新發展格局下完善我國區際利益協調機制研究*

薄文廣 王毅爽 何潤東

一、引言

當前世界正經歷百年未有之大變局，國際形勢發生深刻復雜變化，貿易保護主義、單邊主義日益盛行，全球投資貿易格局、科技創新格局、金融貨幣格局以及治理體系等都面臨前所未有的大變革，發展面臨外部環境的不確定性顯著增強。為有效應對外部環境變化，2020 年5 月，中央政治局常委會會議指出，要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。從國內看，當前新一輪科技革命和產業轉型以及區域競爭合作變革正深入推進，各地區面臨著又一次轉型發展的挑戰。

當前我國區域經濟發展的不平衡性和內部分化性日益凸顯。相比之前的東西差距，現在南北區域差距逐漸拉大，南北失衡的趨勢更加明顯。據統計，2020 年中國GDP 總量排名前10 的省（區、市）中，北方地區僅北京上榜，北方地區經濟占比從2013 年42.6%下跌到2020 年的35.2%。此外，區域內部的發展差距同樣不可忽視，即使是2020年GDP總量已經超過韓國的我國第一經濟大省廣東，也存在嚴重的省內差距問題。2020年，深圳的GDP總量超過了廣東排名后14 個城市之和，而且這14 個地級市的人均GDP均低于全國平均水平。

推動區域協調發展不僅是促進經濟增長的重要動能，也是以人民為中心的習近平新時代中國特色社會主義理論體系——區域發展理論的生動體現，對構建雙循環新發展格局乃至實現中華民族偉大復興均具有重要意義。而區際利益協調是新時期我國區域協調發展的重要支撐，在很大程度上影響和決定著區域協調發展的實現。當前我國區際利益協調機制的缺失和不完善嚴重影響了規范、公平和開放的國內統一大市場的形成，使得城市群與都市圈難以形成協同發展和共享發展的格局，甚至會進一步拉大區域發展差距，阻礙我國區域協調發展目標的實現以及新發展格局的構建。

二、完善區際利益協調機制的意義

新時期，我國區域協調既面臨著老問題也面臨著新挑戰，構建完善的區際利益協調機制不僅是提升經濟發展動能的重要抓手，也是促進形成雙循環新發展格局的重要支撐，更是加快落后地區發展，實現共同富裕的重要保障，對我國經濟高質量發展和區域協調發展均具有重要意義。

1.完善區際利益協調機制是提升發展動能的重要抓手

不同于國外發達國家地方政府在經濟發展中“裁判員”或“守夜人”的作用，我國政治集權和經濟分權的制度使各級地方政府憑借行政權力及對生產要素的控制，深深地嵌入或融入所在區域的經濟發展中，甚至成為一個地區經濟發展快慢的重要決定力量。地方政府為了實現自身利益的最大化，常常會實施間接的地方保護主義政策，限制資源的自由流動，阻礙全國市場一體化進程。地方政府之間的激烈競爭是之前我國經濟快速發展的重要動力源，而完善區際利益協調機制可以對地方政府間的利益博弈進行協調和整合，減輕區際惡性競爭對資源配置效率的不利影響，同時加快推進資源要素的自由流動，推動地方政府在我國區域經濟發展中實現良性競爭，從而充分提升經濟高質量發展動能，實現區域經濟可持續發展。

2.完善區際利益協調機制是形成雙循環格局的重要支撐

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是黨中央針對變化的國內外環境，對“十四五”時期和未來更長時期中國經濟發展戰略調整做出的重大戰略部署。為加快實現以國內大循環為主體這一戰略基點，充分利用好我國超大規模的市場優勢，加快提升國內有效需求具有重要的基礎性和前提性作用。對此，一方面要繼續推進區域協調發展，打造統一高效的國內大市場，在“西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先”的區域發展總體戰略指引下，引導不同空間尺度的地區之間加強分工合作，避免橫向的惡性競爭、原料爭奪、市場分割等，促進要素在國內區域間的充分流動和正常整合，打通生產、分配、流通、消費環節中的堵點和難點，從而加速釋放內需潛力。另一方面，雖然當前中國已經成為僅次于美國的世界第二大經濟體，但我國人口基數大，人均收入水平低，因此，加快提升邊際消費傾向較高且數量龐大的中低收入人群的收入水平，對于穩定國內需求無疑具有“壓艙石”作用。然而，純粹市場經濟的“嫌貧愛富”特性會使區際發展差距和不同群體的收入差距日益擴大。完善區際利益協調機制不但可以促進區域協調發展充分釋放內需潛力，還可以推動構建雙循環新發展格局。

3.完善區際利益協調機制是走向共同富裕的重要保障

共同富裕是中國共產黨為人民服務根本宗旨的重要體現。新中國成立初期，共同富裕的核心更多的是通過計劃之手來減小兩極分化，從而實現公平正義。改革開放以后，我國逐漸由傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，優越的地理位置、完善市場機制與巨大的政策利為東部沿海地區帶來了巨大的空間集聚效應，東部沿海地區的增長極效應逐漸突出，成為帶動經濟發展的重要引擎。

