基層公務員隊伍服務效能的現狀、原因及提升路徑研究*
——以刺激—反應理論為視角

范家寶

（上海師范大學哲學與法政學院，上海 200234）

基層公務員隊伍占據我國整體公務員隊伍總數的60%以上[1]，作為基層治理的主體，他們往往直接面向群眾，參與社會治理?？梢哉f，基層公務員隊伍的服務效能在很大程度上體現了地方政府為公民提供公共服務的成效與程度，也是衡量基層政府服務效能的重要參考指標[2]。然而，由于缺乏科學配套的崗前培訓，工作重復繁瑣，以及預期與現實差距太大而產生的自身信仰迷茫、職業倦怠問題等困擾[3]，部分基層公務員陷入了以服務能力不足、服務意識不強、職業倦怠等問題為表現的服務效能低下的困局[2]，從而引發了公民對整體公務員隊伍的信任危機。

1 相關概念界定

1）基層公務員。關于基層公務員的概念，目前我國相關法律法規中尚未有明確的界定，學界也未有統一觀點。一般來說，基層公務員作為政府政策的基礎執行者[4]，主要指在服務窗口直接面向群眾的公務員，包括省（直轄市、自治區）政府執法部門的公務員以及縣（市、區）、鄉鎮（街道）的公務員等[5]。本文所討論的基層公務員隊伍泛指在政府層級體系中位居工作第一線，直接面對面地為人民群眾提供公共服務，參與并監督公共政策的落實與執行，承擔具體的事務性工作，被納入國家正常編制的公務人員。

2）基層公務員服務效能。效能是一個綜合的概念，是數量與質量、作用和價值的整體反饋[6]。在行政管理中，高服務效能的基本內涵是指政府部門提高服務意識，注重行政效率，將服務效果的全面優化作為工作的追求目標[2]。筆者認為基層公務員服務效能是基層公務員在提供公共服務、參與社會治理、執行公共政策過程中所體現的行為結果及其造成影響的綜合體現。影響基層公務員服務效能的因素大致可分為兩類：客觀因素與主觀因素，即“能不能做”與“想不想做”。將基層公務員服務效能的內涵與影響因素梳理成圖，見圖1。

圖1 基層公務員服務效能內涵與影響因素

3）刺激—反應理論。刺激—反應（stimulusresponse）理論源于心理學領域，在消費者行為領域得到了大力發展。該理論認為人類的復雜行為可以被分解為兩部分：刺激和反應，其中刺激包括身體內部的刺激和體外環境的刺激，而反應總是伴隨著刺激呈現的[7]。同時，人的思想、動機、行為往往受到外部環境或特定事件的刺激，由此產生影響，做出改變。將改進后的刺激—反應理論應用到基層公務員服務效能提升領域，探究基層公務員在受到外部客觀環境與自身心理因素的刺激后做出的反應，以及其對基層公務員服務效能的提升作用。筆者認為基層公務員所受到的刺激來自兩方面：外部刺激，如考核制度的牽制、監督機制的約束等；內部刺激，如降職的壓力、升職的誘惑等。其中，外部刺激是間接影響因素，內部刺激為直接影響因素，外部刺激通過作用于內部刺激對基層公務員產生影響，并使其做出一系列反應，具體傳導路徑見圖2。

圖2 刺激—反應理論傳導路徑

2 基層公務員隊伍服務效能現狀及原因分析

2.1 基層公務員隊伍服務效能現狀

2.1.1 客觀層面

1）缺乏崗位實操技能。目前，我國基層公務員隊伍主要由高校畢業生組成，其中應屆畢業生數量最多[1]，他們離開學校不久后就奔赴崗位，缺乏基層治理職位實操技能與經驗，再加上部分基層公務員崗位未設置專業系統性的培訓[3]，導致他們在剛入職時對新崗位的適應能力和應變能力不足，在心理上還未完全實現從“學生”到“職場新人”的轉變，因此可能會出現短暫的“迷?！迸c“不知所措”，從而影響工作的順利開展，致使其服務效能低下。

2）學歷與能力不匹配。隨著近年來我國高等教育水平的不斷提升，受教育人數與覆蓋面積也日益增長，因此基層公務員入職所要求的學歷層次也水漲船高，絕大部分基層公務員崗位要求學歷層次都在本科，部分崗位甚至要求碩士及以上。然而，高學歷層次不等于高能力水平，不少公務員依然對現代化政務辦公工具，如“互聯網+政務服務”等技能的運用不熟練。特別是在“一網通辦” “一網統管”等一系列構建服務型政府的時代號召下，掌握網絡政務平臺的構建與管理、大數據技術的運用、云計算的使用等技能也成為新形勢下基層公務員履行職責的必然要求，這對于現階段不少基層公務員來說勢必是一大難題。

