政府預算審計與國家治理現代化探究

王紅蘭 賴明慧

【摘 要】財政預算是各級政府配置資源的工具，也是國家治理的重要內容。而政府審計則是國家治理體系的重要組成部分，是依法監督制約權力的一項制度安排。政府審計要以改革的思維進行戰略優化，從而順應國家治理現代化步伐，服務國家治理建設要求。

【關鍵詞】國家治理現代化;政府預算編制審計;政府預算執行審計;政府預算決算審計

完善和發展中國特色社會主義制度，大力推進國家治理體系和治理能力的現代化是全面深化改革的總目標。這一總目標的提出是黨和國家在社會主義制度確立之后，在探索有中國特色社會主義社會的建設過程中的又一重大進步。這表明在經過幾十年的建設探索之后，國家治理不能單純地去談某一個問題或某一個方面的改革，而應該站在國家治理現代化的整體框架上去討論和研究。因此，十九大報告首次提出國家治理現代化的時間表和路線圖，從2020年到2035年基本實現社會主義現代化，同時國家治理體系和治理能力現代化基本實現。國家治理體系和治理能力現代化作為戰略目標和支撐體系，可以為推進我國的五位一體建設提供重要支撐。

一、政府預算審計在國家治理現代化中的作用

政府預算審計有三大職能，其中監督職能是指獨立監督政府或其他公權力部門的預算工作，評價職能是指對預算編制、執行情況進行審查評價，預測職能是指對未來發展趨勢以及風險隱患進行有效預測。國家治理離不開政府預算審計的監督、評價和預測機制。從國家治理視角出發，政府預算審計可以通過監督改善政府的資金使用效率、評價提升政府治理能力和通過預測為國家治理決策提供服務。

1.通過監督改善政府的資金使用效率。

政府或其他公權力部門的工作人員作為民眾的受托人，代為管理公共資源，因存在私利而天然有著自我膨脹和機會主義的傾向，有可能會以損害民眾的利益來為自己謀私利，公權力被濫用或異化從而為少數人謀利，“政府權力部門化、部門權力私益化、部門利益個人化”等現象較為普遍。因此政府治理需要被監督，而政府預算審計恰好具有該項職能。任何一個國家及政府的運轉總是與財政有著唇齒相依的關系，國家和政府的生存離不開財政的支持，反過來政府和國家的運轉又是一個資金分配的過程。從這層意義上來看，政府和國家的治理能力在很大程度上取決于公共預算，即國家和政府支配財政資金的能力。公共預算是記錄政府收支計劃的載體，是一個圍繞資源的配置和使用，并保證效率性和公平性的政策工具。實施政府預算審計可以追蹤財政資金的來龍去脈，監督公共受托責任的履行情況，落實預算單位的經濟責任，改善政府的資金使用效率，為國家治理現代化提供經濟保障和制度支撐。

2.通過評價提升政府治理能力。

國家治理的核心始終是公權力如何有效配置和運行的問題，其中決策和執行共同構成國家治理現代化的內在基石。國家治理體系中的決策問題主要關注政府或其他公權力部門是否“做正確的事”，即政府決策是否科學合理、是否有理有據、是否符合政府的戰略初衷和民眾的根本利益;執行問題主要關注政府或其他公權力部門是否“正確地做事”，即能否將正確的決策予以執行，實現預期目標與效果，并在此過程中兼顧效率與效果的統一。政府預算審計的評價職能就是通過審查預算單位的預算編制、執行情況，采用相同的標準分析和判斷所查事實，評價政府預算單位的預算工作是否做到科學決策和有效執行，然后肯定成績、指出問題、總結經驗，尋找提高國家治理能力的途徑，合理保證公權力在行使過程中受到制衡，朝著“做正確的事、正確地做事”的方向發展，有利于推進國家治理工作，提高國家治理的效率和治理能力。

