經(jīng)濟(jì)法視角下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

陳陽

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種準(zhǔn)公共物品，有著穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入、保障國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的重要作用。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展歷史悠久，政府通過對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)用進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，最終以立法的形式予以確定下來，對(duì)其本國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起到重要作用。我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度起步較晚，且多以國家政策的形式出現(xiàn)，2013年實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》首次以行政法規(guī)的形式專門規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。由于學(xué)術(shù)界與理論界對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)未能達(dá)成一致，導(dǎo)致該條例存在著諸多的不足，對(duì)于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展并未起到有利的推動(dòng)作用，本文將在經(jīng)濟(jì)法的視角下分析我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)置的應(yīng)然狀態(tài)。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)概述

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的含義

《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同，對(duì)被保險(xiǎn)人在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)中因保險(xiǎn)標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等保險(xiǎn)事故所造成的財(cái)產(chǎn)損失，承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任的保險(xiǎn)活動(dòng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比于其他商業(yè)保險(xiǎn)，有其獨(dú)特性，可以分為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，本文所要探討的主要是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)差異很大，不能僅從商業(yè)保險(xiǎn)的角度來理解片面理解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受制于自然條件，即便是在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、現(xiàn)代化程度很高，也會(huì)因自然災(zāi)害而損失慘重。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)期收益并不明確的情況下，保險(xiǎn)的引入能夠幫助農(nóng)民分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，減少損失。然而，商業(yè)保險(xiǎn)是以營利為首要目的，追求利潤的最大化，這說明商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展的前提是成本低、收益高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往是成本高、收益低，這種結(jié)構(gòu)性矛盾使得商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不愿開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能得到有效的發(fā)展。從發(fā)達(dá)國家的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的歷史當(dāng)中可以看到，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展都伴隨著政府的補(bǔ)貼的影子。所以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從這個(gè)角度理解，它不是一項(xiàng)單純的私人物品或者公共物品，而是性質(zhì)為準(zhǔn)公共用品。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用

商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都可以起到穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和增加農(nóng)民收入。但是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受《保險(xiǎn)法》的調(diào)整，是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以營利為目的經(jīng)營的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，只能適用于部分農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，不能有效覆蓋其他成本高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)高的農(nóng)產(chǎn)品，局限性大。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是從惠農(nóng)角度出發(fā)提出的一項(xiàng)措施，從應(yīng)然的角度講，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的首要目標(biāo)和作用，應(yīng)當(dāng)是保障農(nóng)民權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而保證國家的糧食安全以促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定，其本質(zhì)是以保險(xiǎn)為手段的惠農(nóng)政策，而非單純的商業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)。

（三）我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展

相比于發(fā)達(dá)國家，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，且發(fā)展過程曲折。改革開放后，我國農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地包干到戶，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的提高，與之相應(yīng)的，由農(nóng)民自身承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)刺激了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求，在1982年-1992年期間，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迅速發(fā)展，還總結(jié)出了“收支平衡，略有結(jié)余，以備大災(zāi)之年”的經(jīng)營原則。這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專注于農(nóng)民利益的保障，不以營利為首要目標(biāo)，因此取得了顯著的社會(huì)效果。1992年后，我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大變化，在市場化的浪潮下，政府的影響也逐步從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中減小。由于此時(shí)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以營利為首要目標(biāo)，使得這種風(fēng)險(xiǎn)極高、賠付率居高不下的險(xiǎn)種的需求迅速下降，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展也遇到了巨大的阻礙。進(jìn)入21世界，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐漸發(fā)展起來。2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》首次提出了“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的概念，從2004年至今，每一年的中央一號(hào)文件都提到“三農(nóng)”問題，其中十幾次提到要發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2013年以前，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展多以國家政策的形式出現(xiàn)，并未像其他國家那樣上升為法律，成為國家意志被確立下來。2013年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》是我國第一次以行政法規(guī)的形式明確國家支持和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，由此我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)入了新階段。

（四）國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的立法現(xiàn)狀

1.美國

美國是世界上重要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占國民經(jīng)濟(jì)比重高。同時(shí)美國的地理位置使得美國經(jīng)常遭受颶風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民的收入，聯(lián)邦政府率先開始農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的調(diào)查和研究。美國國會(huì)在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，通過了作為農(nóng)業(yè)法其中一個(gè)部門法的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》。后在實(shí)施的過程中，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》進(jìn)行了多次修改，成為促進(jìn)美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要法律。1994年通過的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》在前法的基礎(chǔ)上推出，保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高以及其他一系列有利于農(nóng)民投保的規(guī)定使得參保率由該法出臺(tái)的前一年的38%提高至85%，投保面積也達(dá)到了2.2億畝，成為了防范自然災(zāi)害，保障農(nóng)民權(quán)益的重要法律。

2.法國

法國農(nóng)業(yè)人口眾多，且經(jīng)營比較分散，在這種情況下，農(nóng)民自發(fā)的形成農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的侵襲。法國政府認(rèn)識(shí)到國內(nèi)逐漸興起的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，通過法律的形式將這一自發(fā)形成的保險(xiǎn)模式予以固定下來。1900年通過的《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》對(duì)農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，在該法的推定下，法國的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)得到了蓬勃的發(fā)展。為了進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，保障農(nóng)民的權(quán)益，法國相繼頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》《農(nóng)業(yè)災(zāi)害法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)予以規(guī)定。尤其是《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，其中規(guī)定涉及國計(jì)民生的主要農(nóng)作物和飼養(yǎng)物進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益，穩(wěn)定社會(huì)的重要舉措。

3.日本

第二次世界大戰(zhàn)后，日本進(jìn)行了土地改革，原來的佃農(nóng)變?yōu)榱俗愿r(nóng)，加之日本頻繁遭受臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的影響，尤其是北海道地區(qū)維度較高自然環(huán)境惡劣，農(nóng)民要獨(dú)自承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)積極性不高。為了保證糧食供給，分散農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，日本議會(huì)于1947年頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。該法的頒布擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保業(yè)務(wù)范圍，將保費(fèi)的政府補(bǔ)貼率由15%提高到50%以上，這一系列舉措極大鼓動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，推動(dòng)了日本農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)、社會(huì)的穩(wěn)定。