基層央行深化審計整改的實踐與思考

田長慧

[摘要]目前基層央行在審計整改中還存在思想認識不到位、整改過程敷衍了事、治標不治本，導致屢查屢犯、屢審屢犯的問題層出不窮。本文從基層央行在審計整改中存在的問題出發(fā)，從完善機制、壓實責任、構(gòu)建整改合力的角度對深化審計整改進行了實踐探索，并就進一步深化審計實踐做出了積極思考。

[關(guān)鍵詞]基層央行? ?審計整改? ?實踐

基層央行作為人民銀行的基層組織，承擔著貫徹和執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務、維護轄區(qū)金融穩(wěn)定的重要職責。內(nèi)部審計作為基層央行的內(nèi)設職能部門，為促進各項業(yè)務安全運行、維護基層央行健康履職提供重要保障。審計整改作為內(nèi)部審計工作的重要一環(huán)，是審計工作質(zhì)效的最終反映。從近幾年的審計實踐發(fā)現(xiàn)，基層央行審計整改還存在一系列問題，直接影響了審計監(jiān)督效能的發(fā)揮。

一、基層央行當前審計整改中存在的主要問題

（一）審計整改缺乏制度約束，可操作性差

目前，《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》對審計整改僅規(guī)定了整改報告的報送時間要求、內(nèi)審部門可對被查單位執(zhí)行“內(nèi)審結(jié)論和處理決定”的情況進行后續(xù)檢查等內(nèi)容;《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導意見》對各單位建立健全整改工作機制提出要求，但并未對審計整改工作機制建立、整改職責劃分、整改效果監(jiān)督、整改結(jié)果運用等內(nèi)容進行細化，導致基層央行相關(guān)部門在落實審計整改實踐中標準不一、各行其是，問題整改效果并不理想。

（二）思想認識不到位，被審計單位主動落實整改的意識不強

由于思想認識不到位，審計整改經(jīng)常敷衍了事，多數(shù)被審計單位存在“現(xiàn)場結(jié)束即審計結(jié)束”的思想，很大精力都用在了讓發(fā)現(xiàn)的問題不被反映、不上報告方面，一旦問題確認，就連需要報送的整改報告也都需催促再三，具體整改過程、問題是否整改、整改是否有效、是否可持續(xù)不得而知。內(nèi)審部門雖然也對部分項目進行了后續(xù)審計，但范圍很小，對被審計單位影響不足，再加上缺乏有效的激勵或約束機制，使被審計單位或部門主動整改、積極整改的意識并不強，審計整改通常會隨著整改報告的提交而結(jié)束。

（三）內(nèi)審人員“重審計、輕整改”傾向嚴重

目前縣級支行已撤銷內(nèi)審人員，中心支行層面設有內(nèi)審職能部門，除了負責轄區(qū)縣支行的審計監(jiān)督外，還承擔中心支行同級監(jiān)督職責，再加上總分行強化審計監(jiān)督全覆蓋的要求，審計項目愈加增多，但受限于審計資源、人員配備等，內(nèi)審人員只能將更多的精力放在審計項目的開展上，缺乏對審計整改深層次的思考與關(guān)注，內(nèi)審人員“重審計、輕整改”現(xiàn)象普遍存在。

（四）審計整改“表面化”現(xiàn)象嚴重，缺乏長效機制，問題整改“治標不治本”

目前央行將審計整改的狀態(tài)劃分為“已整改”“未整改”“無需整改”“長期促進”四種。由于基層央行內(nèi)審部門開展的審計多為事后監(jiān)督，審計發(fā)現(xiàn)的很多問題都屬于“長期促進”問題，既成事實具有不可追溯性，一般是項目已結(jié)束或者審批流程已結(jié)束，再談問題本身的整改已無意義，需要會同多部門共同研究對策，進一步從業(yè)務流程、制度建設、體制機制等層面解決，整改難度相對較大。囿于精力、難度、利益等因素考慮，被審計單位往往會選擇“表面整改”，問題整改“治標不治本”現(xiàn)象普遍。

（五）審計整改“軟約束”，責任追究缺失，整改效果差，整改結(jié)果未得到有效運用

目前，基層央行內(nèi)審部門只有審計建議權(quán)、無問責權(quán)，雖然發(fā)現(xiàn)的問題較多、責任人也比較明確，但缺乏與巡視、紀檢監(jiān)察和組織人事部門的溝通與聯(lián)合，并沒有采取有效的責任追究措施，內(nèi)審部門無法對被審計單位施加壓力，審計整改效果并不會對被審計單位或部門的相關(guān)人員產(chǎn)生實質(zhì)性影響，導致整改效果差，屢查屢犯、屢審屢犯的現(xiàn)象普遍存在，審計整改結(jié)果并未得到有效運用。

二、進一步深化審計整改的實踐與探索

2018年以來，中國人民銀行淄博市中心支行持續(xù)貫徹落實人民銀行總分行不斷深化審計整改工作的精神指示，在中心支行黨委的重視和強力推動下，在相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合下，整改機制不斷建立健全，整改責任不斷壓實靠緊，整改合力不斷匯合集聚，構(gòu)建了審計整改長效工作機制，充分發(fā)揮了審計“治已病”的作用，有效服務和保障了轄區(qū)各項業(yè)務安全合規(guī)運行。

