英國國家公園內住宅建設管控政策研究

景莉萍， 廖 勱

(北京建筑大學 建筑與城市規劃學院， 北京 100044)

以國家公園為主體的自然保護地體系建設是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態文明制度建設的重要內容，對于推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，具有極其重要的意義[1]。

英國國家公園并非一般意義上無人的禁區，長期的人類活動積累了深厚的人文底蘊。1951年英國國家公園成立后，仍延續原有的農牧業生產，并開發了多層次的旅游活動，且英國的土地制度為私有制，國家公園的土地所有者為當地農戶或國家信托等機構，形成了國家公園內常住人口多、土地利益問題復雜的局面。我國大多數自然保護地位于鄉村地區，鄉村地區的宅基地和自留地歸農村集體所有，但農戶可以長期使用，其實質就是將土地使用權游離出主體產權[2]。這導致我國自然保護地居住建筑選址和風貌控制自由度大，這方面與英國國家公園相似。

張婧雅[3]14-16總結了我國自然保護地現存的管理問題，闡明了我國自然保護地管理的困境之一是保護與社區發展之間的矛盾。多項國家政策的出臺，為解決我國自然保護地體系的深層矛盾提出了要求。自然保護地居民住宅是社區管理的重要物質載體，以住宅建設管控為出發點，可為我國自然保護地管理帶來新思路。盡管兩國物權制度有差異，但英國國家公園與我國自然保護地均包含保護自然風景與人文景觀、提供休閑游憩機會的目標，因此仍具借鑒意義。

1 我國自然保護地社區管理的困境

目前我國自然保護地社區管理呈現出諸多問題，主要問題為保護與發展的矛盾，即過度開發和錯位經營，保護目標與社區發展存在沖突[3]14-16。另一主要問題是土地權屬沖突，表現為對土地權屬邊界的認知差異。

沖突的成因主要是保護理念落后、社區經濟落后、社區管理和生態補償機制不完善。部分地區的自然保護地社區居民仍有靠山吃山的思想，教育水平不高、社區人口增加等也是構成自然保護地社區管理困境的主要因素。大多數自然保護地社區及周邊社區的居民生產生活對自然資源依賴性強，帶來過度放牧、毀林開荒、過度砍伐、水土流失、地質災害頻發等問題，對自然保護地自然生態帶來不可逆的破壞。

我國自然保護地的各類型中，自然保護地解決社區沖突問題常采用一刀切的易地搬遷或生態移民，導致當地社區的傳統文化遭到破壞。風景名勝區采用的旅游開發策略是以生態旅游帶動社區經濟增長，這通常以不同程度的生態系統破壞為代價，保護景觀與富足居民往往不能同時實現。旅游開發為部分自然保護地社區居民帶來了實際收入，許多當地人傳統保護意識薄弱、追逐眼前利益，改造自用住宅以滿足游客臨時住宿和餐飲需求，導致聚落住宅建筑傳統風貌遭到破壞。

2 英國國家公園內住宅建設管控背景

英國法律史學家MAITLAND認為，村莊是組成一個定居點(Settlement)的領土單位，英文名為Village或Township。通常情況下，有100個農戶和1座教堂的定居點就構成1個村莊，形成一個共同體[4]。這種對鄉村規模的定義是指很早以前的狀況，隨著鄉村人口增長，鄉村規模逐漸擴大，形成了功能更健全、生產方式更多樣的城鎮。以城鎮為中心，周圍分布眾多的村莊，城鎮為周邊的村莊提供商品交易、文化教育、信息集散等公共服務。

早期的住宅政策的目標是使每個家庭擁有一所適宜居住的住宅[5]。政府通過整體規劃區域內的基礎設施配置(如電力系統、上下水系統、能源系統等)，以及公共服務設施(如醫療衛生、文化娛樂、社區服務等)的供應來限制居民的住宅選址。這加速了大型鄉村定居點和城鎮的形成，人口聚集帶動了區域的經濟發展，住宅價格上漲，導致低收入的家庭無法承擔高昂的房價，鄉村人口流失?；诖?，住房政策目標調整為使每個家庭擁有支付得起的住宅。

對自然風光優美的英國國家公園而言，人口的增長與聚集、大量資本投入土地開發項目、頻繁的人類活動為國家公園自然資源和人文遺產保護帶來潛在威脅。為限制國家公園內常住人口增長，英國經過多年實踐，建立了成熟的國家公園內住宅建設管控政策體系，包含強制管制結合柔性引導、多級規劃結合公共參與、完備政策清單指導建設審批等。

至今，英國已經設立15個國家公園，總面積共23 138 km2，占英國國土面積的12.7%，人口及人口密度情況見表1。各國家公園內人口密度均低于英國總人口密度274.7人/km2，某種意義上反映了英國國家公園內住宅建設管控有一定成效。