2.1.2 主觀層面

1）服務意識淡薄。作為公共事務的具體處理者與公共服務的直接提供者，公共服務意識在基層公務員履行職能的過程中是不可或缺的。然而，在現實生活中，基層公務員服務意識淡薄的事例屢見不鮮：部分基層公務員為民服務的熱情不高，對自身有利的事搶著做，對自身無利的事則互相推諉，缺乏主動性和積極性；一些基層公務員習慣“看人下菜碟”，對于上級或其他具有一定權力或財富的人阿諛奉承，對平民百姓急需處理的問題敷衍推諉，一再拖延[2]。這些做法不但會造成公務員服務效能低下，嚴重違背我國當下打造服務型政府的原則與初衷，而且會觸發公民對整體公務員隊伍的信任危機，破壞政府與公民之間的社會關系。

2）職業倦怠現象普遍。據中國社會科學院的一項調查結果顯示，我國有近80%的基層公務員有著不同程度的職業倦怠[1]，具體表現為身心過度勞累、喪失工作熱情與興趣、對自身工作能力與效率呈消極態度等?；鶎庸珓諉T職業倦怠的原因包括期望與現實之間存在落差、工作模式僵化、崗位流動與晉升不暢等。職業倦怠是導致基層公務員服務效能低下的關鍵因素，也是影響基層公務員隊伍穩定性的重要原因。

2.2 基層公務員隊伍服務效能現狀的原因分析

1）高等教育課程設置模式存在缺陷。高校畢業生接受的教育形式局限于傳統的課堂教育，因此高等教育課程設置模式的缺陷是造成基層公務員崗位實操技能不佳的主要原因。一方面，大學課程教育重理論輕實踐現象普遍。一般來說大學生接受的課程教育以理論知識為主，很少涉及基層公務員崗位的實際操作技巧，導致他們難以展開實際操作。另一方面，部分大學課程內容陳舊，采用老一套的教學框架與模式，不能緊跟潮流，很難對新形勢下復雜棘手的政務問題與社會治理難題做出回答。

2）基層公務員選拔機制存在弊端。選拔考錄是我國政府依法錄用公務員的首要關卡，也是社會人才與優秀畢業生依法取得公務員身份的主要途徑。然而，由于現實中公務員選拔機制存在弊端與不合理之處，使得某些不能完成崗位任務的人占據要職，而一些高素質人才卻在通往公務員的道路上面臨困境。一是基層公務員選拔機制重學歷、輕能力現象突出。大部分基層公務員崗位都要求學歷，卻忽略了實踐能力，對一些動手能力強且服務意愿強的?？迫瞬挪还?，致使他們無緣參加公務員選拔考錄。二是筆試內容設置不盡合理。目前，我國公務員選拔筆試環節包括“行政職業能力測試”“申論”兩門科目，不同層級、類別的公務員崗位筆試內容均無差別，不能實現人盡其才、人崗匹配，從而使得選拔出的基層公務員服務能力欠缺。三是面試環節不夠科學。在公務員面試中，關于實際動手能力測評的考題很少，能讓考生直接處理某項具體事務的測評機會更是少之又少，再加上最終面試成績僅憑幾位考官的個人打分計算得出，主觀性較大，最終可能導致一些學歷很高但能力平平的人占據重要職位，造成服務效能低下的局面。

3）基層公務員考核機制不夠完善。作為公務員崗位升遷的主要依據，績效考核能在很大程度上激發公務員的工作熱情與積極性，在一定程度上促進了公務員素質的提高。然而在現實中，基層公務員考核機制存在若干不完善之處，影響了基層公務員服務效能的提高。一是針對基層公務員服務素質的考核指標比重不高?，F階段有關基層公務員服務素質的考核僅僅占據基層公務員素質考核的一小部分，且包含在單位整體素質的考核中[2]，對基層公務員個人的晉升提拔影響不大，因此未能引起他們的足夠重視。二是基層公務員服務素質的考核標準不夠明確，缺乏針對性。針對不同崗位與等級而設置的服務素質考核標準差別不大，致使考核標準模糊，考核過程也是草草了事[2]。三是對基層公務員服務素質的考核方式不夠規范，流于形式。 “形式工程”現象較為普遍，真正有資格對其服務素質評判打分的辦事群眾卻不在考核評判隊伍中，使得考核喪失實際意義，難以對基層公務員服務意識的提高、服務效能的提升產生激勵作用。

4）基層公務員監督機制不夠健全。要提高基層公務員的服務效能，除了能力培養、科學選拔、定期考核外，加強監督必不可少，現階段我國基層公務員監督機制依然不夠健全，這也是造成基層公務員出現職業倦怠的主要原因之一。一是基層政府部門學習氛圍尚未形成，基層公務員自我監督意識不強。濃厚的學習氛圍是促使組織成員積極進取的有力武器，也是促進基層公務員不斷提高服務素質，提升服務效能的催化劑。在學習導向型政府部門工作的基層公務員，會更加自覺地強化自我監督，避免懈怠感的形成。二是對基層公務員事前監督的預防意識差。目前，對基層公務員的監督偏重于事后監督，此時他們的行為已經損害了人民群眾的公共利益，信任危機已經形成、難以修復，且事后監督對基層公務員的影響也微乎其微。三是責任追究和淘汰機制不完善。本著只要不嚴重違紀就不當緊的觀念，在基層公務員出現倦怠感且影響服務效能后，相關部門仍不加以追責懲處；或者說責任追責不到位，僅僅象征性地追究，間接造成了基層公務員職業倦怠感日益增強，服務效能低下。