但對于一些具有正外部性的資源型城市、生態保護重點地區以及農業生產主導區等發展相對滯后的地區來說，區際利益協調機制的缺失，使其更多地承擔了全國資源供應、生態保護和農業保障的重任，卻沒有獲得相匹配的收益，甚至陷入了與發達地區差距日益拉大的窘境。在當前經濟和社會轉型的背景下，發達地區在產業基礎、市場化水平及政府服務效能等方面具有更大優勢。在循環累積的因果作用下，優質生產要素會由欠發達地區向發達地區流動，虹吸與集聚效應大于輻射與擴散效應，導致先富帶動后富的效果較難顯現，影響要素資源的正常流動和區域資源的合理配置，最終影響社會公平甚至社會穩定。通過完善區際利益協調機制，既能夠使相對落后地區獲得與自身付出相匹配的收益，加快提升經濟造血能力，同時也能夠更好支撐率先發展地區的轉型發展，從而加快實現先富帶動后富和共同富裕兩個大局。

三、文獻綜述

國內學者對區際利益協調機制進行了大量研究。一方面，很多學者強調區際利益協調的重要性。程運木（1991）認為，財政“分灶吃飯”“地方包干”管理體制的實行使地方利益強化，在缺乏有效利益協調機制的情況下，這種利益導向必然會導致區域重復建設、重復引進和產業結構的嚴重趨同，也會滋生地方保護主義和經濟封鎖，加劇區域之間的利益矛盾。常云昆（1999）認為，我國實行的優先發展東部沿海地區的區域經濟政策，損害了西部地區的發展利益，政策受益的東部沿海地區應向西部地區進行利益補償。褚清華、趙峰（2003）認為，制度變遷決定了特定的區域分工模式，這種非對稱性的分工模式又暗含著利益分配的不合理，進而指出利益補償的合理性與重要性。林麗欽（2020）通過實證研究發現，廣東2005年開始實行的市政府間財稅利益分享機制推動了產業轉移，拉動了遷入地的經濟發展，有利于縮小廣東內部發展差距。另一方面，多位學者在前述作者強調的推動區際利益協調基礎上，對區際利益協調機制主要構成等內容進行了研究和探討。郭志儀、鄭周勝（2010）探討了區域經濟整合的主體及其利益分配問題，認為推進區域經濟整合不能僅僅依靠市場機制，只有建立完善的利益補償機制才能實現地區間長期合作。吉新峰、安樹偉（2009）在對市場經濟下區域利益協調機制建立原則、包含內容進行分析的基礎上，提出了主體功能區建設中區域利益協調機制的基本框架。李楨、劉名遠（2012）提出區域經濟合作基于利益但本身不能完全解決利益問題，須有專門性的利益分享與補償機制進行利益協調，但當前我國區域經濟合作機制不健全，缺乏專門的區域經濟合作利益補償機制。林民書、劉名遠（2013）提出市場經濟環境下區域間利益分享與補償制度的缺失使得我國區域經濟發展差距不斷擴大，并提出借鑒歐盟地區的區域經濟發展經驗，我國區域經濟利益分享與實踐需要一定的立法基礎、制度保障和組織保障。游鵬（2015）從成渝經濟區合作發展的現實基礎出發，梳理分析了地方政府間的利益關系、矛盾和沖突，設計構建了評估機制、決策機制、實施機制、保障機制四項機制，著力保障成渝經濟區地方政府間的利益協調和長效合作的順利開展。

綜合來看，以上各位學者對區際利益協調機制的經濟價值、現實意義及其構成等進行了必要和有益的探索，但分析內容較為分散且較少反映區域發展變化。當前，無論是面臨不確定性日益增強的外部環境，還是區域發展不平衡不充分的內部形勢，都需要我國加快完善適合本國國情的區際利益協調機制，以有效解決區域協調發展中“頭痛醫頭，腳痛醫腳”治理模式的“單一化”和“碎片化”不足，并聚焦于區際協調發展中呈現的一些制度和共性問題。本文在借鑒前人有關區際利益協調機制研究成果基礎上，對當前我國區際利益協調機制的主要特征進行了深入分析，并就國外發達經濟體區際利益協調的成功經驗進行了系統梳理，構建了更加完善且符合我國國情的區際利益協調機制，包括協調的主要主體、主要內容、主要手段等，助力加快實現雙循環新發展格局下我國區域經濟的高質量發展。

