貌保護和塑造。基于景觀分區，根據實際情況制定相應的管控要求。對于符合申報條件的建設項目，必須按規定執行申報流程開展建設。各自治體可結合自身實際情況設置申報條件，申報流程一般由項目規劃、申報前咨詢、申報、審查、審核通過或返修或接受處罰等步驟組成。

3 實例分析——關門海峽的區域景觀規劃

日本首個真正意義上的區域景觀規劃案例地——關門海峽（圖2），地處日本山口縣下關市與福岡縣北九州市之間，具備山體、城市、海峽、水岸等多種景觀要素。對關門海峽的保護、利用及規劃協調管控，不僅在國家層面推進了美麗國土的構建，也在地區層面提升了關門海峽景觀的風貌。海峽景觀在我國雖不多見，但無論是關門海峽的規劃編制、協調管控，還是多元主體及公眾參與對景觀保護的推進，都對我國的區域景觀規劃具備重要參考價值，故選取此案例展開分析。

2 關門海峽現狀Current situation of Kanmon Strait

3.1 規劃歷程

1998年，下關市和北九州市締結了《關門景觀協定》。2001年，兩市擬定《關門景觀共同宣言》[29]，同年10月《關門景觀條例》[30]及《關門景觀條例施行規則》制定并實施，關門景觀審議會、關門景觀協議會成立[31]。兩市越過縣境，實現了使用同一名稱的條例，這在當時日本屬首例，其指定的區域景觀地區范圍也是當時日本規模最大的。2002年，《關門景觀基本構想》[18]發布，文件對背景、目的、對象區域、現狀及特征等進行了詳細的分析闡述。2004年7月，兩市在《景觀法》頒布實施后劃定了“關門景觀形成地區”，并按范圍歸屬分別落實到了2008年編制的《北九州市景觀規劃》以及2010年編制的《下關市景觀規劃》中，共同構成了《關門景觀規劃》。2011年4月起，修訂后的《關門景觀條例》及《關門景觀條例施行規則》開始實施，適用于“關門景觀形成地區”的申報機制正式運行。

3.2 景觀特征與問題識別

關門景觀協議會系統地對關門海峽的歷史資源、自然資源、城市結構、景觀視點進行了分析（圖3）并梳理出相關的特征和問題[22]。基于分析結果提出主題、目標及方針，并確定了關門海峽的景觀結構（圖4-1）。

3 關門海峽景觀分析圖[22]Kanmon Strait landscape analysis map[22]

4 關門海峽景觀結構圖及分區圖[22,33]Kanmon Strait landscape structure and zoning map[22,33]4-1 關門海峽景觀結構圖[22]Kanmon Strait landscape structure map[22]4-2 關門海峽景觀分區圖[33]Kanmon Strait landscape zoning map[33]

3.3 作為“橋梁”的景觀協議會和景觀審議會

在《關門景觀條例》《關門景觀規劃》分屬兩市的背景下，景觀協議會和景觀審議會是兩市進行協作的重要橋梁。協議會主要負責《關門景觀基本構想》的編制、《關門景觀條例》應用相關的聯絡協調等工作。審議會主要負責根據市長的咨詢需求，執行對關門景觀相關重要事宜的調查和審議，以及對關門景觀條例規定事宜的調查和審議。重要事宜均由雙方協同完成，很好地體現了區域景觀中多自治體的協作機制。

3.4 特色管控方針

《關門景觀規劃》[32]采用“分區管控”的方式落實景觀管控工作。規劃在銜接景觀結構的基礎上將關門海峽區域分為：門戶景觀區、核心景觀區、綠色景觀區、城市景觀區、濱水景觀區五大區域（圖4-2），基于五大區域按兩市歸屬進一步劃分15個地區，進行管控。

在《下關市景觀規劃》[26]與《北九州市景觀規劃》[27]中，兩市針對五大區域分別提出目標和方針（表3）。由五大區域劃分出的15個不同地區也皆受目標方針指導，但各個地區的景象還會因景觀要素、觀察位置、眺望方式等產生差異。以門司港懷舊地區為例，不論從山頂還是海邊眺望都能看到由山體、住宅群和倉庫群組成的美好畫面。從山頂俯瞰時巨大的山巒和駛向海峽深處的船舶能加強海峽景觀的縱深感，而在海岸邊平視時看到的往來船舶讓人更能感受到門司港在歷史變遷中形成的獨有浪漫復古情調。門司港懷舊地區除了作為核心景觀區要形成浪漫美麗的港口城市景觀外，還因上述差異受到申報指南[33]對該地區綠化、建筑、色彩配置的指導（圖5、6）；此外結合景觀分區的管控要求，北九州市對其提出了更具體詳細的管控要求（表4）。

5 關門海峽核心區域的主要考慮事項[34]Key considerations for the core area of Kanmon Strait[34]

6 關門海峽核心區域的色彩指導方針[34]Color guidelines for the core area of Kanmon Strait[34]

表3 關門海峽景觀五大區域的目標方針[22,27]Tab. 3 The target policy of the five major areas of Kanmon Strait landscape[22,27]

同理，在五大景觀分區目標方針的指導下，關門海峽的15個地區找準了轄區特色，梳理得到各地區的景觀規劃方針，并提出具體管控要求（表4）。同時，《北九州市景觀規劃》對某些需新建、改造、修繕等工作的建筑物、構筑物或邊坡等，以及其他被認定為具有重大景觀影響的項目，實施提前申報制度。

