提升城市發展的空間和可持續性

劉世錦

40多年來，不論從什么角度看，中國的發展都堪稱奇跡。2020年底，中國經濟規模超過美國的70%，后疫情時代，中美差距會加速縮小。大國經濟規模排序和相應的經濟版圖的改變，不可避免地會引起利益相關者的種種不適、疑慮乃至驚恐。近年來，中美關系的困難局面就是在這種背景下出現的。

然而，忽略人均和結構水平的總量規模易于使人產生幻覺、誤解或誤判。更何況，中國還要解決好自身由中等收入階段跨越到高收入階段特有的問題。中國的位置究竟在哪里？全球發展的出路又在哪里？

一、當前中國經濟面臨的挑戰

經過40多年的努力，中國已經接近高收入國家的門檻，但經濟增長也經歷著關鍵性轉型。從表面上看，增長速度由高速轉向中速，背后則是增長動能、經濟結構和制度規則的全方位轉換。

在國際上，一些經濟體在大體相同的增長節點上，經受了增長動力下降、收入和財產分配差距拉大、資源環境壓力加大、社會共識減少乃至撕裂等沖擊，增長減緩、停滯或后退，陷入被稱為中等收入陷阱的困境。事實上，這些挑戰在中國或多或少都出現了。

中國在這個階段發展的特殊性在于，作為一個超大型經濟體，如果中國能夠成功進入高收入國家行列，全球高收入人口總數將會擴大一倍。如果發展正常，今后5-10年，按現價美元計算的中國經濟總量規模超過美國將是大概率事件。

但是，即使中國的經濟總量規模超過美國，人均國內生產總值（GDP）水平也只大概相當于美國的1/4。盡管中國創新能力增強，但與發達國家在科技、高水平教育、產業結構等領域的差距依然不小，有些局面可能還會延續相當長的時間。

歷史上的大國爭霸曾帶來嚴重沖突，有的演變為戰爭。但與幾十年或一二百年前相比，當今世界結構已經發生了很大變化。一方面，全球化的大幅推進已經使包括大國在內的國家間利益連接空前密切，脫鉤往往是損人又害己，相互均無好處。另一方面，核武器使大國的正面沖突不可能有贏家，實際上劃出了大國沖突的底線。傳統和非傳統全球性問題清單不斷加長，一個超級大國已經無力主宰或主導全球事務，更不可能公正有效地提供全球公共產品。此前，特朗普政府的不斷“退群”與此直接有關。

即使中國經濟總量規模超過美國，中國也不會、不能、更無必要成為另一個美國。出路在于形成一個各國普遍參與且高效的全球治理結構，這樣的治理結構的形成和運轉，包括G20成員國在內的大國，特別是中、美、歐等主要經濟體，負有特殊的責任。

然而，這種看起來比較理想的格局并不容易形成，有些勢力借助全球化進程中的結構性矛盾背道而馳，人類社會或許將不得不為此付出大的代價。中國的國際影響力日趨增加，但似乎很難再回到過去幾十年相對寬松緩和的國際發展環境。

二、發掘與中速增長期相配套的結構性潛能

在這種背景下，中國將面臨雙重挑戰，一方面要解決好由中等收入階段跨越到高收入階段特有的問題，另一方面要在“百年未有之大變局”中找到自身合適的位置。

“十四五”時期的改革開放發展，簡單地說，就是要從這些挑戰的壓力下突圍，踏上高收入階段的臺階。

中國經濟首先受到新冠肺炎疫情沖擊，由于應對得當，率先開始恢復，并成為2020年唯一實現經濟正增長的主要經濟體。隨著經濟恢復到正常增長軌道，宏觀政策也要相應回歸正常狀態。

中國與發達經濟體的重要區別是，還有相當大的結構性潛能驅動增長，而非主要依賴于宏觀刺激政策。在房地產、基建、出口等高速增長期，結構性潛能逐步消退后，“十四五”期間要著力發掘與中速增長期相配套的結構性潛能。

這里我們提出一個“1+3+2”結構性潛能框架。

“1”指以都市圈、城市群發展為龍頭，通過更高的集聚效應為下一步的中速高質量發展打開空間，今后5-10年，中國經濟百分之七八十的新增長動能將處在這個范圍之內。

“3”指實體經濟方面，補上我國經濟循環過程中新的三大短板：一是基礎產業效率不高，主要是基礎產業領域仍然不同程度存在著行政性壟斷，競爭不足。補這個短板將有利于全社會降成本。二是中等收入群體規模不大，今后10-15年時間，中等收入群體應力爭實現倍增，由4億人增加到8億-9億人。補這個短板將有利于擴大需求特別是消費需求，同時擴大人力資本。三是基礎研發能力不強，這是我們內循環中的“卡脖子”環節，補上這個短板才能有效應對外部“卡脖子”問題，為建設創新型國家打牢基礎。