表1 英國國家公園基本信息統計

3 英國國家公園內住宅建設管控政策

3.1 多級規劃結合公眾參與

1949年英國發布《國家公園與鄉村通行法》，確定了國家公園的法律地位，規定了國家公園管理局的義務是負責制定國家公園的管理規劃，承擔國家公園最主要的管理職責。英國的15個國家公園均設有國家公園管理局[6]，國家公園管理局有義務制定本公園的管理規劃、核心戰略、專項規劃，以實現公眾利益為依據，通過多級規劃對國家公園土地的使用和開發建設活動進行管控。

管理規劃是指制定國家公園的發展愿景和發展目標，核心戰略是實現管理規劃愿景的關鍵，其目的在于從空間角度落實國家公園管理規劃。以英國峰區國家公園為例，峰區國家公園發展框架是公園空間規劃的主要參考，為涉及土地用途管制及建筑建設開發的規劃申請審批提供依據。專項規劃包含交通、旅游、住房、景觀保護等，是針對各專業領域制定的具體規劃，是對管理規劃和核心戰略的深化和具體化[7]。

英國國家公園內部有大量人口和社區，大多數土地為私有的性質，決定了其在管理過程中要特別強調多方共同參與[8]。公眾可以行使被選舉權進入國家公園管理局工作，可以行使選舉權表達其意志；還可以通過幫助制定管理規劃、組織成立鄰里論壇、編制鄰里規劃、參與合作伙伴組織等途徑實現公眾參與。

鄰里論壇集合了當地議會、專業機構、當地社區公眾共同編制鄰里規劃。合作伙伴組織和志愿者論壇是公眾實現自我意志和保障權益的渠道。鄰里規劃和合作伙伴組織被用于國家公園管理的每個環節，分別以合作和自治模式實現公眾意志的表達。國家公園管理局還舉行聽證質詢會，公眾通過會議參與國家公園相關事務的管理。公眾不僅可以參會聽取意見，還可以提出有關規劃申請的問題，參與國家公園管理的探討。自上而下的多級規劃結合自下而上的公眾參與形成了嚴密的管控主體網絡。

3.2 優化住宅建設管控程序

開展廣泛調研是英國國家公園內住宅建設管控的必要環節。國家公園管理局制定的住房調查表適用于生活在國家公園的所有居民，它收集了居民有關住宅的現狀和需求信息，涉及居住時長、常住家庭成員的數量和年齡、住宅類型、是否支持在本區域建設經濟適用房的意向等。這可以幫助國家公園管理局全面地掌握區域內住宅的基本情況以及居民對經濟適用房的意見。

另外，針對在未來5年中有住宅需求的居民，管理局以填寫區域住宅需求調查表作為申請渠道，但僅適用于當地的申請人。管理局可以通過該調查表了解申請人的家庭組成、住宅需求的緊迫程度、申請理由等，為了進一步了解居民對所申請住宅的需求，調查表還詢問了申請人有關住宅居住時長、住宅類型、產權歸屬、需要的規模大小、申請人家庭的收入及儲蓄狀況，以便后續為解決其住宅需求開展工作。

除此之外，國家公園管理局還會以實地走訪、信函、電話通信、田野調查等方式來獲得更多信息，在對申請人的申請做決議前，管理局還會外派工作人員前往實地勘察，國家公園管理局擁有對住宅需求證明的自由裁量權，即工作人員有權裁決申請人提交的住宅需求證明是否充實、迫切，并據此來決定后續可支配房產的分配次序。管理局有效地引導住宅申請，在一定程度上避免了一些家庭私自修建住宅的現象。同時為滿足住宅需求，管理局鼓勵改造原有建筑，或通過租賃及購買來滿足住宅需求，在這些條件均無法滿足需求的情況下，才考慮新建住宅。

3.3 強制限制允許開發建設的范圍和類型

國家公園管理局限制公園內允許開發建設的地理空間范圍。以峰區國家公園為例，為了促進國家公園的可持續發展，并有效保護和加強國家公園有價值的特征，峰區國家公園管理局制定并發布在國家公園內允許開發建設的居民點列表，列表之外的區域一般情況下是禁止開發建設的。

國家公園管理局秉著以保護自然與文化遺產為目標的宗旨，以各區域適應開發建設的環境承載力為評估依據，其中包括居民點的發展模式和現狀、居民點及周邊現有建筑的位置和特征、居民點景觀特征類型等。

國家公園以保護優先為原則，其能夠承載的開發建設是有限的，因此國家公園管理局規定了允許新建住宅的3種情況：為有住宅需求的本地人提供經濟適用房；為從事農、林業等農村企業的員工提供住宅保障；為吉卜賽人、旅行者提供住處。國家公園管理局鼓勵通過購買、租賃、改造原有建筑等途徑來滿足需求，無法滿足需求的情況下，方可申請新建。