3 基層公務員隊伍服務效能提升路徑的構建

3.1 路線規劃

根據上述基層公務員服務效能現狀及原因分析，結合改進后的刺激—反應理論，得出基層公務員服務效能提升路線規劃圖，見圖3。

圖3 基層公務員服務效能提升路線規劃圖

3.2 路徑闡述

1）以能力培養為核心創新高校課程設置模式?！盎ヂ摼W+政務服務”的時代背景下，基層治理對基層公務員的能力要求日益提升，能力建設已成為影響基層政府競爭力的關鍵要素。因此以能力培養為核心變革高校課程設置模式，為基層政府培養一批實操技能卓越的基層公務員尤為重要。

一是要設置有關基層治理實際案例分析、政務服務新工具的運用等課程，將針對行政管理等重點培育基層公務員的專業課設置為必修課，對其他專業開設選修課，方便有意愿的同學選擇學習；二是要更新課堂內容，推陳出新，對于不符合當代公共服務的提供方法以及社會治理方式的內容果斷拋棄，吸收國內外先進的基層治理方式與理念，如綠色治理、可持續性治理等；三是要創新課堂講授形式，結合實際公共管理案例分析、小組討論陳述、分享最優治理方式及服務提供方法來幫助學生發散思維、提升能力。此外，還可以定期邀請基層公務員與學生分享基層治理的經驗與心得，便于學生對基層公務員崗位與職責有更深刻的認知。

2）以人為本為理念革新基層公務員選拔機制。將以人為本的人本主義宗旨上升為基層公務員選拔機制的新理念，通過革新基層公務員選拔機制來提升基層公務員服務效能。

一是要將部分基層公務員崗位入職的學歷門檻降至大專學歷，讓更多人有機會參加選拔，同時在筆試與面試環節增加有關考驗考生服務能力與治理能力的考題，做到學歷與能力并重；二是要在筆試環節針對不同崗位、不同種類的公務員設置不同的考題，并將服務素質化為不同的標準編制考題，針對不同層級的公務員進行考察，做到有的放矢、人崗匹配；三是要提高面試環節占總成績的比重，增加面試考官數量，擴大面試考官的職務層級，并將面試流程進行錄制保存，予以公示，盡量做到公平公正，避免“鉆空子、走后門”現象的發生。

3）以服務群眾為宗旨完善基層公務員考核機制?？冃Э己耸腔鶎庸珓諉T階段性工作成果的集中總結與反映，也是基層公務員崗位升遷變動的主要依據，將服務人民群眾作為基層公務員考核機制的宗旨與方針，促進基層公務員在提供公共服務的過程中強化以人民群眾為中心的主體意識，有助于增強基層公務員的服務意識與素質，繼而提升基層公務員的服務效能。

一是設置有關服務素質考核的專門模塊，明晰考核標準。首先，將個人服務素質的考核與單位整體績效考核分離，成立專門的個人服務素質考核模塊；其次，制定科學、明確的基層公務員服務素質考核標準，對不同崗位、層級有針對性地進行考核；最后，嚴格遵守考核程序，確保考核結果的公平公正。二是增加服務素質的考核比重，使之成為晉升的重要參考依據，可以很大程度減少基層公務員在為公民提供服務過程中的態度惡劣與不公平現象。三是設置服務投訴窗口，讓公民成為基層公務員考核結果的打分者。在基層部門服務大廳設置投訴窗口與投訴箱，使之成為考核評判的依據之一，讓公民成為基層公務員考核成績的“改卷人”。

4）以構建學習型基層政府為目標健全基層公務員監督機制。學習型基層政府要求培養基層公務員的自主學習意識與學習習慣，同時倡導塑造學習型部門文化，通過進行內外部各種資源的有效整合，幫助組織成員進行自我監督，養成積極向上的工作態度，這對于基層公務員消除職業倦怠、提升服務效能有重大意義。

一是要在基層政府部門施行定期考察制度，對基層公務員的服務素質、服務能力進行階段性的量化考察評估，對于考察結果不合格者進行相關教育與適當懲處，對考察結果優秀者進行適當表彰與獎勵，促進基層公務員不斷學習相關理論知識，增強服務技能，讓終身學習、終身教育的理念深入人心；二是要與人力資源管理機構及高等院校、科研院所合作，大力發展公共管理碩士（Master of Public Administration，MPA）教育與繼續教育，充分利用外部有利教育資源，將基層公務員培養成服務效能優異的高水平復合型人才；三是要倡導學習型基層政府部門文化，通過有效整合部門內外部各種有效信息與知識，特別是國外一些先進的社會治理經驗與公共服務提供方式，推進服務手段與方式的創新，將公共服務效能提升至新的高度。