（一）主要做法

1.黨委重視、高位推動，壓實領導責任。一是將審計整改與主題教育的開展結(jié)合起來，以高度的政治覺悟和責任感推動審計整改落實。要求各部門全面梳理審計發(fā)現(xiàn)，主動對號入座，認真檢視問題，把落實審計整改工作作為提升“不忘初心、牢記使命”主題教育成效的務實舉措。二是將審計整改工作作為中心支行重點工作抓緊抓實，成立以行長任組長、相關(guān)行領導為成員的審計整改領導小組。行長全面負責審計整改工作，分管行長負責組織分管部門研究落實問題整改的方案與措施，督導分管部門將審計整改落實到位。對涉及審計對象較多、問題較重、風險較大的重要審計發(fā)現(xiàn)，由行長或者分管行長組織召開審計整改專題會議，安排部署問題整改工作，確保審計整改到位。

2.內(nèi)審部門擔當作為，壓實整改牽頭責任。一是細化和完善審計整改工作機制，將審計整改貫穿于整個審計流程中，與審計項目同部署、同開展，改變內(nèi)審人員“重業(yè)務、輕整改”的現(xiàn)狀。在審計項目進點會上，向被審計單位負責人和業(yè)務部門負責人傳達審計整改的重要性及整改要求;在現(xiàn)場審計項目開展中，對于即查即改、邊查邊改的問題，只要審計結(jié)束前完全整改到位的不作為問題發(fā)現(xiàn)、不在審計報告中反映，鼓勵審計對象主動整改、積極整改;在審計報告中，突出問題整改分析，專題反映以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況、屢查屢犯的問題情況。二是實行問題整改“銷號”+審計整改“回頭看”機制，動態(tài)監(jiān)測審計發(fā)現(xiàn)問題的落實情況。建立審計整改問題臺賬，以“審計對象+審計項目”為單位，制定問題清單，采取審閱資料、飛行檢查、現(xiàn)場驗收、后續(xù)審計等形式，定期、不定期地對被審計單位的整改情況進行抽查。對于積極整改真正解決問題的實行銷號，整改完成一項、銷號一項，確保不遺一事、不漏一項，問題全部整改。三是實行審計建議制度。對審計中存在的普遍性、典型性、風險性問題，內(nèi)審部門采取定期編發(fā)《審計建議書》的形式在全轄進行風險警示，把事后監(jiān)督變?yōu)槭虑疤嵝眩龑I(yè)務部門自查自糾，自覺推動問題整改。

3.強化約束，壓實被審計單位的整改主體責任，保障整改實施。一是實行重要審計發(fā)現(xiàn)約見談話制度。明確被審計單位主要負責人為審計發(fā)現(xiàn)問題整改的“第一責任人”，對于在審計過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題、屢查屢犯問題、涉及金額較大或者影響較廣泛的重要審計發(fā)現(xiàn)，由中心支行紀委書記以談話的形式約見被審計單位的主要負責人，要求其對問題發(fā)生的原因、擬采取的措施、對相關(guān)責任的處理等內(nèi)容做出解釋說明。同時根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)問題性質(zhì)，紀委書記可以要求紀檢監(jiān)察部門參加，對被審計單位負責人做出問責處理，從嚴壓實“一把手”責任。二是實行審計整改“清單制”，壓實被審計部門負責人和相關(guān)責任人的直接責任。收到審計整改通知后，被審計部門應全面梳理審計問題，建立“問題”清單，分類、逐條制訂整改方案，明確“整改五項”，即整改人員、整改任務、整改措施、整改期限、整改責任人，并經(jīng)上級業(yè)務主管部門批準后發(fā)送相關(guān)部門，便于掌握整改情況，及時開展督導。

4.條線助力，聚力靶向問題整改，壓實業(yè)務主管部門的督導責任。業(yè)務主管部門對審計整改負有直接督促指導責任。一是實行問題分類指導機制。明確中心支行業(yè)務主管部門對轄內(nèi)支行審計整改的檢查、指導和督導責任。業(yè)務主管部門負責全面審核下級被審計部門提交的審計整改方案，并根據(jù)問題性質(zhì)因地制宜、分類指導：對由于被審計部門自身疏忽或者違規(guī)操作導致的問題，負責指導被審計單位整改;對問題在被審計部門但屬于業(yè)務條線內(nèi)的制度缺陷問題，負責健全完善相關(guān)規(guī)定辦法，堵塞管理漏洞;對需要由多部門共同解決的問題，負責牽頭建立協(xié)同機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門，明確各自職責，共同推動整改;對歷史遺留問題，負責采取相應管理措施，密切關(guān)注風險動向，需要依政策擇機處理;對涉及體制機制、需要結(jié)合體制改革逐步解決的問題，及時向相關(guān)部門反映。二是實行條線考核機制。中心支行定期會對縣支行進行“目標管理先進”考核，由人事組織部門牽頭召開考核會議，各業(yè)務主管部門共同投票決定。將審計整改落實情況納入條線考核范圍，對審計整改進行剛性約束，有助于推動整改真正落實。

