我國國有企業納入GPA出價清單問題研究

楊海靜 李爽

摘 要：我國國有企業納入GPA進程正在逐步加快，新一輪“管資產”向“管資本”的國企改革也將進一步廓清國企職能塑造其市場主體地位。在GPA對“其他采購實體”缺乏明確標準的前提下，納入GPA清單的國有企業應在“受政府實際控制、為政府目的且行使部分政府職能”標準下分類別分行業進行判斷和磋商。

關鍵詞：國有企業;GPA清單;采購實體

2019年10月20日，我國向WTO提交了加入GPA（Government Procurement Agreement，《政府采購協議》）的第七份出價，本次出價新增了16家國有企業和36所地方高校，國企采購市場進一步開放。可以預見的是，本次報價也將是我國加入GPA談判的一個階段，而非終點。何種國有企業可以納入GPA采購實體清單乃至如何納入，既是一個利益權衡與妥協的合約問題，也是一個理論命題。

一、 GPA關于“采購實體”的認定標準

《政府采購協議》（2012）未明確“采購實體”的含義，加入GPA談判主要從市場開放程度以及成員國國內法調整兩方面展開。各成員國以列出清單形式確定市場開放范圍，包括成員國承諾開放的中央采購實體、次中央采購實體、其他采購實體及開放項目門檻價。

我國國企采購規模龐大，GPA成員國對我國是否將國有企業納入出價清單保持高度關注。2014年，我國向WTO提交的第六份出價清單首次在附件三中列入了部分國有企業。2019的第七份出價清單中新增了16家國有企業，但該談判清單的具體內容尚未公開披露。“管資本”改革下，各地國有資本投資運營公司亦在不斷探索調整投資布局，哪些國有企業應當納入GPA“其他實體”范圍，尚需進行功能界定。

（一） 受政府實際影響或控制標準

“政企分開”是我國國企改革進程的重要階段和成果，但凱恩斯主義的政府職能理論認為政府有必要對本國經濟予以強力干預，因此承認國企與政府的關聯性并非否認“政企分開”的國企改革目標和成果，反而有助于厘清國企改革脈絡。我國國有企業的資產系全民所有，其行業主要涉及國民經濟支柱產業、資源能源產業與民生基礎產業，又因其發揮政治、經濟、社會職能的重要性，因此我國國有企業不存在脫離政府控制、影響的獨立存在可行性。

據此，政府作為國有企業出資人理應享有出資人權利，受政府控制、影響是國有企業的應然特性。此背景下，積極發揮國有企業作用需優化政府對國企的影響、控制方式與程度。就納入GPA清單的國企而言，政府對國有企業的影響或控制應以實質層面為標準，以區別其他市場主體的形式控制。

（二）實現政府目的標準

政府采購市場因各國政府保護本國企業而具有一定封閉性特征。在實現國際貿易的進一步擴大和自由化背景下，GPA僅將各級政府中從事采購的國家機關、事業單位、團體組織列為實體對象既缺乏靈活性，也無法滿足打開各國政府采購大門的需求。當前，《政府采購協議》歷經多次修改，GPA采購實體標準從語焉不詳到逐步明確。

上表可見，GPA（2012版）對政府采購實體范圍的認定標準補充了“政府目的”標準，這與我國對國有企業的定位，即實現政府政策工具相契合。社會主義市場經濟強調市場在國家宏觀調控下對資源配置的基礎性作用，依照Michael Howlett和M.Ramesh提出的分類法，政策工具分為三類，即混合型、自愿型和強制型，國有企業屬于國家宏觀調控、配置資源的強制性工具。在西方，美國國企一般被稱為政府所有企業或政府公司，因而可以認定國企是政府用以實現“政府目的”的強制性政策工具，但在我國國情背景下，國有企業的性質不僅只是政策工具。

依據我國《政府采購法》第二條規定，認定政府采購行為的標準主要是“使用財政性資金”，具體包括采購系為“政府目的”使用“財政性資金”、“財政性資金”的使用受政府監督兩方面內容。該標準與GPA（2012版）補充的“政府目的”實質性標準一致。但我國法律體系內國有企業不是政府采購適格主體，因此國有企業即便符合前述外觀要件，仍存在主體要件瑕疵的問題。