表4 北九州市部分景觀分區管控內容比較[27]Tab. 4 Comparison of management and control contents of some landscape areas in Kitakyushu City[27]

3.5 推進與活動支援體制

多元主體的協同和公眾參與在本案例中也得到了體現。如下關市在明確市民、社會、政府三方的職責外，依托關門景觀協議會構建了景觀保護和營建推進體制（圖7），其活動支援體制主要由景觀整備機構與社區營造等社會團體提供補助金、表彰等形式構成。

7 下關市景觀保護和營建推進體制[26]The landscape protection and construction promotion system of Shimonoseki City[26]

4 日本區域景觀規劃的啟示

4.1 構建自上而下的景觀法律法規框架體系

2004年日本頒布實施的“景觀綠三法”，即《景觀法》《實施景觀法時修改相關法律的法律》《都市綠地保全法的部分修改法律》與此后數年內各自治體推陳的相應地方景觀規劃與條例，共同為日本景觀法律的實施和相關規劃編制工作搭建了完善的框架，因此日本區域景觀規劃具有科學且高效的法律法規支撐。相比之下，我國國土空間規劃尚缺乏明確且有針對性的景觀法律法規[34-35]，并存在法律定位不明確和保護工作范疇交叉重疊等顯著問題。因此，有必要梳理現行景觀法規條例，結合國土空間規劃分級，形成針對性強、約束力強、自上而下的景觀法律法規框架，構建區域景觀保護和永續利用的實施基礎。

4.2 形成統籌協調的國土景觀保護發展機制

我國廣袤的國土資源和豐富的自然人文條件塑造了獨特且多樣的區域景觀，如何保護山水林田湖草沙及其背后的文化價值，是風景園林的使命和任務。需要緊密銜接國土空間規劃體系構建的宏觀要求[1]，明確我國區域景觀風貌的規劃、保護、導控的定位和任務，借鑒日本各地對區域景觀規劃的探索經驗，充分發揮國土空間規劃體系的多層級、多尺度、跨區域等特點，構建良好的國土景觀風貌。

4.3 設置細致完善的景觀規劃管控方針

我國目前已具備較為完善的大尺度規劃理論及技術體系，管控方法亦日趨成熟，但在管控的深入和細節尚有優化空間。較之日本，我國疆域更為廣闊，景觀類型更為多樣。因此，進一步歸納、總結并細化我國主要景觀類型的管控方法，如山系景觀的眺望視線管控、流域景觀的水域及河岸景觀管控、重要道橋沿線的景觀管控是必要的。宜結合各省市的國土空間規劃的編制，明確景觀營造方針和建設目標，依據不同類型的景觀資源科學細化對于綠化、建筑、色彩、夜間照明等方面的管控要求。

4.4 搭建符合國情的跨地跨級協調管理制度

日本依托分屬不同自治體的景觀協議會搭建跨行政區的協調機制，共同推進區域景觀規劃的編制和保護工作。我國行政管理雖與日本存在差異，但在國土空間規劃多規合一大背景下，建立區域協同、上下協動的空間管理制度已成為新的發展趨勢。有必要通過跨行政管轄邊界和行政管理級別的協作管理制度協調推進區域景觀的規劃工作，可采取政府主導，多部門協作，構建政府、市民、專家、第三方組織共商共治的協作機制[2]，通過多方合力有序保障景觀規劃和資源保護工作的落實執行。

4.5 提供動態交互的公眾參與開放平臺

日本已通過在區域景觀方面累積的大量實踐經驗，形成了獨具特點的公眾參與體系，助推規劃的實施和落地。公眾的“本土視角”對地域景觀資源的理解、識別、評估等具有重要參考價值，可以結合公眾城市意象調查、資源評級打分、座談、現場體驗等多種方式廣泛收集信息，識別當地的重要自然人文資源要素，持續提升公眾參與的積極性。此外，還可以通過互聯網、可視化、參數化模擬、數字交互等方法，形成具有趣味性、環境教育意義且易于理解的互動展示界面，加強公眾對區域景觀的理解、保護和參與等意識。

5 結語

廣袤大地上的山水林田湖草沙資源以及城鎮鄉村等人類活動建造的設施共同構成的豐富多彩的國土景觀，承載著人民心中的美麗鄉愁，我國的區域景觀需要通過多層級工作支撐復雜多樣景觀面貌的科學規劃和保護傳承。日本在數次國土綜合開發規劃過程中逐步積累的經驗和做法值得借鑒，而如何基于我國的實際情況以及國土空間規劃體系構建的背景，尋求適合我國區域景觀協調與管控的途徑及方式，以創造更為和諧宜人的城鄉人居環境，值得我們不斷思考和實踐。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1改繪自參考文獻[15]；圖2來源自百度百科（https://baike.baidu.com/item/%E5%85%B3%E9%97%A8%E6%B5%B7%E5%B3%A1/11024316?fr=aladdin.）；圖3改 繪 自

參考文獻[22]；圖4-1改繪自參考文獻[22]；圖4-2改繪自參考文獻[29]；圖5改繪自參考文獻[34]；圖6改繪自

參考文獻[34]；圖7改繪自參考文獻[26]；表1整理自參考文獻[15]；表2整理自參考文獻[15, 19-28]；表3整理自參考文獻[22]、參考文獻[27]；表4整理自參考文獻[27]。