四、當前區際利益協調機制的主要特征

我國現有的區際利益協調機制還遠未成熟，與區域經濟發展的現實需求還存在著脫節，也沒有形成體系性和規范性的制度。現階段，我國區際利益協調機制具有“三多三少”的特征。

1.中央主導的表層區域規劃較多，但里層規范和保障較少

2008年國際金融危機后，中國區域發展戰略由單極驅動轉向多極增長，中央政府往往通過對開發和建設目標進行總體部署，來充分調動和發揮地方政府的主觀能動性，以地區間的良性競爭來推動區域發展、協調區際關系，這是中央政府實現區際利益協調的重要抓手。據不完全統計，金融危機后，國家批復的各類區域發展戰略和相關規劃超過50個，一些區域規劃甚至超出現有的省級行政區劃界限，涵蓋范圍達到兩個或更多省份。雖然中央出臺的各種規劃文本中也常常強調跨區域的聯合協作，但都缺少具體規范和相應保障。我國區域規劃沒有法定的編制程序、審批程序和內容要求，導致區域規劃編制與實施的主體、內容、途徑、方法、程序、效力、法律責任等方面都缺少較為明確的法律授權，區域規劃落實與實施效果的評估和反饋等也沒有制度保障。此外，許多區域總體規劃主要由負責計劃與協調的發展和改革部門制定，與國土部門制定的土地規劃以及城鄉建設部門制定的建設規劃存在不一致，甚至是相互矛盾。雖然，當前“多規合一”的實施減少了規劃之間的沖突，但對于橫跨多個區域的規劃，各區域部門間橫向事權劃分不清、權責重疊、分工不明的情況仍然存在，且不同管控主體下的區域規劃間尚未完全建立相互銜接、協同配合的工作機制，使得更多中央主導的跨區域規劃或戰略未能起到有效協調區際利益的作用。

2.地方政府主導的行政協議較多，但市場和社會組織作用較少

從現有的區域合作實踐來看，臨近地區之間由地方政府主導簽訂行政協議是應用最為廣泛的區際利益協調方式。在現代化進程中，不同省份甚至省內不同城市之間簽訂了大量的行政協議，廣泛涉及能源、農業、貿易、投資、交通、科教文化、就業服務、環境保護等多個領域（葉必豐，2006）。但由于我國憲法中并沒有關于“行政協議”的相關條款，現行行政協議下的區際利益協調本質上都屬于政策協調，由政府自上而下進行主導，并依靠行政權威方式推行。這種政策協調有兩個特點，一是規劃、協議、政策等的設計通常在政府行政系統內部完成，社會公眾較少知情且缺少參與渠道，因此，參與主體和主要決策者仍然是相關協議簽訂方的地方政府，忽略了企業、個人等其他主體的參與，使得市場力量和非政府組織難以在利益協調中發揮作用。而地方政府主導的政策設計必然受到自身利益的約束，導致協調機制常常無法達到預期效果，反而更多顯示出形式化和空洞化（李楨，劉名遠，2012）。二是政府主導下的區際利益協調常常首先考量自身利益，對能夠給轄區帶來利益的相關事項更為積極主動，而對未能給轄區帶來利益甚至帶來不利影響的相關事項則較為被動，有時甚至采取拖延或是抵觸等行為，從而阻礙生產要素在區際范圍內的合理流動和配置，使得行政協議下的區際利益協調缺乏科學性、有效性和持續性。

3.宏觀決策層面較多，但微觀執行層面較少

區際利益協調是一個跨區域、跨職能且多元化的過程，因此除宏觀層面制定的區域規劃和簽訂的行政協議外，微觀層面還需要專門的組織和管理機構負責相關協調協議的執行以及一些具體問題的協調處理。目前，國內也有相應的跨區域組織管理機構，例如泛珠三角地區的區域合作設置了行政協議管理機構，即行政首長聯席會議的日常辦事機構，主要負責管理締結的行政協議和日常的會務工作，長三角地區形成了上蘇浙經濟合作與發展首長座談會、長三角城市經濟協調會、長三角城市協作辦主任聯席會（李楨，劉名遠，2012）。但綜合來看，我國的機構組織改革仍遠遠滯后于區域經濟發展，一方面，我國當前缺少專門、統一的協調組織制度，中央政府目前尚未建立起專門性的區域協調機構（冉艷輝，2015），地方政府之間成立的協調機構不夠規范統一。另一方面，我國目前缺少相應的法律確定此類組織管理機構的職權，導致此類組織管理機構沒有很強的權威性和執行效力，也就不具有進行實質性磋商或協調區際利益的能力。

五、國外發達經濟體區際利益協調的經驗借鑒

對于一個規模較大的經濟體而言，區際經濟發展不平衡是一種客觀現象，具有較大的普遍性，許多發達的經濟體也都面臨過區際發展差距日益擴大的困境。為縮小區際發展差距，這些發達經濟體一方面充分利用健全的市場機制，依托看不見的市場之手因地制宜地發揮各地區的比較優勢，加快推進市場一體化和國際化，促進經濟內循環支撐；另一方面，政府層面也采取有效的政策措施來協調區際關系，更好實現協調發展。

1.美國區際利益協調經驗分析

美國曾經存在嚴重的地區經濟發展不平衡問題，主要表現為三大區域社會經濟結構差異巨大。即北部地區包括美國北部工業帶和五大湖工業區以及中央低地一帶，自然資源豐富、工業體系完備，是先進的工業區；西部地區自然條件較好，物質資源充裕，但相對落后；南部地區自然條件不如西部地區，主要提供農林礦原料、半成品及勞動力密集型產品，是落后的傳統農業區（江麗，李琳，2021）。19世紀初，美國北部地區憑借地理優勢、產業優勢和交通優勢，在美國區域經濟中占據絕對優勢，以占全國15%的土地面積創造了全國80%的制造業產量，北部地區個人收入則占全國個人收入的70%以上（樊亢、賀力平，1988）。為了更好地解決區際發展差距，美國開始廣泛借助區域政策推動落后地區的發展，平衡區域間的經濟利益。