5.定期對審計整改落實情況進行評估。一是實行內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題整改評估制度。每年年末，內(nèi)審部門會組織相關(guān)人員對當年轄內(nèi)審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進行全面評估。評估實行百分制考核，根據(jù)被審計單位提供的審計整改報告和相關(guān)整改證明材料，從整改的組織落實，整改材料的完整及時，整改措施的針對性、有效性等方面進行評估計分，據(jù)此確定評估結(jié)果，并在全轄進行通報，起到鞭策、激勵作用。二是實行內(nèi)審考核、問責建議制度，將審計整改與履職問責、績效考核、干部任用、創(chuàng)優(yōu)評先和職稱晉升掛鉤。在對審計整改進行評估的基礎上，內(nèi)審部門每年會從審計發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量、整改評估結(jié)果、屢查屢犯、責任落實方面對審計對象進行綜合考量，提出考核處罰建議，同時提交人事組織部門和紀檢監(jiān)察部門，便于對被審計單位和個人進行績效問責、評優(yōu)評先。

（二）取得的成效

1.被審計單位主動整改、積極整改的意識明顯增強。通過建章立制，壓實整改責任，層層傳導整改壓力、分解整改壓力，提升了審計整改的積極主動性，促使被審計單位或部門逐步從“要我改”轉(zhuǎn)變成“我要改”。

2.提升了問題整改的效率和效果。通過對轄區(qū)2017年以來審計整改情況進行分析梳理，發(fā)現(xiàn)審計問題整改率已實現(xiàn)逐年上升。借助上級主管業(yè)務部門的力量和專業(yè)指導，對問題進行分類處理、對癥下藥，充分發(fā)揮條線管理職能，使因制度缺失不利于管理、因體制機制原因出現(xiàn)的問題能夠從根本上得以解決。比如，針對縣支行大型修繕項目審計中發(fā)現(xiàn)的集中采購程序規(guī)范、施工現(xiàn)場管理不到位等普遍性問題，中心支行會計財務部門專門印發(fā)《中國人民銀行淄博市中心支行維修改造項目管理操作規(guī)程》文件，對轄區(qū)修繕項目進行統(tǒng)一規(guī)范和管理，防止同類問題再次發(fā)生。

3.促進審計整改的組織化、流程化。從黨委帶頭優(yōu)化整改、內(nèi)審部門牽頭落實整改、被審計單位實施整改、業(yè)務主管部門指導整改，到相關(guān)部門激勵整改，上下聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力，既實現(xiàn)了審計整改與審計過程的高度銜接，又促使審計整改落實形成一套鏈條體系，為高質(zhì)量完成整改工作提供了堅實的制度基礎和組織保障。

三、進一步深化審計整改的思考與建議

從深化審計整改的實踐來看，通過厘清整改責任、建立機制保障的整改體系，使審計整改上下貫通、協(xié)同發(fā)力，令問題整改能動真碰硬，整改全過程暢通，最終實現(xiàn)問題整改真正落地生根。

（一）加強頂層設計，強化制度約束

首先，人民銀行總行層面應建立健全審計整改的相關(guān)制度或操作規(guī)程，進一步明確審計整改職責履行、問責權(quán)限及處理辦法，把問題整改切實關(guān)進制度的“籠子”，使基層支行落實審計整改時有據(jù)可依、有據(jù)可查，提升審計整改的執(zhí)行力。其次，基層支行應結(jié)合轄區(qū)實際，細化整改辦法和措施，因地制宜、因行施策，提升審計整改的針對性與有效性。

（二）明確層級責任，提高審計整改的效果

審計整改不是內(nèi)審部門的“獨角戲”，需要黨委支持、各部門齊抓共管、各司其職，以形成監(jiān)督合力。基層黨委應對審計整改負責，及時聽取審計整改匯報，對整改不力的部門與人員要加大通報力度，督促相關(guān)部門落實整改;業(yè)務主管部門應加強對本專業(yè)領域內(nèi)審計問題整改的指導，做到舉一反三，加強管理，促進問題從根源整改;對拒不整改、屢查屢犯的部門或人員應由紀檢監(jiān)察部門依法追責問責，強力推動整改落實。

（三）獎優(yōu)罰劣，擴大審計整改結(jié)果的運用途徑和范圍

《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》明確規(guī)定，內(nèi)部審計結(jié)果及整改情況應當作為考核、任免、獎懲干部和相關(guān)決策的重要依據(jù)。人民銀行相關(guān)部門應充分貫徹這一要求，結(jié)合自身實際，制定審計發(fā)現(xiàn)和整改結(jié)果運用機制，明確整改結(jié)果的適用對象、適用情形及適用辦法，實行獎優(yōu)罰劣，切實擴大成果運用途徑和范圍，使職工的切身利益與審計整改效果直接掛鉤。

（作者單位：中國人民銀行淄博市中心支行，

郵政編碼：255000，電子郵箱：1046979461@qq.com）

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