3.通過預測服務國家治理決策。

在當今社會，越來越多看似無法預料的自然或社會危機爆發，其實都是由于萌發時未被及時關注而導致。政府作為國家的治理機關，應對自然或社會危機有著一定的預測能力，從而更好地維護社會經濟穩定發展。政府預算審計作為國家治理現代化的基石，同樣也需要對未來發展趨勢有著一定的預測能力，起到預防和預警風險隱患、降低不利影響的作用，實現國家治理的“前移”，促進政府做出更好決策。前審計長劉家義曾于2011年提出，國家經濟運行的免疫離不開審計。政府預算審計應該對政府財政和運營風險持續關注，以風險為導向，增強預算審計的前瞻能力。政府預算審計憑借其專業性在問題非常嚴重之前進行預測預警，及時發現苗頭并督促整改。預測功能是政府預算審計更高層次的功能定位，是監督和評價功能的衍生和深化，即重要問題要發現在前端，更加強調預測性，增強國家治理系統中監督控制系統的有效性，服務于國家治理現代化的決策。

二、國家治理現代化視角下政府預算審計存在的不足

隨著審計工作地位的提高，財政預算執行審計也越來越重要，我國開始探索預算執行審計全覆蓋，并借助大數據等方式助力精準審計。由此可見，政府預算執行審計工作也在不斷完善。然而，我國政府預算審計發展時間較短，仍存在許多不足之處。

1.政府預算編制審計的力度不足。

政府預算編制工作關系著財政工作目標的完成和財政工作職能的有效發揮。政府預算編制審計主要強調審計預算編制的依據和標準是否合理，預算收入和支出是否真實合理，整體上是否科學合理。但是在實際工作中，往往容易忽視預算編制的審計而側重于預算執行及其結果的審計，使得預算審計的預測職能得不到有效發揮。這里既有各級財政部門故意逃避監督的意圖，也有審計人員得過且過、敷衍了事的不作為思想作祟。如果審計人員不具備過硬的專業素質和嚴謹的工作態度，預算審計更是成為一句空話。

2.政府預算執行審計的效率和效果不佳。

政府預算執行審計應當發揮免疫作用，保證政府預算的順利執行，促進工作效能的提升。但是，審計效率和質量低下均是免疫作用難以發揮的重要原因。從審計效率來看，部分地方政府預算執行審計工作中，走過場、拖延審計進度、選擇性審計等問題依然比較普遍，導致政府預算執行審計效率無法提升，也同樣影響后續預算執行效果。從審計質量來看，還存在審計不充分的情況。審計人員對政府收支是否真實等情況核實不到位，對財政資金挪用等問題無法及時糾察，并且提出的審計建議不夠具體等均影響審計質量的提升。究其原因，主要是財政部門的財權影響預算執行審計工作的獨立性。從財權方面來看，審計機關受制于財政部門，因此在政府預算執行審計中會存在執法不嚴的情況。另外，有些政府部門為了自身利益，或害怕聲譽受損，通常不配合、隱瞞甚至于阻撓審計工作的正常進行。

3.政府預算的決算審計結果運用不徹底。

政府決算是將政府預算工作進行總結，屬于預算管理的最終階段。政府預算的決算審計工作主要是審計預算的執行過程和結果是否真實、合法、有效。政府決算審計的主要問題是結果運用不徹底，有效性不強。首先，雙重領導體系對審計結果有效性的影響。地方政府預算審計的決算報告受地方政府和上一級審計機關的雙重約束，由此產生雙重領導機制。地方政府可能出于各種考慮而干擾預算審計的決算工作，防止上一級審計機關知曉有關決算審計問題，對審計決算結果的有效性產生逆向影響。其次，政府決算審計的結果尚未納入績效評價體系。如果政府決算審計的結果并不結合人事獎懲等績效考核機制，那么政府對充分地運用決算審計結果就沒有主動性。最后，政府預算決算審計的結果透明度不高。政府預算經過編制、執行、決算后應出具對應的決算報告并披露在官網上，讓所有社會公民都可以對預算工作有詳細的了解，才能對政府預算起著監督作用。然而目前政府預算決算報告在上交上一級審計機關后，需要一年左右的時間總結整理后才會對外披露，這就無法發揮社會監督的作用。

