全面深化改革的戰略重點與對策措施

李軍鵬

面向2035年基本實現社會主義現代化，在社會主義現代化建設的新階段，我們要完整準確全面貫徹新發展理念，就要圍繞全面提升創新能力、實現城鄉一體化、建設生態文明、推進投資貿易便利化、促進共同富裕等戰略重點和關鍵環節，深化全面改革與集成改革，加快形成有利于完整準確全面貫徹創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展理念的體制機制。

一、抓住科技體制改革和產業結構改革這兩個戰略重點推進創新發展

要著眼于到2035年進入創新型國家前列、建成科技強國這一目標，緊緊圍繞實現高水平自立自強這一主線，深化科技體制改革和產業結構改革，發揮新型舉國體制優勢，堅決破除影響和制約科技核心競爭力提升的體制機制障礙，牢牢把握創新發展主動權。

第一，推進科技體制改革，建立科學的創新主體管理體制機制、科技投入體制機制、科技評價與激勵體制機制、科技人才發展體制機制和科技管理體制。一是建立科學的創新主體管理體制機制。改革發展新型研究型大學、新型研發機構等創新主體，賦予創新主體更大自主權，促使創新主體的管理制度現代化、運行機制市場化和用人機制靈活化，在科研事業單位實行更靈活的編制、崗位、薪酬等管理制度，廣泛引入多元投資主體投入設立科研單位，擴大科研機構和高等院校知識產權處置自主權。二是改革科技投入尤其是基礎研究投入體制。加大基礎研究財政投入力度、優化基礎研究支出結構，完善企業投入基礎研究的稅收優惠制度和社會捐贈、建立基金的稅收加計扣除制度；實施更大力度的研發費用加計扣除政策，對高新技術企業實行稅收優惠，建立國有企業研發獨立核算、免于增值保值考核、容錯糾錯的研發準備金制度。三是改革科技評價與激勵機制，建立健全符合基礎研究科學規律的長周期評價體系和激勵機制。健全以創新能力、質量、實效、貢獻為導向的科技人才評價體系，完善自由探索型和任務導向型科技項目分類評價制度；健全充分體現知識、技術等創新要素價值的收益分配機制，完善科研人員職務發明成果權益分享機制，賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權，賦予領軍人才和拔尖人才更大技術路線決定權和經費使用權；優化專利資助獎勵政策和考核評價機制。四是深化科技人才發展體制機制改革。探索建立技術移民制度，完善外國人在華永久居留制度，健全海外科學家在華工作的薪酬福利、子女教育、社會保障等制度。五是改革科技管理體制。科研經費使用與報銷流程要最大限度地簡化，全面實施憑結項成果等級獲取相應比例剩余經費為績效獎勵支出的制度，全方位為科研人員松綁。改革重大科技項目與專項實施方式，破除憑行政職務、級別和資歷獲取科研項目的陳規陋習，推行技術總師負責制，實行“揭榜掛帥”、“賽馬”等機制。六是健全“社會主義市場經濟條件下新型舉國體制”。發揮國家和政府重大科技創新組織者作用，使有為市場和有效政府有機結合，形成推進科技創新的整體優勢。

第二，推進產業結構改革，形成鼓勵企業研發的體制機制、產業鏈供應鏈保障體制機制和低成本流通體制機制。一是形成鼓勵企業研發的體制機制。完善重大技術裝備攻關工程激勵和風險補償機制，對先進制造業企業按月全額退還增值稅增量留抵稅額，構建有利于企業擴大投資、增加研發投入的稅收制度，開展制造業強鏈補鏈行動，加快發展現代產業體系，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化。二是完善產業鏈供應鏈保障體制機制。健全國家戰略性新興產業集群組織管理和專業化推進機制，建立制造業重大項目全周期服務機制和企業家參與涉企政策制定制度，完善產業鏈供應鏈保障機制。三是形成低成本流通體制機制。深化供給側結構性改革，放寬服務消費領域市場準入，深化流通體制改革，降低全社會交易成本。

二、抓住城鄉一體化改革這個戰略重點推進協調發展

要著眼于到2035年基本實現城鎮化和農業現代化、城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小這一戰略目標，不斷健全區域協調發展體制機制、城鄉融合發展體制機制，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接機制，加快推進以人為核心的新型城鎮化。

第一，健全城鄉融合發展體制機制。通過“工農互促”“城鄉互補”實現工農協調、城鄉協調。健全城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護機制，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌；完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，深化農村集體產權制度改革；健全農業農村投入保障制度，健全農業支持保護制度，加大中央財政轉移支付、土地出讓收入支持農村力度；補齊農村基本公共服務短板，實現城鄉基本公共服務均等化；健全農村社會保障制度，健全農村低收入人口分類幫扶機制，健全鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接機制。