一方面，美國利用多種財政政策調控區域間失衡的經濟利益，如轉移支付、稅收減免、財政融資等。首先，美國通過稅率差異和稅費減免促進落后地區經濟發展。美國政府自20世紀30年代起實行差別化的稅收制度，在經濟較發達的東北部地區采用較高的稅率，在落后地區采取較低稅率，并將增加的稅收收入轉移到西部、南部較落后的地區。同時，美國聯邦政府給予各州一定的稅收減免權，如減免到貧困地區投資企業的所得稅等，從而吸引資本流向欠發達地區。其次，美國將從相對發達的東北部地區和中北部地區征收巨額稅收，通過轉移支付和投資的方式用于提高南部和西部等欠發達地區的發展能力。如在西部地區和南部地區發展軍事工業，投資軍事、國防、宇航等方面的研究，并抓住軍事工業轉為民用工業的發展契機，發展原子能、電子、通信設備、生物制藥等高科技產業，形成了加州“硅谷”、北卡羅來納“三角研究區”、佛羅里達“硅灘”等高新技術基地，提升了落后地區的自主發展能力，實現了區域經濟的繁榮發展。最后，美國對落后地區投資的企業實行信貸優惠，通過經濟開發署等機構向其提供長期低息或無息貸款，對固定資本提供的直接貸款額可達到該項資本總額的65%，對流動資本可提供100%的直接貸款（金影子，2020）。

另一方面，美國注重平衡地區經濟利益，強化縮小發展差距這一過程中的法制化支撐，通過區域政策、協議的法律化保證其權威性和有效性。首先，美國各州政府間利益協商主要通過簽訂州際協定。根據美國聯邦憲法，國會同意州際簽訂的協議并使其成為正式的聯邦法律，因此，州際協定同時具有州法和合同的性質，受到法律的充分保障，對締結方具有強約束力（Briggett，1991），保障各州在沒有聯邦政府干預下可自行協調利益。其次，美國在推動落后地區發展中制定相關法律并依法設立管理機構，以法律的形式明確管理機構的權利與責任，提供管理制度保障，確保其在法律制度執行過程中的合法性、權威性，以避免出現推諉、混亂等現象。如美國國會1933年通過《麻梭淺灘與田納西河流域開發法》，并依法成立了田納西河流域管理局（TVA），負責領導、組織和管理田納西河和密西西比河中下游一帶的流域綜合開發利用（Mandarano，Featherstone，Paulsen，2008）。1961 年美國國令通過《地區再開發法》，并依法成立了地區再開發管理局（ARA），以促進貧困地區發展。1965年美國國令通過《阿巴拉契亞地區發展法》，并依法成立了阿巴拉契亞區域委員會（ARC）以及一些其他的州際開發委員會，負責制定該地區發展的總體規劃，以推動落后地區的發展。

2.歐盟區際利益協調經驗分析

作為一個由多個小國組成的超國家組織，歐盟的區域經濟發展不平衡主要體現在兩方面。一是歐盟內部各國之間經濟發展存在較大差距，1986年歐盟25個最發達地區的人均GDP與25個最落后地區的人均GDP比值為2.7，然后逐漸下降，但2004年歐盟大規模東擴，新入盟一些經濟發展水平相對落后的國家，這一比值被再次拉高（楊逢珉，2009）。二是歐盟各國內部的區域經濟發展也存在分化性，如德國因二戰打破了原本平衡的區域經濟結構，東、西德的經濟水平懸殊，東部地區成為嚴重的落后地區。20 世紀80 年代以來，為推進歐洲一體化進程，歐盟（歐共體）十分重視區域協調發展（T?mmel I，1987），由于歐盟的協調發展涉及眾多國家和地區，歐盟建立了健全且獨具特色的協調機制。

一方面，歐盟建立了專門的、橫縱結合的組織制度，對協調區域經濟均衡發展實行多層次管理和分權管理。歐盟的縱向區域協調機構分為超國家、國家、地方等多個等級層次。在超國家層次上，歐盟組建了歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會3個重要機構負責統籌歐盟整體區域發展；同時，設立專門的區域協調機構，如區域政策委員會等，負責處理成員國之間日益突出的協調發展問題。此外，為解決特殊區域問題，歐盟還于1993年設立了由來自各成員國地區代表組成的歐洲地區委員會。在國家層面上，歐盟成員國在歐盟統一區域政策的領導下，在自己的政府體系中設立專門委員會或發展局，負責統籌國內區域協調發展，如法國的國土治理指導委員會和意大利的南部地區發展部等。在地方層面的協調中，多數成員國的政府通過在歐盟總部設立辦事處或派遣代表出席部長理事會等來實現地方利益。在橫向區域協調組織方面，歐盟開展了一系列跨區域合作，如為專門解決歐盟山區發展問題建立的歐盟山區合作協會，幫助多瑙河地區的歐盟成員國加快融合進程的多瑙河流域治理戰略，以及丹麥、瑞典兩國的跨境“厄勒區域合作”等。

