碳達峰目標下開展農業碳交易的前景分析和政策建議

◎金書秦 韓冬梅 林煜 胡浚哲

背景

農業是溫室氣體排放的一個重要來源，又是一個巨大的碳匯系統，農業在碳減排工作中大有可為。據聯合國糧食與農業組織（FAO）的統計，農業用地釋放出的溫室氣體超過全球人為溫室氣體排放總量的30%，相當于每年產生150億噸的二氧化碳；農業生態系統可以抵消掉80%因農業導致的全球溫室氣體排放量。根據我國生態環境部公布的數據，2014年全國溫室氣體凈排放總量為111.86億噸二氧化碳當量，其中農業排放占比為7.4%。近年來，中國堅持走綠色興農之路，實施化肥、農藥減量和作物秸稈、牲畜糞便資源化利用等行動，成效顯著。2005年，農業萬元GDP溫室氣體排放量為3.4噸，2010年下降至2噸，2014年進一步下降至1.4噸。相較2015年的最高值，2019年農業化肥施用量減少了619萬噸（折純），預計“十三五”期間化肥減量累計超過1000萬噸。同時，畜禽糞便、秸稈綜合利用率穩步提升。化學投入品的減量和廢棄物的綜合利用有力地推動了農業溫室氣體減排。我國承諾到2030年實現碳達峰，標志著我國對綠色發展提出了新的、更高的要求，農業要在這方面發揮更大作用，作出更大貢獻。

黨的十九屆五中全會提出要“全面實行排污許可制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易”。2021年3月生態環境部和農業農村部聯合印發的《農業面源污染治理與監督指導實施方案》明確提出要探索開展“點源-面源”排污交易試點。這也從國家層面對于將農業減排納入排污權交易試點提供了政策依據。從長遠來看，將農業減排納入排污權、排放權交易，并首先落實在碳交易市場，不僅是“十四五”期間降低污染減排總成本、提升社會經濟生態復合系統總體發展質量的可能途徑，同時也是推進農業持續減排、推進“碳達峰”目標實現的重要推動力。

中國農業碳排放現狀

我國尚無連續的官方數據反映詳細的農業碳排放情況，因此本文利用聯合國糧農組織（FAO）數據庫1，展示我國農業碳排放情況。從已有數據可以看出，自1961年有統計以來，中國農業碳排放總體呈上升趨勢，經歷了平穩增長、快速增長、 趨于達峰三個階段（見圖1）。1961年農業碳排放總量為2.49億噸二氧化碳當量（CO2eq），到2016年達到8.85億噸后略有下降，2018年為8.7億噸，如按此趨勢，農業碳排放已經趨于達峰。但能源消耗的碳排放一直呈上升趨勢，從1979年的3002.32萬噸上升到2018年的2.37億噸，增長了近7倍。截至2018年，能源消耗占比已經超過化肥，達到農業碳排放的27.18%，成為第一大排放源。隨著未來中國農業機械化水平的進一步提高，預計農業能源消耗帶來的碳排放還將進一步上升，這將成為影響中國農業整體碳達峰的最大不確定因素。

從排放來源看，能源消耗、化肥、動物腸道發酵、水稻種植是四個最主要的來源，2018年它們占據總排放量的76.9%。從排放物的成分來看，我國農業碳排放以甲烷和氧化亞氮兩類非二氧化碳溫室氣體為主，二氧化碳是第三種溫室氣體來源。2018年甲烷、氧化亞氮、二氧化碳的排放比例大致為3：4：3。農業排放的“非二氧化碳”占比較高，在全球也是如此。IPCC第四次評估報告顯示，全球范圍內溫室氣體排放中，農業排放甲烷占甲烷排放總量的50%，而氧化亞氮的這一數值為60%。

