完善生態領域統籌協調體制機制，加快美麗中國建設

高世楫

一、新時期推進生態文明建設，需要更加強調統籌協調

黨的十八大以來，特別是在“十三五”時期，在習近平生態文明思想指引下，我國生態文明建設發生歷史性轉折性全局性變化，環境污染得到了控制，環境質量顯著改善，為完成第一個百年目標、如期全面建成小康社會做出了貢獻，為邁向第二個百年目標、建立美麗中國奠定了堅實基礎。隨著我國全面進入新發展階段，生態文明建設領域也承載新使命、面臨新挑戰，我們需要更加注重統籌協調，整體推進，努力實現新突破，取得新進展。

但也應該看到，部分領域的環境治理成效并不穩固，污染防治與產業發展，資源開發利用與生態保護，國土空間優化開發與區域經濟社會發展等都仍存在或多或少的沖突；環境法治尚不能充分發揮效能；環保督察尚不能完全做到精準監管；協同推進污染防治與碳減排方面也存在諸多不適應。特別是降低溫室氣體排放、應對全球氣候變化方面，我們面對越來越大的外部壓力。雖然我國在2019年就實現了單位GDP的二氧化碳排放強度比2005年下降48.1%，超額完成了到2020年下降40%-45%的目標，但目前我國人均二氧化碳排放超過了全球平均，碳排放總量超過美國、歐洲和日本之和，面臨的國際壓力將日益增加。習近平總書記在七十五屆聯合國大會一般性辯論中提出我國將提高國家自主貢獻力度，力爭二氧化碳排放于2030年前達到峰值、努力爭取2060年前實現碳中和。這一目標的宣示為我國贏得了巨大國際聲譽，也對加快二氧化碳減排提出了更高要求。在2021年3月中央財經委員會第九次會議上，黨中央明確提出要把碳達峰碳中和納入我國生態文明整體布局。因此，“十四五”時期需要加快建立生態文明各領域統籌協調機制，促進我國經濟社會的全面綠色轉型。

強調生態文明領域統籌協調機制建設，是由生態文明建設本身的系統性、復雜性決定的。生態文明就是要在創造更多的物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要的同時，保持良好的生態環境、提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的對優美生態環境的需要，這是在人民享有較高物質生活水平基礎上實現人與自然的和諧共生。這就要求我們必須統籌協調經濟發展與生態環境保護，使物質資源消耗和自然生態系統健康實現動態平衡，人類生存發展與自然生態演進能和諧共生。

生態文明建設的統籌協調，就是要在黨的領導下，在謀篇布局、戰略安排上進行統籌，處理好各個領域、各個部門目標的關系，既各有側重又協調一致；在工作推進中做好協調，按照統籌的要求動態調整工作重心、工作重點，確保總體目標的實現。

二、進一步完善生態文明領域統籌協調體制與機制

建設生態文明寫入了黨章和憲法，成為黨的主張、國家的意志和人民的意愿。生態文明建設，在國家根本大計和總體戰略上得到統籌：在到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國目標中，美麗中國是一個重要目標；在“五位一體”現代化總體布局中，生態文明建設是重要組成部分；在新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略中，堅持人與自然和諧共生是一條基本方略；在新發展理念中，綠色是一大理念；在三大攻堅戰中，污染防治是一大攻堅戰。在“十四五”期間，要按照上述國家現代化的戰略部署和總體布局，加快完善生態文明領域的統籌協調機制，促進綠色發展，建設美麗中國。

促進形成統籌協調的領導體制。黨的全面領導，是我國現代化建設事業的核心力量；中央全面深化改革委員會，是統籌協調我國各項改革、完善生態文明制度的領導體制和決策機制創新。“十四五”生態文明建設，仍然要從根本上依靠這種領導機制的高效運作，指導在生態文明各領域處理好全局和局部、當前和長遠、重點和非重點的關系，在權衡利弊中趨利避害、作出最為有利的戰略抉擇。

促進構建統籌協調的法治體系。《憲法》中建設生態文明和美麗中國的國家目標、《民法典》對個人環境權的保護，自然資源、空間規劃、環境保護等各類法律法規，初步構成了生態文明的法治體系，統一了民法保護和公法保障，統籌了刑事司法與行政執法，使法律權威、行政權力、企業責任、個人權利協同發力，推進生態文明建設、保障人民民生福祉。應該加強統籌協調，進一步提高立法的科學性，提高不同法律之間的一致性和有效銜接，強化司法和執法，提高法律權威和法治效能。