另一方面，歐盟建立并實施有效的區域政策基金來進行區域間的利益協調，縮小區域經濟發展差距。歐盟區域政策基金主要分為結構基金和凝聚基金。其中，結構基金主要包括為區域經濟的發展和結構調整、經濟轉變、增強競爭以及歐盟領土合作提供資金支持的歐洲區域發展基金，主要應用于教育與培訓領域，推動社會融合的歐洲社會基金，還有為歐洲農業及漁業提供指導和保障的漁業指導金融工具以及歐洲農業指導和保障基金。凝聚基金于1994年開始運作，曾被用于支持歐洲相對貧困區域的發展，通過促進經濟增長、就業和可持續發展來穩定區域經濟，也被用于資助歐盟環境保護政策的優先項目。歐盟區域政策基金得以成功的原因在于：首先，其發展目標明確，避免了因實施對象范圍過大而導致的政策效果不明顯問題，保證了基金的效用。其次，基金的來源穩定且運用合理科學。基金來源穩定在于其與各成員國預算收入掛鉤且有相應稅種支持，歐盟規定成員國每年要上繳本國GDP 的1%作為歐盟預算經費來源，并將經費的40%用于協調區域發展（劉銀，劉慈航，梁倬騫，2014）。同時，歐盟還制定了嚴格的項目報批程序和嚴格的監督管理機制，以保障區域政策基金的科學運用和高效運轉。

3.日本區際利益協調經驗分析

20 世紀60 年代，為消除經濟發展布局不合理問題，縮小發展差距，日本政府開始重視欠發達地區的開發，并在這個過程中形成了特有的法律、規劃、財政、金融、管理等制度體系（松本原太郎，2018），其中最突出的是通過建立多種跨區域的組織機構處理區際事務，協調區際的利益。

一是部分事務組合。部分事務組合即地方政府為共同處理部分事務，經協商制定規約，經總務大臣或都道府縣知事批準后設立的法人組織，是一種特殊的地方政府，具有處理部分事務的職能。部分事務組合涉及的事務范圍比較廣，且類型有針對性。日本的部分事務組合數量上非常多，最多時達到了3000多個，近年來數量下降的原因是由于相當數量的相近組織進行了合并，這些相近內容涉及醫療、港灣治理、房地產治理等眾多方面，且有比較強的針對性，通常一個合作團體只負責要解決問題的某方面，如南和廣域醫療組合成功解決了奈良大部分地區城鄉醫療資源分布不均的問題。此外，部分事務組合的負責人并不是由中央政府的官員擔任，而是由雙方互選形成，機構中也有利益訴求方的代表者。這種形式可以使負責人乃至整個機構更充分地掌握問題的癥結所在，更充分自由地制定更加有效的政策。中央政府則作為協調者和制度完善者，在法律方面給予充分保障。如在地方自治法中明確了此類機構的設置，包括必設的監察委員，以避免濫用權利的發生（板野喜隆，2018），并在法律中明確地方政府的執行義務，通過法律層面協調保證政策的落實。同時，為避免出現機構“拿錢不辦事”的現象，中央政府采取政策事務具體歸屬后再進行分別支付的方式。

二是廣域聯合。廣域聯合是指數個地方政府為跨區域處理事務，經協商制定規約后共同成立的法人組織，旨在制定廣域綜合規劃，并為實施規劃進行必要的聯系協調。廣域聯合是獨立的法人組織，是地方自治法上的特殊地方政府（肖軍，2020）。相對于部分事務組合，廣域聯合制度涉及的事務范圍更加廣泛，包括的地域單位也更多。如關西廣域聯合的事務范圍包括防災、廣域觀光、醫療合作、自然保護等方面，涉及的地域單位包括京都、大阪等2 府5 縣（日本的縣相當于中國市一級）。此外，廣域聯合有更加充分的獨立性和自主性。廣域聯合是作為一個單獨的自治行政單位而存在，不但可以協調處理所涉及區域的事務，而且有和上一級政府或者中央政府直接對接的權利，可以直接接受來自國家或都道府縣的權限，處理行政機關事務，在某種程度上已經類似于在部分事務領域的一級地方政府。

三是協議會。協議會是指地方自治法規定的一種區域合作類型，是數個地方政府經協商制定規約而形成的組織，目的是共同管理執行地方政府的部分事務，或者對普通地方政府事務的管理執行進行聯系協調，或者共同制定廣域綜合規劃（洞秀雄，2018）。基于上述3 個目的，協議會在實踐中被細分為管理執行協議會、聯系協調協議會和規劃編制協議會。協議會不是法人組織，沒有獨立的行政權力，但日本很多地區制定政策時都需要經過協議會的協商，并邀請協議會相關代表參會。日本在法律層面也有許多關于協議會方面的規定，如《地方自治法》《復興特區法》等。此外，協議會還擁有要求相關地方行政長官予以協助、陳述意見、提供資料等方面的權利，雖然其沒有獨立的行政權力，但協助權可以確保其在地區事務協調方面更有效地發揮作用。