圖1:中國農業碳排放總量 單位:萬噸

國內外農業碳交易市場發展現狀

（一）國內現狀

2014年12月，國家發改委出臺《碳排放權交易管理暫行辦法》，對配額管理、排放交易、核查與配額清繳、碳交易主管部門監督管理責任等問題進行了明確，奠定了碳交易體系的制度基礎。截至2019年末，碳市場累計籌資逾780億美元，資金用途主要用于支持能效提升、低碳交通、弱勢群體等。作為重要的市場化減排工具，我國碳市場發展基礎堅實、潛力巨大，但由于全國統一的碳市場剛剛起步，還需針對政策框架不完善、金融化程度不足、碳市場作用發揮不充分等突出問題提出有效解決方案。全國統一的碳排放權交易市場（火電行業）于2017年底正式建立，2021年1月1日首個履約周期正式啟動。《碳排放權交易管理辦法（試行）》已于2020年12月25日由生態環境部部務會議審議通過，自2021年2月1日起施行。據國家發改委測算，2021年我國碳交易市場成交量將達到2.5億噸，年成交額可達60億元，與“十三五”時期相比，“十四五”期間碳排放交易量預計會增加3～4倍，到2030年時預期累計交易額或超1000億元。

目前，我國農業碳減排交易市場尚未形成，國家農業主管部門主要是參與和支持農業碳減排項目方法學的研究。目前被納入碳排放交易范圍的行業主要是火力發電、石化、鋼鐵、有色、水泥、熱力、航空、建筑等工業企業，尚未將農業納入交易的行業中。在地方層面，僅有湖北試點碳市場以精準扶貧的名義支持農業碳減排項目通過抵消機制進入市場交易，其實際用于履約抵消的農業碳減排量（CCER） 約為107萬噸，實現經濟收益超過1600萬元。而對農業自愿碳減排的方法學研究以及農業源排放的監測、統計和核查技術尚缺乏。農業碳減排市場的建立和交易機制設計不足，對農業碳減排和碳交易所帶來的輻射效應、聯動機制、增收機制等進行的研究較少。

（二）國際經驗

2016年，美國農業部發布了氣候智慧型農業執行路線圖，用以幫助美國農民、農場主及林場主對氣候變化作出響應，其效果主要依賴于自愿性的、基于集約型的資源保護措施、能源計劃，保障減排溫室氣體、增強土壤碳儲量，并擴展農業部門可再生能源的生產。為了明確農業系統對氣候變化的響應與適應機制，美國建立了7個氣候中心以及包含18個農業生態系統長期定位試驗站在內的聯網試驗平臺，為氣候智慧型農業技術革新提供支撐。在農業廢棄物資源化方面，美國實施了奶牛場沼氣池研究與推廣項目，通過建設沼氣池將奶牛排泄物產生的甲烷等溫室氣體儲存起來，并轉化為能源進行利用。同時，美國政府允許農民通過芝加哥氣候交易所拍賣自己的聚碳指標來獲得收益。如全國農民聯合會的碳信用計劃是一個多州計劃，該計劃允許農民和土地所有者通過免耕作物生產和長期的草場種植方式，將碳儲存在土壤中來賺取收入。農民聯合會已獲得芝加哥氣候交易所的批準，可以累計碳信用額，將碳生產者地區納入在交易所進行交易的信貸額度中，就像在交易其他農產品一樣。碳交易政策的實施大大降低了農業中二氧化碳的排放，對減緩全球氣候變化起到了積極作用。

2019年5月，德國農業部可持續發展和氣候保護司提出了十項減緩氣候變化的措施及相應措施的減排目標，可減少1至1.5億噸二氧化碳排放。減排固碳十項措施包括：進一步發展生態農業，完善土地管理，年減排潛力為40萬～120萬噸二氧化碳當量；提高能源效率，年減排潛力為110萬噸二氧化碳當量；可持續森林管理和木材有效利用，使碳儲量達到0.7億～1.27億噸二氧化碳；減少土壤中氮盈余，降低氧化亞氮和氨的排放，年減少220萬～350萬噸二氧化碳當量；充分利用畜禽糞便和農業廢棄物生產沼氣，年減排200萬～400萬噸二氧化碳當量；實施畜牧業發展戰略，減少反芻動物甲烷排放；實施減少食物浪費戰略，避免溫室氣體排放300萬～600萬噸二氧化碳當量；通過改進輪作和減耕，提高土壤碳儲量400萬噸二氧化碳；實施歐盟統一農業政策，保護草地生態系統，停止對草地的開墾，增加土壤固碳100萬～200萬噸二氧化碳；實施對泥炭地的保護及減少對有機土壤利用的戰略，減少土壤二氧化碳排放100萬噸。