（三）行使政府職能標準

以談判為主要締約方式的GPA中，附件三所列“其他實體”的認定標準在各國、各地區并不一致。如歐盟將“屬政府機構或公共企業”且承擔飲用水、電力、航空站、港口設施、城市運輸等公共提供服務的實體列入“其他實體”清單。日本則主要將部分“獨立行政法人”及“株式會社”納入清單。在我國香港地區，“其他實體”清單中主要包括兩類，一是政府政策執行部門的房屋委員會及房屋署，二是承擔公共服務使命的香港法定機構，這相對于政府部門更加靈活。

綜上所述，本文以GPA文本中對采購實體的認定標準為基礎，結合我國特有國情及各GPA成員國的實踐展開對“其他采購實體”的標準予以探究，認為納入GPA“其他采購實體”清單的國有企業標準應滿足“受一國或地方政府實際控制或影響”、“為政府目的”、“實現政府部分職能”三大標準。

二、 比較法視野下我國國企納入GPA清單的類型化判斷

在我國，政府對國有企業資本擁有所有權或實際控制權，國有企業行為因此常帶有政府意志色彩。與此類似，韓國將國有企業稱為“公企業”，其同樣強調國家或政府的所有權和控制權，并要求該主體自主生產商品。

此外，我國臺灣、香港地區對國有企業內涵、外延的理解也與大陸基本一致。但值得注意的是臺灣地區將國有企業稱為“省營”或“國營”，其認定標準更注重政府股權比例，即一企業政府股權超過50%即認定為“國營企業”，若低于50%則即便實際受政府控制并行使部分政府職能，也不能被納入“國營企業”范疇。因此，從我國臺灣、香港地區及韓國國企納入GPA清單內容上看，納入清單的企業均符合“為實現政府目的”承擔部分“政府職能”且“被政府實質影響或控制”的要求。

（一）我國臺灣、香港地區及韓國國企納入GPA清單比較分析

1.我國臺灣、香港地區。我國臺灣地區附件三共列舉6家國企性質企業、香港地區共列舉2家國企性質企業。由此可見，我國臺灣、香港地區并未大規模開放國企入世。已開放的國企中，香港九廣鐵路公司現今已不存在實質性業務，而所列舉的臺灣國企形式企業則主要以能源、民生領域為主，其主要涉及發電、輸配電;石油和天然氣的開發、勘探、運輸與銷售;化學原料的生產及供應;生物科技、精致農業、畜牧業商品行銷。

2.韓國。韓國將由國家或地方政府所有并控制，銷售具有市場性商品的自主的生產主體定義為國有企業。因此，韓國國有企業需滿足由國家或地方政府控制及自主銷售市場性商品兩大標準。值得注意的是，這里“由國家及政府所有并控制”并不能就此曲解為“政府全資或政府控股”，在韓國實踐中也存在少數政府出資企業（政府出資占50%以下）。因此，該認定標準并非僅指資金控制，而是傾向于政府意志的控制。由此結合表2可知，韓國在國企開放程度上看較我國臺灣、香港地區開放程度更深。

綜上，我國香港、臺灣地區以及韓國所列國企除符合GPA“其他實體”標準外，尚需符合“屬于該國家、地區內的支柱產業”、“自身營利能力較強”、“與政府聯系較為緊密”這三個條件。以此類推，該條件對構建我國國企納入GPA清單的標準也具有借鑒意義。

（二）我國國企納入GPA“其他實體”清單的類型化判斷

我國國有企業基本涉及國民經濟各個領域，具有覆蓋面廣的特征。但與此同時，國企分類在我國立法層面仍不明晰，這也導致了實踐中的混亂局面。目前，國有企業分類改革亟需解決的關鍵問題之一即對國企進行準確定位，這也是國企納入GPA清單的關鍵所在。

新一輪國企改革已明確將國有企業劃分為公益類國企與商業類國企;以國企涉及的行業為標準還可通過經營領域予以區分;此外，也有學者提出以國有企業的目標、職責及性質為標準予以分類，即：營利性國企、公共服務性國企及戰略功能性國企。若以上述三種分類標準對標國企納入GPA清單標準，可采納星量表方式予以具體化，可見表3。（四星表示政府控制力度最強、體現政府目的最深、行使政府職能最多。星數越少，表示程度越低。）

值得注意的是，上述三種歸類方式都存在邊界模糊的問題，這是國企實際經營狀況及自身屬性導致的。從經營范圍看，多數國企經營范圍具有復合性，不局限于某一行業;從自身屬性看，多數國企兼具社會性與營利性。綜上，無論采取何種分類方式都略有瑕疵，因此尚需制定更加細致的國企納入規則。