六、完善我國區際利益協調機制的思考

借鑒孫海燕（2007）、吉新峰（2009）等前人學者的研究成果，結合當前我國區域經濟發展的實際，完善的區際利益協調機制主要由協調主體、協調手段和協調內容等組成，也即“誰”“用什么手段”做“什么事情”，具體的區際利益協調機制組成如圖1所示。

圖1 我國區際利益協調機制的主要構成示意

1.明晰協調主體的差異化利益訴求

協調主體即區際利益協調機制運行過程中涉及利益關系較為復雜，利益相關者種類眾多且有不同的利益訴求和約束。姜文仙（2015）通過對相關文獻的梳理，利用元分析法提出了識別利益主體的幾大原則，并確定利益主體主要為政府（中央政府和地方政府）、企業、居民以及非政府組織。

中央政府作為區域協調發展的總推動者，以國家整體利益最大化為根本目標，常常通過制定國家層面的總體發展戰略等政策手段和轉移支付等財政手段推動區際利益協調，甚至可以直接改變區域之間的利益分布格局，是當前區際利益協調的主要設計主體。地方政府（特別是地方政府官員）利用中央政府賦予的行政權力，執行中央政府的意志，同時也通過實施對資金、土地、人才等生產要素的扶持政策來大力吸引產業投資，促進本地經濟發展，從而影響區際利益關系格局。各級地方政府是當前區際利益協調的關鍵宏觀主體。企業在政府相關制度或政策約束下，通過對相關生產要素的優化組合來供應國內市場或國際市場，進而達到利潤最大化。居民則一方面作為消費者，通過與作為生產者的相關企業進行相互影響，另一方面作為就業從業者追求較好的就業機會、較高的工作收入、完備的社會公共服務以及優美的社會環境等，這兩者均是區際利益協調實現的微觀主體。隨著經濟社會的發展，作為政府和市場之外的第三方，非政府組織數量呈現日益增加的態勢，更加關注社會公平正義、環境保護等，并常常監督或督促上述相關區際利益協調主體，在區際利益協調中發揮重要的“拾遺補缺”作用，是區際利益協調的配套主體。

確定并正確區分各協調主體及其目標函數是進行區際利益協調的開端，后續協調均需根據協調主體的利益訴求進行。既然區際利益協調中的不同主體是客觀存在的，并且具有多元性與差異性，這就需要正視不同主體的差異化利益訴求，不僅要協調好中央與地方政府之間、各級地方政府之間、地方政府與企業之間的關系，還要協調好其他主體之間的利益關系，這是確保區際利益協調機制充分發揮作用的必要前提。

2.搭配協調手段的精準化使用

根據政策工具的行政強制性強弱，區際利益協調主要手段分為三類，即“行政性手段”“經濟性手段”和“法律性手段”。行政性手段簡潔但少有穩定性和自發性，經濟性手段持續性較好但見效性更慢，法律性手段則具有較大強制性、持續性和穩定性。區際利益協調需要搭配好不同手段，進行精準化使用，以更好地發揮作用。

行政性手段即國家憑借行政權力，通過頒布行政命令，制定政策措施對經濟活動進行行政干預，以調節區際的經濟利益。當前對于跨區域事務，各級政府通過簽訂行政協議對多領域事務進行協商。但由于我國憲法缺少對行政協議的相關規定，且區際事務協調已超過各政府管轄范圍，行政協議的合憲性與合法性一直備受爭議。對于合理運用行政手段進行區際利益協調，可從兩方面進行改進。一方面，可借鑒美國的州際協定，即各州政府之間簽訂受憲法保護的州際合作協議，其實質就是政府之間的立法協作，這需要對憲法進行一定的修訂，以保證各政府之間簽訂行政協議的合憲性與合法性。另一方面，可參照日本的部分事務組合和廣域聯合，即數個政府經協商后聯合構建一法人組織，處理跨區域事務，其實質是通過成立一地方自治法之上的特殊政府，專門處理跨區域事務，不再受地方管轄權的限制，但仍需有相關法律進行約束和保障。

與此同時，國外許多國家針對地區間協調發展都設有專門的管理機構，負責制定相關政策、籌措開發資金和進行基礎設施建設等。如美國依法成立阿巴拉契亞區域委員會（ARC）專門負責制定該地區的總體發展。日本中央政府設立北海道開發廳和北海道開發局，負責北海道開發的具體工作。歐盟則是在超國家、國家、地方等多個等級層次上設立區域協調機構，并形成了縱橫結合的組織制度。我國現行區域協調中也會設立組織機構，但缺少專門、統一的組織制度。由于我國也是自上而下的多層次政府體制，因此，可參照歐盟設立多級管理機構。首先，在國家層面設立管理機構，負責總體上的區際利益協調，以縮小區域發展差距并建立統一的國家市場；其次，在省級層面設立管理機構，負責省內不同行政區間的利益協調，以實現省內產業布局優化和平衡發展；最后，在國家層面與省級層面之間增設區際協調管理機構，負責超越省級范圍的利益協調，促進資源在更大市場范圍的自由流動和優化配置。