2008年啟動的新西蘭碳排放交易體系（New Zealand Emissions Trading Scheme，NZ ETS）是國際上建立較早的碳市場之一。一般ETS參與方是能源、交通等重要的工業企業。農業作為新西蘭的支柱產業，貢獻了其GDP的20%，出口額的75%以上，為10%以上的人口提供了工作，但其同時也是溫室氣體的排放大戶，新西蘭農業2010年產生的溫室氣體占到全國總排放量的47.1%。2008年9月新西蘭出臺的《2002年應對氣候變化法》修正法案中正式將農業納入其碳排放交易體系。同時，為了避免由此導致的農產品價格提高，進而降低新西蘭農業國際競爭力，給予了農業3年（2015-2018）過渡期，在過渡期內享有按2005年計算高達90%的免費排放配額，過渡期結束后逐年核減免費排放額度，從2031年開始農場主則需承擔完全排放責任。雖然此舉短期內勢必提高農業生產成本，但從長期來看，將有利于天然有機農業的發展。事實上，在此之前，在新西蘭實施的“無碳計劃”中，取得無碳合格證書的農業企業，均獲得了經濟效益和減排效果的雙豐收，從長遠來看有利于新西蘭農業綠色發展以及國際競爭力的提高。隨著人民生活水平的提高和觀念的更新，無化肥、無農藥的天然農產品越來越受消費者的青睞，新西蘭通過NZ ETS推動農業節能減排、發展有機農業，為其他國家和地區的綠色農業發展提供了示范效應。

農業納入碳市場的必要性和可行性

（一）農業納入碳市場有助于實現2030年碳達峰

一是有利于協同減排降碳。生態環境治理本身就是一項跨領域、跨區域、跨行業的活動。一定限度內工農業排放權的交易，既符合生態環境治理系統觀的要求，也符合當前國內大循環為主、帶動國際大循環的發展新格局。農業是溫室氣體排放的一個重要來源。根據生態環境部公布的數據，2014年我國溫室氣體凈排放總量為111.86億噸二氧化碳當量，其中農業排放占比為7.4%。近年來，中國堅持走綠色興農之路，實施化肥、農藥減量和作物秸稈、牲畜糞便資源化利用等措施，成效顯著。2005年，農業萬元GDP溫室氣體排放量為3.4噸，2010年下降至2噸，2014年進一步下降至1.4噸。相較2015年的最高值，2019年農業化肥施用量減少了619萬噸（折純），預計“十三五”期間化肥減量累計超過1000萬噸。同時，畜禽糞便、秸稈綜合利用率穩步提升?；瘜W投入品的減量和廢棄物的綜合利用有力地推動了農業溫室氣體減排。農業納入碳市場，將進一步推動農業領域協同減排降碳，助力2030年碳達峰目標的實現。

二是為經濟社會發展騰挪空間。工業領域是我國碳排放的主要來源，其中有色金屬、建材、石化、鋼鐵、化工和電力行業的碳排放量就占到工業碳總排放量的70%以上。雖然近年來在淘汰落后產能和節能減排政策的引導下，碳減排工作已有成效，但我國當前工業化發展現狀決定了諸如鋼鐵、有色、化工、建材等原材料行業的碳排放總量的進一步減排仍將困難重重，因此工業源的邊際碳減排成本未來必然會持續上漲，持續減排的壓力巨大，而減排空間進一步縮小。加之目前國際貿易保護主義抬頭，工業企業將面臨國內國外多方面的壓力，發展空間進一步縮小，需要尋求降低總生產成本、進而提高總體競爭力的途徑。農業減排工作由于剛剛起步，邊際減排成本較低，在最初甚至為零，例如減少少量的化肥并不影響產量，還節約了購買化肥的成本。可以估計，通過實施一定區域內污染物總量減排目標下的工、農業排污權交易，農業的持續減排將為工業發展甚至區域整體的經濟發展帶來巨大的成本節約空間。如果農業可以代替工業實現一部分減排量，同時又可以通過交易獲益，則可以實現雙贏，這無論對于工業企業還是農業主體來說都具有可持續的激勵作用，對于環境的整體改善、工業的升級改造，以及推進農業綠色發展都有益處。

