經濟責任審計問責在環境治理中的應用研究

程博 王莉晴

[摘要]本文從領導干部經濟責任審計問責角度，分析新時代環境治理中存在的問題和未來的目標，闡明經濟責任審計問責在環境治理中的功能及其運行機制，并提出優化機制的建議。

[關鍵詞]環境治理? ?經濟責任? ?審計問責? ?運行機制

本文系浙江省科技廳軟科學重點項目“企業親環境行為的驅動因素、決策選擇與長效機制研究：以浙江省為例”（2020C25014）的階段性研究成果

一、引言

生態興則文明興，生態衰則文明衰。生態關乎政治、經濟和民生，生態抉擇深刻影響著人類社會的文明興衰。生態文明建設是國家治理能力與治理水平現代化的重要衡量指標之一，也是推動經濟社會高質量發展和可持續發展的必然要求。《國務院關于2019年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，中央財政生態環保資金支出239.3億元，有關部門和地方持續加大投入，有力推進污染防治與生態修復相關工作，但部分資金分配還不夠科學，有些治理與修復項目未達預期效果。資金管理不夠嚴格。8省未及時下達撥付資金共計11.89億元，其中1.95億元結存在市縣財政超過1年;還有5家項目單位通過虛報冒領等多得1.49億元，5家單位將1090萬元專項資金用于發放獎金、日常開支等。

黨的十八大、十九大相繼提出了“大力推進生態文明建設”的戰略決策和生態文明建設的根本任務;全國人大修訂了《中華人民共和國環境保護法》;以改善生態環境質量為核心，各級政府推出了節能減排、區域環評限批、排污權交易等政策和制度以遏制環境惡化，大力推動綠色發展，打好藍天、碧水、凈土保衛戰。目前我國的生態環境正在改善，但資金的投入與產出并沒有呈現正相關關系。究其原因，主要存在部分領導干部環境責任意識不強、公共經濟權力異化等問題，一定程度上會影響到環境治理的有效性。基于此，國家高度重視審計對領導干部的權力監督與制約，并一直在探索與保護環境相關的恰當合理的審計制度來保障我國生態文明建設的穩序進行。作為我國一項特有的審計監督制度，經濟責任審計在糾正領導干部環境治理責任缺位方面發揮積極作用。隨著經濟責任審計問責功能發揮和公眾環保意識的覺醒，經濟責任審計在環境治理中作用愈發明顯。一方面要強調領導干部任期內的生態保護意識，另一方面要發揮經濟責任審計及問責在生態保護中的信息揭示、客觀評價和監督作用。

二、環境治理中經濟責任審計問責的必要性分析

1.經濟責任審計問責有助于解決環境治理中資源配置不均和效率不高問題。環境治理需要投入大量資源，已經造成的環境破壞需要投入大量的人力、物力、財力使之盡可能恢復。由于新增投入的總額是有限的，環境治理難免會存在資源配置不均和效率不高的問題。自然資源資產管理、生態環境保護與經濟責任密不可分，領導干部的各項決策與落實環保政策部署高度相關。環境治理初期，政府通過制定針對性法規、明確治理過程中各主體的經濟責任等行政手段，短期內可以取得顯著成效，但從長期效果來看，政府行政手段受經濟利益牽制而存在治理周期性的問題。資源的稀缺性使得分配資源不可避免地會同其他治理目標產生沖突，為了協調各部門的資源配置不均與治理目標相脫節問題就需要強化責任人的責任意識，并對其經濟責任進行審計問責。

2.經濟責任審計問責有助于解決環境治理中尋租行為和權力異化問題。公共權力若沒有約束機制，容易發生環境治理中的尋租行為和權力異化。生態環境具有公共財產的特征，很難完全依靠市場力量有效配置資源，因此需要政府有效干預。在環境治理中，中央政府、地方政府在長遠利益與當前利益上存在激烈博弈。地方政府出于生產總值的考慮，更偏向于經濟利益最大化的目標;中央政府站在宏觀調控的角度，更偏向于可持續發展的長遠目標。有的地方政府運用行政權力對治理活動進行干預，不利于市場公平競爭，從而創造少數特權獲得超額收益，形成行政腐敗。經濟責任審計對公共經濟權利的監督是促進政府權力陽光運行的重要手段，通過制定問責標準、強化問責權利、形成問責文化環境，構建并完善問責機制，以保證國家環境治理目標的實現。