“2”指數字經濟和綠色發展，這是全球性的且中國具備一定優勢的新增長潛能。

簡單地說，“1+3+2”結構性潛能就是一個龍頭引領、補足三大短板、兩個翅膀賦能。

三、都市圈、城市群的發展尤為重要

在以上結構性潛能框架中，都市圈、城市群的發展尤為重要。

近幾年中國城市化進程的突出特點是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經濟圈和內地若干中心城市集聚，包括農村人口進城，更多的則是其他城市人口轉向中心城市。農村結構、城鄉結構和城市結構都在經歷著未曾有過的歷史性變遷。

有關研究顯示，數萬個村莊正在消失，上百個城市人口減少，農村和小城市正處在收縮狀態。

集聚效應加強、生產率提升，是城市化進程的一幅畫面，另一幅畫面則是已有的大型、超大型城市內部結構性矛盾加劇，甚至到了不可持續的地步。如房價飆升，一些城市的房價進入全球高房價排行榜的前列；制造業和部分服務業由于成本壓力不得不從城市核心區退出，面臨著既要降低成本又不能遠離供應鏈網絡的兩難選擇；城市人口老齡化問題嚴峻，很多人想到郊區找一個面積大一點、成本低一點、環境好一點的生活居所，但難以如愿；隨著城市核心區人口密度增加，除了高房價外，擁堵、污染、生活環境惡化等城市負外部性因素增加，居民的實際生活質量感受與收入和消費水平的提高并不對應。

更重要的是，中國的城市化率還有大約20個百分點的上升空間。如果上述結構性矛盾無法解決或有效緩解，集聚效率最高的大型、超大型城市，對于將要進城的農村人口和其他城市人口，已經騰不出多少空間了。事實上，近些年來這樣的空間正在被壓縮。

顯然，我們正面臨著持續推進城市化進程、提高全社會資源配置效率與既有城市結構性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中，加快建設都市圈、城市群是一個必然選項，準確地說，是一個逼出來的、不得不采取的選項。

概而言之，都市圈發展通過疏解核心城市的結構性矛盾擴展城市化空間，小分散、大集中，實現大城市、超大城市的轉型升級。都市圈的發展，重點是“圈”的發展，通過“圈”與核心城區的結構調整和再平衡，提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性。具體說，有利于產業結構調整，特別是制造業在降成本的基礎上提高專業化水平；有利于人口結構調整，大幅度改善居住環境和生活品質；有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力問題；有利于進城農民工和其他外來人口改進居住條件，獲取應有的基本公共服務；有利于擴大投資和消費需求，提高已有產能利用率，形成重要的經濟增長新動能；有利于帶動創新和綠色發展，促進生產生活轉向高質量、可持續、有韌性的新發展方式。

四、下一步深化改革要解決的問題

回到現實，都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束，這就是下一步深化改革要解決的問題。

加快大城市城鄉接合部的農村土地制度改革，重點是農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市，同時創造條件推動宅基地向集體組織外部流轉。 農地入市、宅基地流轉獲取的收入，應優先用于完善相應地區農村人口的社保體系，使他們與城市居民一樣，生活不再依賴于土地，而是由更為有效和穩定的社會安全網托底，這同時也提高了土地利用效率、增加了農民的收入。

以強有力的制度和政策防范以權謀私的腐敗行為，增強透明度和社會監督。

推動農村基層治理結構的改革轉型，集體經濟組織管理和行政管理職能適當分開。

改革、創新、完善國土空間和城市規劃的形成機制，市場在這個領域也要發揮決定性作用，依據人口流動的市場信號適時調整規劃、配置公共服務資源。

創新都市圈建設的體制機制，立足于調動市場力量，同時以正確方式發揮政府作用。

以上幾方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。深化改革的機制也很重要，應堅持頂層設計、基層試驗。

頂層設計，主要是指方向、劃底線。所謂指方向，應當是明確改革要有利于推動城市化進程，有利于提高全要素生產率，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要。所謂劃底線，是指堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。

在此前提下，應當給地方、基層、企業和個人更大的自主選擇的空間，允許、鼓勵、保護擔當精神和創新精神，因為究竟什么樣的做法適合國情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過大量試錯糾錯才能找到對的辦法。這是中國改革開放中被事實證明行之有效、應當繼續堅持的一條基本經驗。