1.依據企業功能進行分類。我國國有企業具有社會性與營利性的雙重性質，相關政策文件也是以此為依據明確將國有企業分為商業類、公益類，并對其進行功能定位。

（1）公益類國企

公益性國企主要體現公益福利，國企所提供的產品或服務更多為滿足社會公益需求體現福利性。據2020年3月31日國務院國有資產監督委員會披露，我國中央企業名單共97家，主要為核工業、航空產業、石油天然氣、通信等關系國家經濟命脈的產業。其私人參與可行性低，但關系社會（國家）發展和人民基本生活與權利保障，因此即便可能承受政策性虧損，也需由國有企業運營。

鑒于公益類國企主要提供公共、準公共產品或服務，因此需要盡可能滿足公民對基本生活的保障需求，盡可能將公共產品、準公共產品及服務的提供均等化以維持社會穩定。為實現上述目的，政府通過控制、影響公益類國企將其政府職能延伸到公共服務領域，最終形成了該類企業實際經營過程中政府控制力較強，且企業承擔了較多政府職能的態勢。因此該分類模式下，公益類國企符合納入GPA清單的前述標準。

（2）商業類國企

《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）將商業類國企進一步分為競爭性國企與功能性國企，兩者依據市場運行規律實行商業化運營。

競爭性國企市場化程度高，政府在此類企業內部結構中通常僅扮演出資人角色，這與非國企類型的市場主體地位相近，其在運營過程中幾乎不體現政府職能。因此，競爭性國企不符合納入GPA清單標準。

功能性國企則需承擔重大專項任務以配合政府制定的戰略目標，因此其在日常運營中以實現社會效益為主兼顧經濟效益。在實現社會效益層面，功能性國企符合納入GPA清單標準，但在實現經濟效益層面其能否納入GPA清單尚需具體分析該企業的經營范圍與價值目的。

2.依據主營業務范圍分類。《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》（國辦發〔2006〕97號）指出：國有經濟應對關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力，主要包括煤炭、航空、電力、石油化工、軍工等七大行業。

這類企業要求國有資本處于獨資或絕對控股地位，因此國有資本總量仍在逐步擴大。此種分類模式下，國有企業以經營范圍的關鍵性作為標準區分了重要行業與關鍵領域，強調政府對關鍵領域的控制力，通過行使部分政府職能以實現政府的既定目標。因此，關鍵領域企業符合納入GPA清單標準，但因其涉及國民經濟命脈不宜開放較深，可以采取注釋方式予以適當控制。

3.依據企業目標與職責分類。亦有學者（金寧成，2015）提出，按照國有企業的目標、職責進行分類，我國國有企業可以分為營利性國有企業、公共服務性國有企業、戰略功能性國有企業。

（1）營利性國企

此類企業以營利為目的，市場角色與普通市場主體類似，遵循市場規律，參與市場競爭。這里的營利性國企與商業類國企中的競爭性國企相比，企業目標更加單一，市場化程度更高。經營性國企作為完全商業化的企業，“國退民進”是其改革方向，不符合納入GPA清單的標準。

（2）公共服務型國有企業

這類企業履行政府公共職能，其所提供的產品是維系社會運行、保障民生不可或缺的服務和產品，這與前述公益類國企存在相近之處。但在公益類國企的定義之下其涵蓋范圍尚不明確，因此目前傾向于將包含公益性質的全部企業類型納入。問題在于，政府職能在一定程度內均存在公益性質，這導致公益類國企范圍過于寬泛。而此分類下的公共服務型國有企業的涵蓋范圍則較小，其主要是指水、電、熱、氣、交通等基礎民生領域。

公共服務型國有企業的存在既凸顯公共政策并且可以彌補市場缺陷，其資本全部或主要來自政府，因此受政府控制程度較深，在運營過程中不以盈利為目的且行使政府職能。因此公共服務型國有企業符合納入GPA清單標準。

（3）戰略功能性國有企業

戰略功能性國有企業指的是一段時期內反映一國經濟策略發展方向的產業。傳統的戰略發展產業包括農業、紡織、鋼鐵、煤炭、石油等。但近年來，我國大力發展戰略性新興產業，這主要涉及數字技術、節能環保、新能源、生物技術、信息技術等九個領域。