3.經濟責任審計問責有助于解決環境治理中領導干部不作為問題。環境治理政策執行人員的不作為涉及兩個方面。一是發現問題視而不見、接受專款卻不采取措施;二是采取措施卻沒有在一定時限內發揮作用。由于沒有網格化的環境監管模式，環境責任主體的分工、職責不明晰，領導干部不作為產生違法問題往往較難被追究責任。王翠琳等（2016）認為經濟責任審計的強度越大，地方政府的環境治理效率越好，越能發揮國家審計的治理功能。因此，將經濟責任審計與行政問責機制結合，針對領導干部對落實上級生態保護的決策不徹底、資金去向不合規、污染防治攻堅戰滯后等履職不力的情況依法追究終身責任，有助于解決環境治理中領導干部不作為問題。

三、環境治理中經濟責任審計功能及其運行機制

（一）經濟責任審計在環境治理中的功能分析

經濟責任審計作為約束領導干部工作作風的重要手段，在地方政府環境治理中的功能包括以下兩個方面：

1.信息功能。經濟責任審計可以記錄內容豐富且詳實的財政信息，如記錄預算編制與執行情況、自然資源保護專項資金、環境治理專項資金以及政府間財政關系等。這些重要信息可以用于評估追蹤政府部門及領導干部的受托責任履行情況和環境治理效益等，如領導干部在環境治理中是否以合理成本向公眾交出高質量的治理成果。此外，公眾對審計信息的信任程度遠遠高于相關部門披露的財政信息，經濟責任審計披露的相關信息可以減輕公眾與政府之間的信息不對稱，增強公眾對領導干部經濟責任履責情況的關注。

2.監督功能。審計監督功能即糾偏功能。由于環境治理公益性強、公眾關注度高、需要的資金量大，相關領導干部一直是經濟責任審計的重點對象。審計監督一方面監管地方財政專戶資金動向，另一方面就監測到的重大經濟責任問題提出有約束力的整改建議。通過不斷完善審計預警預防機制，健全審計整改、責任追究和審計結果運用制度，推進審計監督與領導干部、紀律檢查、追責問責等工作有機結合。

（二）經濟責任審計在環境治理中的運行機制

在參與社會經濟活動的過程中，政府承擔著生態環境保護的責任。環境治理中的任一環節出現徇私，治理成本會很高，所以需要一個長效機制（事前的預防機制、事中的評估機制和事后的問責機制）來解決以上治理過程中的難題，以保障環境治理工作的有序高效運行。

1.事前的預防機制。環境治理的先鋒隊是基層的領導干部，尤其是在我國生態與經濟并重的環境下，各地對環境治理的投入資金巨大，而治理環節需投入的項目多，資金運行風險大，管理不慎會給國家財政帶來損失，因此審計需要在加強預算管理方面發揮作用。首先，要發揮審計的預防作用，將用于污染防治的預算資金支出作為經濟責任審計的重點監督內容，推動有關部門規范預算資金的管理使用，增強對預算支出運行安全的審計監督力度。其次，要重點關注預算資金的績效管理與預算資金實現的環境效益情況，從源頭上把握分析存在的問題，推動領導干部主動履行責任。最后，在預算執行的審計監督中將服務地方經濟放在優先地位，環境治理以高質量服務為主線，始終將生態經濟協調發展貫穿于審計的全過程。

2.事中的評估機制。當前環境治理經濟責任審計評估的難度在于環境政策缺乏權威性的可多維度量化的評價體系，以至于無法準確評估治理的實際效果，進而影響審計意見的合理性以及審計意見運用效果。科學的環境治理經濟責任審計的評價體系，是對領導干部在環境治理中的經濟責任進行評價的重要前提。評估指標方面需要量化資源損耗、環境損壞、環境改善程度等約束性指標，用來界定各責任主體應承擔的責任。同時，應關注審計監督環境信息質量狀態的變化和相關部門對環境政策運用情況以及環境事件的響應機制。通常，審計部門需要制訂年度審計計劃，由環境專項審計組針對領導干部的經濟責任履職情況等展開審計工作，撰寫審計報告。此外，在環境治理績效評價方面，需要利用專業人才和相應技術方法，大量搜集數據為后續審計工作提供信息保障，廣泛運用專業人員，對多途徑和渠道采集的各種數據進行集中處理、建模、分析，以提高審計結果的可靠性。