經濟性手段即通過運用經濟政策和計劃等對經濟利益進行協調，社會主義市場經濟體制下，要注重通過市場機制引導政府企業等利益主體采用經濟手段實現區際利益協調。當前為縮小區域發展差距，我國采用向發展落后地區傾斜的政策，即自上而下由各級政府主導，通過財政政策、價格補貼、稅收優惠等對欠發達地區進行直接或間接的扶持。歐洲、美國、日本等發達經濟體均通過類似的財政均衡政策促進落后地區的發展，并成功縮小了區域差距。縱向區際利益協調由政府主導，具有高度權威性，對協調區域發展具有顯著作用，但由于信息不完全，上級政府無法充分了解各利益主體的實際情況，自上而下的協調雖然效果明顯，但往往不能切中要害，直接補償往往難以實現效益最大化。社會主義市場經濟體制下，應充分借助市場力量減少信息的不對稱性，在區際進行橫向補償，讓各利益主體實際參與協調過程，通過談判達成共識，采取更符合實際情況的支付方式，對利益受損方進行有效補償。

此外，許多國家通過對欠發達地區的基礎設施、人力資源、科學技術等進行投資來協調區際利益。如歐盟建立區域政策基金并下設專項資金對各領域進行針對性投資，以縮小區域發展差距。日本政府在開發銀行中專門設立幫助地方進行金融開發的地方開發局，以促進欠發達地區發展，這些均是通過投資協調區際利益的成功實踐。社會主義市場經濟體制下通過投資進行區際利益協調的關鍵在于籌資渠道的多樣化，除依靠政府籌集資金外，還應拓寬其他籌資渠道，如市場化籌資、銀行貸款等。對此，我國政府可以通過改善投資環境以鼓勵多樣市場主體進行投資，如為投資企業提供貸款優惠、稅收減免等。

歐洲、美國、日本等許多發達經濟體在區際利益協調以及區域協調發展過程中都意識到完善的法規體系是確保政府發揮作用以及相關政策有效落實的必要條件。為此，許多國家都把實現區域均衡發展的區域政策上升為法律法規，以法律法規形式予以制定。如美國出臺法律法規推動落后地區發展，并依法設立負責實施的管理機構；歐盟通過完善行政立法保障區域政策的規范性和可行性；日本更是建立了一套較為健全的與區域開發相關的法律制度來保障開發計劃和政策。而我國現行的區際利益協調仍依賴于政策規范，區域規劃、行政協議、組織機構等均是由政府自上而下，通過行政權威來實施和運行，缺少法律的規范和保障。這種政策協調使得區域協調發展缺少科學性、全面性，相關政策的落實也缺少強制性、有效性，區際利益協調由政策調整轉向法律調整，既能通過充分利用法律法規的穩定性、規范性、國家強制力等優勢保障相關政策的有效落實，協調區際利益，推動區域均衡發展，同時也是依法治國、建設法治政府的時代要求。為此，楊治坤（2017）借鑒美國、德國、日本等國的立法體例提出，我國可以遵循公平與效率相結合原則、互信共贏原則和公開參與原則，采取“綜合立法——單行立法”相結合、“中央立法——地方立法”相結合的立法體例，將區際利益協調機制納入法律規制范圍，以法律法規規范區際利益協調各環節，協調各手段的運用，同時通過國家強制保障對區際利益協調全過程提供法律支撐。

3.規范協調內容的閉環化細分

區際利益協調的主要內容是對區際利益協調機制進行進一步的分解和細化。通常情況下區際利益協調過程可以分為利益表達與訴求機制、利益分享與補償機制、利益協商與協議機制、利益監督與解決機制以及利益評估與反饋機制等一系列閉環化程序，主要協調內容的細化和完善使得利益協調有章可循，從而切實保障利益協調過程的規范性、有效性及持續性。

第一，完善利益表達與訴求機制。利益表達與訴求機制即借助一定的交流平臺進行信息溝通，使各利益主體能充分表達自身的利益并知曉其他主體的利益訴求。各方利益訴求的充分表達是進行了后續利益協調的基礎和前提。為改善我國當前利益協調由政府主導的現狀，特別應充分傾聽企業、居民以及社會組織等非政府機構的聲音。構建利益表達與訴求機制的關鍵在于給予各協調主體公平而充分的利益訴求表達機會，特別是應注重給予弱勢地區和群體話語權。完善且相對更偏向弱者的利益表達和訴求機制可以充分展現各方的利益訴求，從而為后續利益協調提供一個透明、公正的環境。