促進構建統籌協調的行政管理體系。黨的十九大以來，黨和國家機構進行了系統性重塑，按照一類事項由一個部門統籌、一件事情由一個部門負責，權責對等、分工合作、協同高效的原則，將生態文明領域不同部門的權責重新組合，組建生態環境部以統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，組建自然資源部以統一履行所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，并在部分領域實現了省以下垂直改革，以提高統籌協調的權威性和效率。這些部門主要承擔了生態文明主要領域統籌協調工作，加強了部門內部的協調。跨部門的協調，目前更多依賴于更高層級的統籌和干預，今后應該著眼于形成制度化、程序化的聯席會議制和橫向協同機制。

促進形成統籌協調的規劃體系。我國經濟社會發展的一個重要特點和成功經驗，就是利用各種發展規劃推動各項事業的健康發展。國家制定和實施各類規劃，是統籌謀劃和協調推進各項事業的重要方式，是中國特色社會主義的重要特征之一。生態文明領域的規劃，既是我國五位一體現代化建設規劃體系的重要部分，其本身也是一個時空尺度上內容豐富、關系復雜的系統，尤其需要統籌協調。這包括資源保護、空間治理、污染控制、生態修復、生態產品價值實現、資源效率提升等領域的工作。因此，要加強生態文明領域的規劃統籌，在規劃之初就應充分考慮到如何統籌推進生態文明各領域建設及協調解決不斷出現的問題，并通過保障機制設計確保統籌有力、協調有效，促進經濟社會發展規劃、生態文明建設規劃的有效落實。

促進形成統籌協調的政策工具。生態文明建設涉及多領域多環節，有多種政策工具可以影響政府、企業、個體行為，以這些工具作為調控手段來實現生態文明建設目標。這些政策工具包括技術標準、監管規則、財稅政策、競爭政策、產業政策、創新政策等。通過政策工具進行統籌協調往往需要政府部門參與，并與其他機制共同發揮作用。隨著我國開放式市場經濟體系不斷完善，促進經濟社會高質量發展的手段和工具不斷完善。在生態文明領域，我們要繼續強調黨領導下有效行政的重要作用，同時加強統籌，綜合使用行政、法律、市場的手段和工具，并更多地依靠法律的權威、依靠市場的力量，更加高效地實現生態文明建設目標。在政策制定中強調統籌、注重政策間的有效銜接，在實施中有效協調，發揮不同主體的積極性，在確保政策效能的同時提高政策效率。

推進國內和全球生態文明建設的統籌協調。深刻把握國際國內兩個大局，加快統籌生態文明建設的內在需要和全球可持續發展的外部壓力。隨著中國逐漸走進世界舞臺中央，我國將全方位深度參與全球治理包括全球氣候治理，這將會深刻影響全球政治經濟格局，并深刻影響國內經濟社會發展全局。積極參與全球生態環境治理，做全球生態文明建設的參與者、貢獻者、引領者，我國已經取得巨大成效。在新發展階段，要進一步激活國內生態文明建設的內在動力，并有效應對全球生態環境治理的外部壓力，這也是統籌和協調推進我國生態文明建設進程必須建立的重要機制之一。我們要按照習近平總書記的要求，在全球范圍內，積極倡導和努力踐行人與自然和諧共生，堅持綠色發展，堅持系統治理，堅持以人為本，堅持多邊主義，堅持共同但有區別的責任原則，推動國際社會共同構建人與自然生命共同體。隨著新冠肺炎疫情后全球綠色復蘇進程加快推進，以及我國進入以“雙碳”目標提出和部署為標志的綠色發展新階段，我們亟需按照尊重自然規律、尊重經濟規律、最大化國家長期利益基礎的原則，加強國內綠色發展的內在要求與有效履行國際承諾并積極引領綠色發展的客觀需要之間的統籌協調。努力以建設綠色“一帶一路”為契機，通過綠色產品、綠色技術和綠色發展模式走出去，建立以國內大循環為主、國際國內雙循環的“綠色紐帶”。這將加快我國經濟社會全面綠色轉型的步伐，使我國生態文明建設的領域和影響更具全球化特征和全球性意義。