三、國家治理現代化視角下政府預算審計的完善路徑

為了更好地服務于國家治理體系，推進國家治理現代化，財政預算執行審計應當多措并舉、全面發力，從審計問題出發，找準問題癥結所在，以更好地推進財政預算審計的全覆蓋。

1.加強政府預算編制的審計力度。

政府預算編制審計作為政府預算的第一階段，應該加強其審計力度，從而更好地服務于國家治理現代化。第一，不斷完整政府預算編制審計內容。審計機關在對預算編制的科學、合法、合理性進行審計的同時，還應對預算編制的原則、制度加以審計，規避違法違規事件。政府審計部門應對預算的整體性加以保證，從總體到部門進行預算編制審計。第二，提高對預算編制審計的關注度。政府預算編制審計雖然很容易被政府審計忽視，但不可否認，預算編制審計作為預算審計的第一階段，具有重要的意義。政府應提高對預算編制審計的關注度，加強事前、事中的審計監督，提升政府預算審計的質量。第三，加強對政府預算編制審計人員的專業要求。首先，預算編制審計人員應該具備基本的審計職業素養，樹立嚴謹的工作態度，形成工作認真負責的工作氛圍;再者，預算編制審計人員應加強專業學習，提高專業素養，從而達到預算編制審計崗位的要求，增強人員與崗位的匹配程度。

2.優化政府預算執行的績效審計。

政府預算執行審計作為預算審計的關鍵一環，應當優化績效審計。政府預算執行的績效審計主要是對預算項目獲取的經濟效益和效率以及社會效益進行審計監督，改善政府資金的使用效率。首先，明確政府預算執行審計的目標。模糊不清的預算審計目標就無法制定預算執行審計計劃，無法推進預算執行審計工作。因此，政府預算執行審計應該明確審計目標，立足長遠，與國家治理現代化目標趨同，從而有效地指導預算執行審計工作的開展，為國家治理現代化服務。其次，創新政府預算執行的審計方法。政府預算執行績效審計方法的創新主要依賴于信息技術水平的提高，尤其針對地方預算審計機構來說，因為地區差異性的存在，相對欠發達地區應該注重信息化帶來的便利性，更新預算執行績效審計的軟件，不斷提升績效審計的信息化水平，增加政府預算執行績效審計方法的多樣性，從而縮小與發達地區的差距，保障政府預算審計的真實公平。最后，不斷推進政府預算執行績效審計的效率和質量的提升。加強預算審計人員、審計計劃與審計目標的協調性，不斷深入挖掘問題，提高政府預算執行審計的質量;做到政府預算執行情況的應審盡審，從而及時發現政府預算過程中的問題，提供充分的預算審計證據，提高預算審計效率與效果。

3.強化政府預算決算審計的結果運用。

政府預算的決算審計作為政府預算審計的最后一階段，有著極為重要的作用，應強化政府決算審計的結果運用，提高決算報告的有效性。首先，對雙重領導體制問題加以改善。政府應當對預算審計機構的獨立性加以保證，提高決算報告的客觀公正性。針對地方預算審計機構，地方政府不應有過多的干涉，地方預算審計機構在發現問題時，應及時報送給上一級審計機關，跟蹤解決方案，提高政府預算決算審計的結果運用。其次，完善政府決算審計結果的績效評價體系。政府應當對評價指標進行合理地選取，選用科學合理的預算審計評價方法，全面評價決算審計結果。將決算審計結果的績效評價與人事獎懲聯系起來，在確保決算審計報告客觀公正的前提下，加強政府決算審計的結果運用。最后，完善決算報告的披露制度。除了官網披露外，還可以通過新聞媒體、微博或官方公眾號等披露預算決算報告，從而更好地執行社會監督;規定披露時間，在失去時效性之前，對預算決算報告進行披露，有利于民眾知情權的落實;在決算報告中對審計結果進行詳細的數據和事例講解，不局限于表面工程，從而強化政府預算決算審計的結果運用。

政府預算審計關乎財政資金安全，也關乎財政收支安排的合理性，更關乎國家治理的現代化進程。財政預算審計工作的完善，應從實際情況出發，探索有中國特色的社會主義預算審計之路。因此，我國應加強對政府預算編制的審計力度，優化政府預算執行的績效審計和強化政府決算審計的結果運用。

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（作者單位：江西科技師范大學、

江西財經大學MPAcc研究生）