3.事后的問責機制。事后的問責機制是促進環境治理審計整改的制度保障，建立健全審計問責機制，不僅是實現國家治理水平現代化的有效手段，而且是實現環境治理的重要抓手。在環境治理經濟責任審計問責中，要堅持問題導向，將重點放在生態環境治理相關政策落實執行情況與干部履職盡責方面。一方面要加大對相關領導干部追責問責的力度，將權力關進制度的籠子中，使權力監督能夠依法而治，并對權力進行監督和制衡;另一方面，優化環境治理經濟責任審計問責流程、規范審計問責程序以及審計問責響應機制，解決“審而無問”“審而不改”“審而不糾”“屢審屢犯”等問題，使整改措施落到實處，保障環境治理的效率和效果，實現國家治理現代化。

四、環境治理中經濟責任審計及其問責機制的優化

（一）構建多主體共同參與的環境治理體系

當前我國政府各方面依舊采用“自上而下”的線性治理結構，良好的政治治理需要各類利益主體共同參與。環境治理的責任主體和監督主體較多，如國務院環境保護行政主管部門，地方政府的土地、林業、礦產、水利、農業等部門依法對資源環境的保護實施監督管理。為了解決和應對責任主體龐雜、部門之間相互掣肘等問題，需要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，實現多元主體共同參與的“網絡化社會綜合治理”，讓政府由環境治理的推動者轉變為引導者，明晰各主體的責權利和環境治理的目標，有助于環境治理的經濟責任審計問責對各代理人的代理問題進行監督、制衡以及問題整改，為國家治理現代化賦能。

（二）經濟責任審計與其他專項審計相協同

環境治理涉及內容較為廣泛，政府部門為了評價和提升環境治理效率和效果，可能會根據不同的目標，設置了相應的專項審計，如自然資源審計、環境責任審計、經濟責任審計等。雖然各專項審計側重點有所不同，但都是從不同維度為環境治理服務。因此，經濟責任審計應與其他專項審計協同，對于其他專項審計已經審計內容，可以利用其他專項審計的結果，提高經濟責任審計效率，從而更加科學、全面、系統地對領導干部經濟責任進行評價和考核，進而促進社會、經濟、資源和環境保護協調發展。

（三）新技術方法的共享與應用

強化專業數據的采集分析工作，如選擇地理信息系統（GIS）——通過環境信息采集以及數據處理，顯示環境污染狀況，實現對環境治理的精準監測、動態化顯示，提升環境數字監控的有效性。在環境治理評價中，不僅可以利用地理信息技術提供的第一手資料，記錄區域內自然生態狀況和環境質量的改變，還可以通過區域內投入與發展狀況的分析，結合區域的特點，進行環境治理、水污染案等因素的分析，構建區域內適用的評價標準。

充分發揮審計在環境治理中的綜合價值，針對監測技術的數據共享困難、自動化程度低等問題，政府要積極構建多元化應用平臺。樹立大數據審計的觀念，探索聯網審計和持續審計，統一各級政府部門的數字化建設，使得審計機關可以直接接入系統獲得數據。充分利用大數據平臺，及時、準確地反映生態質量狀況。深入貫徹“發現疑點、系統核查、精準問責”的數字化審計方式，實現長期、動態的監測，發揮經濟責任審計在生態治理中的優勢。

（作者單位：南京審計大學會計學院? 浙江農林大學經濟管理學院，郵政編碼：211815，電子郵箱：bondcheng@vip.sina.com）

主要參考文獻

[1]王翠琳，李嘉，李莉.黨政領導干部經濟責任審計評價機制的構建[J].南京審計學院學報， 2016（2）：85-93

[2]宋夏云，周琳.經濟責任審計問責在政府官員腐敗治理中的功能研究[J].中國內部審計， 2020（12）：76-80

[3]周敦祥，牟遙，盧紅柱.省級黨政主要領導干部經濟責任審計創新研究[J].審計研究， 2019（2）：18-24

[4]張琦，譚志東.領導干部自然資源資產離任審計的環境治理效應[J].審計研究， 2019（1）：16-23

[5]張恬靜，李強.自然資源資產離任審計與企業環境信息披露質量[J].財會月刊， 2021（10）：115-123