戰略功能性國有企業的產生基礎是政府意志而不是市場需求，因此當政府意志實現時該類企業可能轉為民營性質，甚至是退出市場。因此，該類企業存續期間政府的目的性較強且需由政府實際控制進而發揮政府職能，這符合GPA清單的納入標準。但該類企業的特殊性在于其存在轉型民營企業的可行性，此時清單也需及時調整。

三、我國國企納入GPA清單的具體措施

類型化判斷是識別哪些國企應當納入GPA清單的基本準則。最終應否納入清單尚需結合地區和行業特點進行綜合判斷，充分利用GPA彈性談判規則，制定國有企業納入清單的具體措施，堅持對外開放，確保納入清單不違背入世承諾，不損害國家利益。

（一）對照企業類型、行業特點確定是否納入清單

我國目前主要存在前文所述的三種國有企業分類標準，但我國國企運營范圍的復合性及自身的多重屬性導致上述三種模式下仍存在國有企業分類不清的現象。因此，為厘清國企分類順利銜接GPA，首先需要擇一分類模式予以歸類，再以其為基礎依具體情況予以二次劃分。最終，以列舉為主、注釋排除為輔的方式明確我國GPA實體清單范圍。

（二）分地區、行業制定門檻價

GPA沒有統一規定采購限額。實踐中，中央政府一級采購主體位列附件一中，采購限額一般為13萬SDR;附件二、三列舉的采購實體的采購合同限額雖各參與方有所不同，但整體均高于附件一。此外，工程采購的最低限額規定為500萬SDR。

因此，國企采購的出價也不應采取“一刀切”的方式。囿于地區、行業的不同，國企采購的規模也存在明顯差異，如我國中西部地區的采購規模及需求不及東部地區。門檻價的制定可以參照地區采購規模及需求的不同采取更加靈活的方式。此外，制定具備合理性的門檻價還需充分利用GPA談判的諸邊出價、雙邊出價規則，對納入清單的國企做出差異化出價，以實現因地制宜、因業制宜。

（三）對納入清單國企實施具體分析

為進一步細化國企納入GPA清單的制度框架，以提高其可操作性。除上述宏觀標準外，還需從微觀層面具體分析該國有企業是否具備相應能力。因此，需對具體企業的人力、物力、財力設定微觀具體準入標準。該措施能進一步篩選符合標準的國有企業，這不僅可以使國企在進入GPA市場后盡快適應環境，還可以此為契機促進相關國企管理水平的進一步提高，打造國際化、開放型企業形象，提高國際競爭力。

（四）充分利用GPA相關規定

GPA的國民待遇與非歧視原則使政府采購市場被充分發掘，列入清單的國企在采購過程中無法優先采購國內產品。因此，對于新興產業類、戰略性國企，即使符合門檻條件也應因其處于起步階段根基羸弱而審慎加入。

發展中國家優惠待遇原則是GPA文本中對我國最有利的條款，我國當前仍屬于發展中國家，因此可以享受該條款項下所規定的優惠待遇。該條款要求各成員國給予發展中國家最惠國待遇，自行與GPA成員國形成雙方談判協議，內容可以參照成員國給出的最惠國待遇進一步要求優惠條件;在各參加方同意的前提下按照關稅減讓表采取價格優惠計劃，并在采購公告中闡明補償內容以及依照不同國企具體情況設定高于永久性門檻價的價格。

推遲適用《政府采購協議》（2012）除第4條第1款第b項（非歧視條款中的立即無條件給予任何其他參加方的貨物、服務及其供應商）以外的本協議任何具體義務，在附錄1的附件7中載明具體實施期、實施期內的具體義務、實施期內遵守的任何臨時義務，并爭取適用最長期限，我國適用實施期可規定為加入本協議后的三年。根據第六款規定，當期限屆滿后，若具體情況尚無法適應GPA相關規定，可以申請延長。

四、結語

國企納入GPA采購實體清單利害參半，開放的市場意味著充分競爭下采購人有機會獲得更加物美價廉的產品和服務，對本國供應商也意味著全球競爭和平等準入。哪些實體屬于GPA的“其他采購實體”，需要各國在共識基礎上展開談判。結合我國國有企業發展歷程和國企商業實踐，納入GPA清單的國有企業應在“受政府實際控制、為政府目的且行使部分政府職能”標準下分類別分行業進行判斷和磋商。▲

參考文獻：

[1]翁燕珍，牛楠，劉晨光.GPA參加方國有企業出價對中國的借鑒[J].國際經濟合作，2014（3）：52-57.

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