論行政協議糾紛中的司法審查問題

羅柳

◆摘? 要：行政協議“行政性”與“協議性”的雙重屬性決定了其備受爭議的體質，對行政協議的合法有效性審查一直是行政協議糾紛中的焦點問題，影響著整個行政訴訟的判決。行政協議是體現政府治理能力的重要方面，是建設法治政府的重要抓手。文章通過案例發現行政協議司法審查存在的問題并提出行政法與民事法規適用之建議，為達成行政主體與行政相對人經濟利益的平衡，彌補行政協議糾紛中法院裁判的不足。

◆關鍵詞：行政協議;合法性審查;有效性審查;法律適用

一、問題的提出

行政協議是行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。2019年，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議若干規定》）通過并為法院審理行政協議案件提供了更加細化和具體的規定。雖然新司法解釋擴充了具體類型，但在適用時仍然有不明確之處，除了對行政協議界定存在困難，在行政訴訟中所出現的問題更加紛繁復雜。

本文于中國裁判文書網中以2015年1月1日至2020年12月28日為起始標準，以“行政協議”為關鍵詞，共檢索案例55979件，并選取了最高院公報案例及最高院、高院裁判的典型案例在內的40個案例，總結法院對行政協議糾紛的審判焦點如下表（一個案件存在多個裁判焦點），可見，行政協議的合法有效性審查無疑是實踐中的重點之一。

在選取案例中，法院對行政協議的合法性與有效性審查中的法律適用不夠清晰。最高院在審理蘇會壽①一案中，確認行政機關“未批先征”行為違法后，從維護法律關系的穩定性和保障絕大多數被征地農民合法的安置補償權益角度出發，認定以“未批先征”為由從根本上否定所有已簽訂的安置補償協議的效力成為不合法不合理之舉，認定爭議協議有效。由此可見，行政協議糾紛審判中，存在為了維持行政協議的穩定性，而忽視行政機關在訂立行政協議中的程序性違法，從而認定行政協議有效之情形。

行政協議兼具“行政性”和“協議性”，法規將其明確為行政訴訟受案范圍，主要是基于其行政性特質，而非協議性，法院審判若因協議性而忽視其行政性，將導致不利后果：首先，從行政主體與行政相對人的利益平衡出發，最為核心的是保障相對人有充分的機會表達自己的意見。在行政協議訴訟中，行政相對人因行政協議提起訴訟就是為了維護自己的利益，此時，法院又以公共利益與行政協議穩定性為由維護行政機關的程序違法性，不僅違背保護行政相對人利益之初衷，亦有行政權力擴張之嫌疑。其次，職權的法定性是訂立行政協議的條件之一。案件中，前提的違法性卻導致結果的合法有效性，相互矛盾的裁決將有損行政裁判的威懾性。

二、行政協議司法審查的法律適用

在行政協議司法審查中，是以行政法“法無授權即禁止—行政行為違法—無效”還是“依據合同法—違反強制法—合同無效”作為法律適用路徑是行政協議糾紛中的重點問題。實踐中對行政協議的合法有效性審查是對協議的全面性審查，而合法性審查更偏向于行政協議的“行政性”，有效性審查的標準更偏向于“協議性”。

（一）“有效性”審查的法律適用。

行政法律規范沒有對行政協議的效力問題進行規定，因此在《行政協議若干規定》中進行了補充，明確規定了確認行政協議無效可以適用行政訴訟法也可以適用民事法律規范。②法院審理行政協議案件可以對民事法律規定關于民事合同的相關規定進行一般性適用，而法院審查行政協議效力適用的民事法律規范不限于民事合同的相關規定。對于行政協議的效力考量，一方面從行政機關角度進行，《行政訴訟法》第78條與《適用解釋》第15條明確規定了“行政協議有效”“行政協議無效”兩種行政協議之判決類型，即立法肯定“有效”和“無效”作為行政協議的效力。另一方面從行政協議具有契約性的屬性進行考量，《民法典》對于民事合同的效力可分為“有效”、“無效”、“可撤銷”和“效力待定”四種類型。這就不難看出行政協議的雙重屬性分別對應不同的思路，加之法律適用規范的模棱兩可，也就造成行政協議審理缺乏與民事法律規定的銜接。