新建住宅的選址，優先考慮廢棄場地的重新利用，在現有用地無法滿足住宅需求的情況下，才考慮綠地開發。一般情況下，新建住宅要建在現有建筑群場地內或緊鄰原有建筑群，風貌要符合當地住宅建筑的傳統。為吉卜賽人、旅行者提供的大篷車、活動板房，只允許在不影響國家公園景觀的前提下使用。

3.4 限制經濟適用房申請條件

為了防止外來人口涌入國家公園，同時滿足本地居民的住宅需求，國家公園管理局嚴格限制了經濟適用房的申請條件。首先申請人需有充實且確切的住宅需求，這通常包括2類情況：一是原有的居住條件差，二是原有住宅建筑面積過小、居住擁擠，或建筑面積過大、無力承擔借貸債務。其次申請人要提出充分合理的申請理由，包括因工作原因需要搬遷、因親屬無自理能力需要照顧、因年輕人組建新的家庭需要額外的生活空間等。再者，申請住宅的建筑面積需在建筑面積限制以內，例如峰區國家公園根據家庭常住人口數量對經濟適用房的建筑面積作了限定(表2)。

表2 峰區國家公園新建住宅建筑面積限制

家庭常住人口數達5人以上的家庭，如果有證據證明需要更大的居住空間，可以在政策范圍內達成協議，申請2處建筑面積較小的房產。國家公園管理局通過控制住宅建筑面積來控制住宅的總價，使當地有需求的人能夠負擔得起。

最重要的一點是，當地修建經濟適用房的目標是為了滿足本地需求，因此僅限本地人居住，國家公園管理局對本地人的界定是：在核心戰略規定的允許開發建設的居民點列表范圍內，本人或直系親屬在本居民點或毗鄰居民點生活超過10年，或過去20年間在本居民點或毗鄰居民點生活超過10年。

3.5 制定政策清單指導規劃申請審批

規劃許可制度是英國城鄉規劃體系的重要制度，也是國家公園內住宅建設管控的核心制度，國家公園管理局對申請人的規劃申請進行批準或駁回的決策，是建設開發控制的手段。被批準的規劃將具有法律效力，不允許隨意變更。

規劃許可審批是英國國家公園內住宅建設管控的最后一道關卡，國家公園管理局結合多方意見制定了豐富、細致、嚴密的政策清單，并繪制政策地圖，以圖示的形式簡明地說明不同土地利用類型區域適用的政策條例。

建設開發者要在國家公園內開展合法的住宅建設活動，需通過規劃申請程序獲得規劃許可方可開始施工，且施工過程受國家公園管理局執法部門的監督，項目竣工后符合各項規定和法規政策的項目將獲得合法證明。

政策清單為住宅建設規劃審批和執法提供翔實的依據，使審批人員和執法人員有據可循。居民在遞交規劃申請前首先確定擬建項目的區位，結合區位對應的適用性政策條例修改項目方案，有助于提高獲得規劃批準的可能性。

3.6 制定設計指南柔性引導住宅風貌控制

國家公園管理局有義務針對有可能影響國家公園價值的開發建設活動制定設計指南，作為空間規劃的重要支撐性文件[10]。

國家公園設計指南從國家公園內住宅的新建、擴建、改造多種建設形式，及建筑選址、建材選擇、建筑風貌、建筑工藝等多方面提供指引。國家公園管理局還將可持續發展納入國家公園發展的框架，設計指南強調對當地景觀特征和生態環境的保護。例如峰區國家公園制定的設計指南要求峰區國家公園內住宅建筑選址要與周邊環境建立和諧的聯系、建筑外觀和體量尊重本地傳統、在限定條件內選擇建筑材料、傳承傳統建筑工藝等，以此實現對峰區國家公園內住宅建筑風貌的柔性引導[11]。

英國規劃管理部門利用互聯網平臺，開發了信息公示和申請管理系統[12]，平臺以圖形化的界面，給市民直觀展示了各類住宅建設活動的規劃管理要求和申報審批手續。

4 結論

英國國家公園針對國家公園內住宅建設活動，通過多級規劃結合公眾參與、優化住宅建設管控程序、強制限制允許開發建設的范圍和類型、限制經濟適用房申請條件、制定政策清單指導規劃申請審批、制定設計指南柔性引導住宅風貌控制，建立了完備的管控政策體系。借鑒英國做法，針對我國自然保護地管理的突出矛盾，提出以下建議：

1)我國自然保護地的住宅建設管控需建立剛柔并濟的管控模式。以資源評估為依據，劃分生態敏感度等級，強制限制允許開發建設的范圍和類型，在管控具體的住宅建設項目時，采取彈性的管理策略，摒棄一刀切的觀念，通過宣傳教育、制定設計導則實現柔性的引導，保護有價值的傳統聚落。

2)我國自然保護地住宅建設審批需建立完備政策清單。當前我國自然保護地住宅建設審批的政策依據不足，需通過充分前期調研和細致的政策清單為住宅建設管控提供依據。強化社區共管機制，建立與當地居民的溝通渠道，制定政策清單為住宅建設審批提供依據。