三是有利于推進農業面源持續減排?！笆濉逼陂g農業污染減排成果顯著，2020年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥和農藥利用率均超過40%的目標。化肥和農藥投入量已經分別實現連續三年和四年下降，提前實現零增長。2020年上半年全國農膜回收率已經達到80%，截至2019年底全國畜禽糞污綜合利用率已超過70%。但需要注意到，農業源的污染大多需要從源頭控制，無論是測土配方、精準施肥還是采用有機肥替代化肥，都需要增加額外的成本，但是減排的收益不明顯，農業面源污染減排紅利尚沒有通過市場機制體現出來，也沒有切實地體現在農民收入的增長上。因此農民對于農業減排的積極性普遍不高，單純依靠政府補貼，難以讓農民徹底改變長期以來的生產習慣，也缺乏主動改變生產行為以降低排放的持續動力。這種情況長期來看，不利于農業化學品投入和污染排放的持續減量化。農業農村部提出下一步要繼續推進化肥農藥減量化的目標，但若想在“十四五”期間以及更長時間內讓農民持續“減肥”，就需要有更大的經濟激勵，如果通過和工業源進行交易可以獲得收入，農民減排的積極性將大大提高。

（二）農業納入交易具備理論可行性

排放權交易的最大優勢在于其效率性。理論上在一個區域內實現總量減排，當涉及到有多個污染源的時候，污染源之間的減排量分配以總減排成本最小化為分配原則，即最優分配標準是不同污染源減排最后一個單位的邊際減排成本相等。因此由邊際減排成本較低的單位承擔更多的減排量在理論上是可行的，也是必要的。同時，交易在滿足相應的條件時才是可行的。具體包括以下三個條件。

首先，環境影響無差異。即同樣一個當量的排放物由A污染源排出來和B污染源排出來對環境質量的影響是一樣的。只有當被交易的許可或排放配額在何處使用（排放）對污染控制的目標都沒有影響，或影響可以忽略，或者帶來的影響遠小于帶來的效益時才可以交易。因此交易要在一定的地域范圍進行，不能太大，也不能處在環境敏感區域。污染物可以分為均勻混合吸收性污染物、非均勻混合吸收性污染物、均勻混合積累性污染物。一般來說適宜采用排污權交易的污染物是前兩種。農業會排放二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）三種溫室氣體，CO2主要來自能源消耗，CH4來自家畜反芻消化的腸道發酵、畜禽糞便和稻田等，N2O主要來源于化肥使用、秸稈還田和動物糞便等。二氧化碳或溫室氣體屬于均勻混合吸收性污染物，排放相同污染物的所有污染源都能對污染受體產生相同的作用，因此無論是工業源還是農業源，其碳排放對環境的影響是無差異的。

其次，成本有差異。理論上在一個區域內實現總量減排，當涉及到有多個污染源的時候，只有當不同污染源的減排成本有差異時，才可能出現減排成本高的源向減排成本低的源購買減排配額的行為。2013年，聯合國糧農業組織《通過畜牧業解決氣候變化問題：排放與減排機遇全球評估》的報告顯示，與畜牧業供應鏈相關的溫室氣體年排放量達到71億噸二氧化碳當量，占人類溫室氣體總排放量的14.5%。該報告還表示，通過廣泛推廣資源化利用以及節能等技術，提高生產效率，畜牧業預期的溫室氣體減排可高達30%。養殖業作為我國農業的支柱產業，同時也是最重要的農業排放源。農業中養殖業以及化肥施用所排放的甲烷和二氧化氮分別占全國排放總量的50%和92%。我國長期以來對于農業源排放控制并沒有嚴格的監管和排放標準，基本采取經濟激勵和勸說鼓勵的方式，農業源也沒有強制性減排的責任，因此總體上目前仍處于邊際減排成本較低的階段。這就使得工業源和農業源之間的排放交易具有了必要的條件，即二者存在較大的邊際減排成本差異，從而使交易具有一定的經濟驅動力。

第三，交易的排放物數量可監測可核查。要確保交易的減排配額實際發生，就必須保證每個污染源污染物排放量是確定可靠的，并且有可核查的記錄，且其排放量與環境質量或減排目標之間的關系明確。隨著排污許可制度的逐漸完善，工業排放量的可監測可核查有了明確的依據和載體?，F有研究對于農業碳減排的途徑和效果已有了一定的研究基礎，并進行了一定程度的測算。工業源和農業源之間的排放權交易雖然尚缺乏實踐層面的經驗，但對于工業源和農業源排放交易制度及方式等已進行過探討。