第二，健全區域協調發展體制機制。深化戶籍制度改革，實行以經常居住地登記戶口制度；健全以居住證為載體的基本公共服務提供機制，推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，提高農業轉移人口享有的城鎮基本公共服務水平；建立財政性建設資金對吸納落戶較多城市的基礎設施投資補助機制，建立同吸納農業轉移人口落戶數量和提供保障性住房規模掛鉤機制。健全城市群一體化協調發展機制和成本共擔、利益共享機制，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認、教育和醫療資源共享。健全縣城建設投融資機制，推進區劃體制改革，推動符合條件的縣和鎮區常住人口20萬以上的特大鎮設市。

三、抓住生態文明體制改革這個戰略重點推進綠色發展

要著眼于到2035年“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”，深入推進生態文明體制改革，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，完善生態文明領域監管機制與統籌協調機制，健全自然資源資產產權制度和法律法規，完善資源價格形成機制、生態產品價值實現機制與生態保護補償機制，著眼于實現碳達峰、碳中和推進能源體制改革。

一要完善生態文明領域監管機制與統籌協調機制。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，完善主體功能區制度和國土空間開發保護制度。全面實行排污許可制，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。完善環境保護、節能減排約束性指標管理。完善河湖管理保護機制，強化河長制、湖長制。加強領導干部自然資源資產離任審計。完善中央生態環境保護督察制度。完善省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度，推進生態環境保護綜合執法改革，完善生態環境公益訴訟制度。加強企業環境治理責任制度建設。實施有利于節能環保和資源綜合利用的稅收政策。推進固定資產投資項目節能審查、節能監察、重點用能單位管理制度改革。完善能效、水效“領跑者”制度。

二要健全自然資源資產產權制度和法律法規。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度；健全自然資源有償使用制度，創新完善自然資源、污水垃圾處理、用水用能等領域價格形成機制。完善國家公園管理體制和運營機制，完善自然保護地、生態保護紅線監管制度。

三要完善資源價格形成機制、生態產品價值實現機制與生態保護補償機制。加大重點生態功能區、重要水系源頭地區、自然保護地轉移支付力度；實行資源有償使用制度和生態補償制度，出臺生態保護補償條例，健全生態保護補償機制，推動長江、黃河等重要流域建立全流域生態補償機制，統籌推進生態環境損害賠償制度改革。建立生態產品價值實現機制，構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系，建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制。

四要著眼于實現碳達峰、碳中和推進能源體制改革。深化電力體制改革，構建以新能源為主體的新型電力系統；加快推進碳排放權交易，建設并運行全國碳排放權注冊登記結算系統和交易系統，完善溫室氣體自愿減排交易機制。完善綠色低碳政策和市場體系，完善能源消費總量和強度雙控制度，實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。

四、抓住投資貿易便利化改革這個戰略重點推進開放發展

要著眼于到2035年“形成對外開放新格局，參與國際經濟合作和競爭新優勢明顯增強”的目標，推動投資貿易便利化改革，完善“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，全面建設國際化、法治化、便利化的國際一流營商環境，構筑與更高水平開放相匹配的監管和風險防控體系，穩步推進規則、規制、管理、標準等制度建設，推動建設更高水平開放型經濟新體制。

一要完善“準入前國民待遇+負面清單”管理制度。進一步縮減外商投資準入負面清單，出臺跨境服務貿易負面清單，開展負面清單外無審批改革試點；繼續放寬外資準入，重點擴大金融、電信、醫療、教育、養老等領域對外開放，打破服務業領域的市場壟斷與行政壟斷，在更多領域允許外資控股或獨資經營。全面落實外商投資法及其實施條例，形成與最高水平開放形態相適應的投資貿易自由化便利化的制度體系。

二要賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，抓好制度集成創新。浦東新區要加快開放的領域從貿易壁壘、市場準入的“邊境措施”向規則、規制、管理、標準等“邊境后措施”延伸，加速從高標準國際經貿規則的跟隨者、接受者向參與者、制定者的角色轉變；海南自由貿易港要以貨物貿易“零關稅”、服務貿易“既準入又準營”為方向推進貿易自由化便利化，大幅放寬市場準入，全面推行“極簡審批”投資制度，實施更加開放的人才、出入境、運輸等政策，建立中國特色自由貿易港政策和制度體系。

三要全面建設國際化、法治化、便利化的國際一流營商環境。營造寬松便捷的準入環境，提升涉企服務效率、政務服務效率、貿易服務效率與網上服務效率，堅持國際科學標準，加快與國際通行經貿規則對接，建立平衡的投資保護框架，促進貿易和投資自由化便利化，實現國際貿易進出口業務全部通過“單一窗口”辦理，提升跨國貿易便利度；建立健全營商環境評價長效機制，構建營商環境評價體系。