（二）“合法性”審查的法律適用。

行政訴訟法規定的合法性審查主要是針對具體行政行為，無法直接適用于行政協議。從《行政協議解釋》的規定看，行政協議訴訟中要求行政機關證明行政協議的訂立、履行等合法，并沒有規定不能證明行政協議合法的法律后果，也沒有規定違法的協議應當被撤銷。但若行政訴訟中適用合法性審查原則，行政協議一旦違法就被撤銷，將會大大破壞協議的穩定性。江必新法官認為，在形式法治主義觀念之下，把合法性和效力做較簡單的對應，認為合法即有效，違法即無效的觀念不適應實踐發展的需要。出于效率的考慮，輕微的程序瑕疵的行為仍然可以被視為有效。因此，實務中的合法性審查適用《民法典》合同編對合同效力的規定。合法性也是民事合同的有效要件，但并非所有違法的合同都應被否定效力。

本文認為，行政協議的靈活性與穩定性不應該以容忍行政主體的違法性加以維護。將行政機關的違法行為認為是“瑕疵”是對行政協議法定性的否定，放任了行政機關權力的擴張，更不利于誠信政府評判標準的制定。可以說，行政訴訟中行政法規與民事法規的模糊適用未能找到公共利益與私人利益的最佳平衡點。

三、行政協議司法審查之建議

行政協議類案件審查，既不能簡單強調行政法與民法孰優先適用，更不是民法與行政法的機械相加，而是民法與行政法的有效銜接。

第一、關于“行政性”與“協議性”的價值取舍。在行政協議的法律適用中應以“行政協議成立”的時間為分界線。行政協議成立前是行政主體與民事主體雙方都是獨立的個體，行政主體的行為適用行政法，民事主體的行為適用民法規范。“行政協議”成立后，由于“合意性”的存在，此時應該注重雙方信賴利益的保護。民事主體的行為、行政主體特權的行使還是違約責任的承擔，更應該偏向于民事法律規范對行政相對人的保護。

第二、關于行政機關的“越權”行為是否導致行政協議的無效？行政協議是否有效，是由行政協議成立前行政主體與行政相對人的行為決定的。如果行政主體違背職權法定的原則與行政相對人達成協議，行政主體的行為當然違法。由于行政主體的行為發生在行政協議成立前，此時首先應該根據行政協議規定在第十二條的規定判斷協議的效力。行政協議訴訟中為了保障行政協議實現行政管理目的，行政協議無效一般應把握“重大且明顯”標準，根據法院在“江蘇瑞達海洋食品海域使用權行政許可糾紛案”中的裁判意旨：一是對于以行政協議形式體現出來的行政行為，完全適用《行政訴訟法》第75條關于無效行政行為的規定;二是對于適用民事法律規范合同無效規定的，也要注意行政訴訟的特征，把握只有達到“重大且明顯”違法標準的，才確認行政協議無效。據此，認定行政協議是否無效，首先應考慮行政協議是否存在《行政訴訟法》第75條規定的“實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法”的情形。然后考查行政協議是否存在依照合同法規定應認定無效的情形。

第三、關于如何看待行政機關違法但合同有效情形？最高院認為，行政協議效力審查要盡可能推進行政協議有效，盡可能通過瑕疵補正的方式使得行政協議重歸有效。即行政機關違法但合同有效情形的出現應以存在補正的機會為前提，而不是為了行政性的穩定或公共利益直接以行政機關違法行為未違背《民法典》對合同無效的規定，即“合同未違背強制性規定”認定行政協議有效。關于行政機關違法行為的補正，首先應該遵循行政法的規定，根據法律規定行政機關是否存有補救的權力;其次，補正的方式應征得行政相對人的同意，協議一方的違法行為辜負了相對人的信賴利益，補正行為是否能夠彌補雙方之間的信賴，應該由行政相對人自由裁量;最后，補正時間應該在行政訴訟裁判前完成，補正行為完成后行政協議才具有有效性，未完成補正措施的行政協議應當無效。只有符合上述條件時，行政機關違法但合同有效的情形才具有合理性。

參考文獻

[1]張青波，《行政協議司法審查的思路》，載《行政法學研究》，2019年第1期.

[2]江必新，《中國行政合同法律制度：體系、內容及其構建》，《中外法學》2012年第6期，第1164頁.

[3]麻錦亮，《糾纏在行政性與協議性之間的行政協議》，載于《中國法律評論》2017年第1期.

[4]（2020）最高法行申9651號，來源中國裁判文書網.

[5]《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條：行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協議無效.人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效.

[6]“江蘇瑞達海洋食品有限公司訴鹽城市大豐區人民政府等海域使用權行政許可糾紛案”，《最高人民法院公報》2020年第8期（總第286期）.