總體上，對于碳排放的交易來講，理論上符合以上三個條件。從歷史數據來看，近年來農業目前也已經形成了一定的碳減排量，未來預計還有相當的減排空間。因此將農業碳排放納入碳市場，無論從理論層面還是實際層面來看，都具有一定的可行性。

農業納入碳市場的政策建議

（一）在政策層面將農業納入碳減排交易范圍

現有政策中關于將農業納入碳減排交易體系的表述尚不明確，甚至存在沖突。如2014年《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》第九條明確規定“工業污染源不得與農業污染源進行排污權交易?！倍?021年3月發布的《農業面源污染治理與監督指導實施方案》明確提出要探索開展“點源-面源”排污交易試點。但2021年2月1日起正式施行的《碳排放權交易管理辦法（試行）》并未將農業納入交易的主體范圍。建議對于現有政策進行修訂，在《碳排放權交易管理辦法》正式稿中將農業排放納入交易范圍，或者允許在一定范圍開展農業碳排放交易試點。

（二）加快推進基礎技術研究

工業源排放的監測在實施規范的排污許可證制度后，數據的可核查性會有一定保證。農業源污染由于具有分散性和不確定性，我國目前也尚未對其建立起有效的監測網絡，因此農業源排放量的核定本身即是技術上的一個難點。加之不同的環境基礎、生態條件、生產方式等在不同地區差異性較大，由此給農業固碳減碳的核算帶來很大困難。因此應一方面進一步加強農業源排放量和減排核算的科學性，盡快啟動農業碳排放核算的方法學研究，形成一套包含管理部門、生產主體、碳交易主體的核算方法體系，為農業進入碳市場奠定方法基礎，并出臺相關核算和監督技術規范。在具體核查機制上，可以考慮委托第三方專業機構或中介組織，對農戶生產行為的調整、養殖戶畜禽糞便資源化利用進行監督和記錄。另一方面，可以授權研究機構進行項目研究，就具體的農業碳排放市場交易模式進行系統研究?；谘芯砍晒?，建議進一步在農村產權交易體系中設立“農業碳交易中心”，在全國層面設立“國家農業碳匯基金”，形成全國統一的農業碳交易價格和市場。

（三）選擇部分發達地區作為第一批試點

“十四五”期間，中央可以建立試點專項。在試點區域選擇上，可以在農業綠色發展基礎較好、營商環境優良、改革創新意識強的地方，如浙江、福建等地，以縣為單位，選擇村集體經濟組織、專業大戶、合作社、農墾、社會化服務組織等規模較大、組織程度較高、市場意識強的主體，率先開展試點。具體操作時每個試點作為獨立的案例，交易的方式和對象可有所不同。

在試點行業選擇上，規?；笄蒺B殖業是農業領域的最大排放源，也是我國環境污染的重要來源。“十四五”期間建議將規?；笄蒺B殖業作為首批試行農業碳排放權交易的行業。養殖企業可以通過畜禽糞便的資源化利用達到減排的目的，并通過交易獲取收益。種植業中涉及化肥施用導致的污染排放可以作為第二批交易計劃的主體。種植業采用測土配方、科學施肥以及施用有機肥等方式經過核算減少的污染物排放量可以進入交易系統。

（四）以綠色發展推進農業減排、減碳目標協同實現

我國多次在國家重要政策文件中強調推進農業綠色發展。農業綠色發展不僅是一個目標，更是新時期農業實現現代化的必要路徑和手段。農業溫室氣體排放的碳源，主要來自化肥施用、大田種植、大牲畜養殖等。降低氮肥使用比重和農用能源強度、適當調整畜牧業比重能起到降低農業碳排放強度的效果。固碳的途徑主要靠耕地、森林、草原的保護和合理利用。因此，農業綠色發展的目標、路徑和農業減排、固碳減碳的路徑是完全一致的。近年來國家大力推進農業綠色發展，在投入品減量、廢棄物利用等方面取得了較大成就。如“十三五”期間國家開展了化肥零增長行動計劃，累計減少化肥施用量超過1200多萬噸。如果按照2015年的排放強度計算，僅化肥減量這一項帶來的減排量就超過4200萬噸二氧化碳當量?？梢灶A見，未來繼續加大力度推動農業綠色發展，堅持綠色興農，不僅有利于農業污染的持續減排，也必然會成為助力碳達峰目標實現的重要推動力。

注釋：

1網址鏈接：http：//www.fao.org/faostat/zh/#data.