四要構筑與更高水平開放相匹配的監管和風險防控體系。健全產業損害預警體系，健全外商投資國家安全審查、反壟斷審查和國家技術安全清單管理、不可靠實體清單等制度；完善內外貿一體化調控體系，促進內外貿法律法規、監管體制、經營資質、質量標準、檢驗檢疫、認證認可等相銜接。

五、抓住社會事業領域改革這個戰略重點推進共享發展

要著眼于到2035年基本公共服務實現均等化、人的全面發展與全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展這一目標，自覺主動解決地區差距、城鄉差距、收入差距等問題，進一步推進社會事業領域改革，健全國家公共服務制度體系，完善公共服務政策保障體系，推進就業、收入分配、教育、醫療、養老、社會救助、軍人保障、公共住房等社會領域改革，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。

一要健全國家公共服務制度體系。建立健全基本公共服務標準體系，推動城鄉區域基本公共服務制度統一、質量水平有效銜接。科學確定農村養老金標準、基礎教育生均經費標準、城鄉教育文化體育設施標準、教師工資標準、轉移支付資金績效評估標準等等，為基本公共服務均等化提供科學依據。

二要完善公共服務政策保障體系。優化財政支出結構，將公共教育支出、公共醫療衛生支出、公共養老金支出占GDP的比重逐步提高到高收入國家水平；明確中央和地方在公共服務領域事權和支出責任，加大中央和省級財政對基層政府提供基本公共服務的財力支持；推動政府購買服務管理規范化精細化，將更多公共服務項目納入政府購買服務指導性目錄，加大政府購買力度。

三是要推進就業、收入分配、教育、醫療、養老、社會救助、軍人保障、公共住房等社會領域改革。健全覆蓋城鄉的就業公共服務體系，健全就業需求調查和失業監測預警機制，健全終身技能培訓制度，完善欠薪治理長效機制和勞動爭議調解仲裁制度，探索建立新業態從業人員勞動權益保障機制，加快推進職業傷害保障試點。優化收入分配結構，健全工資決定、合理增長和支付保障機制，健全各類生產要素由市場決定報酬的機制，完善國有企業市場化薪酬分配機制，改革完善體現崗位績效和分級分類管理的事業單位薪酬制度，完善最低工資標準和工資指導線形成機制，積極推行工資集體協商制度；完善上市公司分紅制度，完善國有資本收益上繳公共財政制度，發揮慈善等第三次分配作用；完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，加強對高收入者的稅收調節。推進基本公共教育均等化，總結西部省份推進高中免費教育的成功經驗，全面健全高中教育免費制度，推進高中階段教育全覆蓋；進一步提高學前教育入園率，完善普惠性學前教育保障機制；推進義務教育教師“縣管校聘”管理改革，適當提高中高級教師崗位比例；完善職業技術教育國家標準，推行“學歷證書+職業技能等級證書”制度；完善高職院校“分類招考”制度，健全普職融通制度。改革疾病預防控制體系，建立分級分層分流的傳染病救治網絡；深化醫藥衛生體制改革，堅持基本醫療衛生事業公益屬性，推動醫療保障公共服務標準化、規范化、精細化；健全全民醫保制度，健全基本醫療保險穩定可持續籌資和待遇調整機制，實行醫療保障待遇清單制度；做實基本醫療保險市級統籌，推動省級統籌；健全重大疾病醫療保險和救助制度；建立長期護理保險制度。健全養老保險制度體系，實現基本養老保險全國統籌，完善城鎮職工基本養老金合理調整機制，提高城鄉居民基礎養老金最低標準，將城鄉居民養老金水平提升至維持基本生存水平；提升老年人福利水平，完善經濟困難高齡失能老年人補貼制度和特殊困難失能留守老年人探訪關愛制度；提高企業年金覆蓋率，規范發展第三支柱養老保險；完善劃轉國有資本充實社保基金制度，優化做強社會保障戰略儲備基金。推進失業保險、工傷保險向職業勞動者廣覆蓋，實現省級統籌。健全分層分類的社會救助體系，健全基本生活救助制度和醫療、教育、住房、就業、受災人員等專項救助制度，完善救助標準和救助對象動態調整機制。健全退役軍人保障制度，合理提高退役軍人和其他優撫對象待遇標準，完善離退休軍人和傷病殘退役軍人移交安置、收治休養制度，加強退役軍人保險制度銜接。加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，加快培育和發展住房租賃市場，完善長租房政策，有效增加保障性住房供給。