第二，完善利益協商與協議機制。利益協商與協議機制即各利益主體針對某一具體事項，對各方表達的利益訴求進行反復溝通與磋商，最終就各方如何進行利益協調達成最終共識并簽署協議。利益協商的目的在于通過反復交換意見找到各利益主體的帕累托最優點或是次優點，并通過具體和有效的協議將這種共識有形化、具體化和常態化，即通過協議明確各方的職責權限、行動方案及最終結果。因此，完善利益協調與協議機制的關鍵一方面在于保障各利益主體參與協商的機會與話語權，保障協商結果的公平；另一方面在于保障協議的有效性，如美國的州際協定即是通過立法形式保障協定的效力和對各成員州的約束。我國當前區域之間簽訂的行政協議，由于其合法性和合憲性存在爭議，約束效力大打折扣，利益協商與協議機制更多限于字面或紙面，實際實施效果沒有保障。更為重要的是，許多協商與協議主要都是在地方政府之間簽訂，非政府的相關協調主體較少能夠參加，甚至一些影響巨大的規劃或協議都進行了嚴格保密。此外，地方政府間的利益協商與協議簽訂程序和過程也較少公開，更多是采取閉門會議，社會公眾被動地獲悉達成后的結果，使得區際利益協商與協議機制大大滯后于經濟和社會發展需求。

第三，完善利益分享與補償機制。利益分享與補償機制是根據利益主體協商與協議的結果，在中央政府領導下，就如何實現區際利益平衡做出具體的制度安排，進行利益關系的合理分配。其中，利益分享機制主要通過受益者利益的分享與分成，增強增長極地區的擴散效應，拉動周邊經濟增長；補償機制即通過對受損者的利益補償，實現利益再分配，最終實現各利益主體的利益訴求。特別是在一些大江大河流域，上游地區的發展較為滯后，且面臨著更為嚴峻的環境保護壓力，因此急需建立中央對地方的縱向區際利益補償機制，加快建立上下游之間的橫向利益生態補償，但由于當前缺乏被廣泛認可的環境生態價值評估標準，因此生態補償標準常常無法確定，更多地取決于相關政府的博弈。此外，由于利益分享與補償機制的重要性，制定時除方式手段外，對利益分享與補償的內容、標準、對象、金額等都需做出具體的制度安排（李楨，劉名遠，2012）。現行的利益分享與補償有直接利益分享與補償和間接利益分享與補償兩種方式，直接利益分享與補償有轉移支付、價格補貼等，通過直接轉移和補償經濟利益來實現區際利益平衡；間接利益分享與補償方式則是通過技術、人才、信息等資源要素的流動共享，從多方面對受損方進行補償。間接利益分享與補償方式比直接利益分享與補償方式更具靈活性，且要素的分享補償和技術支持能幫助落后地區從根本上實現自我發展，從而縮小地區發展差距。利益分享與補償的相關制度安排雖由地政府主導，由行政機構制定命令、計劃等對利益分享與補償進行落實，具有權威性和強制性，但往往缺少靈活性、公平性和科學性。對此，應同時采用市場化手段，即引入非政府組織等第三方機構協助各利益主體通過談判達成契約，并自行進行利益分享與補償，將利益不協調的外部性內部化，通過提高透明度和靈活性，將各利益主體置于平等的談判地位。

第四，完善利益監督與解決機制。因為各協調主體作為“理性經濟人”，都可能為追求自身利益最大化，從而致使“個體受益，集體受損”。為保障協議的切實履行以及區際利益協調實施效果和預期結果的實現，需要明確的利益監督機制，而這當前由發生區際利益協調的上一級地方政府以及相關非政府的個人和社會組織等完成，協議履行和實施效果往往差強人意。在中國區域發展現實中，由于各協調主體利益訴求不一致，因此，各利益主體在協議履行過程中常因預期的變化或意外事件采取不合作策略，從而導致區際利益協調糾紛甚至發生沖突，這就需要有利益解決機制，以妥善處理利益協調過程中產生的糾紛。利益糾紛解決機制應依照明確的原則和程序性公平、妥善地解決糾紛。德國、西班牙等大陸法系國家通過制定行政程序法典統一規定糾紛解決原則；我國2008 年制定的《湖南省行政程序規定》首開行政程序地方立法之先河，并對行政權限爭議的處理、管轄權確定原則與爭議解決等做了具體規定（楊治坤，2017）。

鑒于我國嚴格的行政級別結構，下級地方政府（及領導人）通常應服從上級地方政府（及領導人），因此，同級地方政府在進行利益協調時，如果遇到憑借自身無法解決的困境或沖突，則往往需要借助于上一級地方政府進行裁定。在這種情況下，上一級地方政府或更高層次的政府將充當下級區際之間利益協調者和監督者。特別是當省際地方政府的利益協調涉及各自所屬地區的核心利益時，則往往需要中央政府的協調和監督。而中央對于區際利益協調與監督的促進重點應放在制度和規劃的頂層設計上，以及憑借地方各自力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規定上。如調整和完善基本公共服務一體化、稅收返還，地區之間的橫向轉移支付等阻礙區際利益協調發展的制度和政策因素上，而不應是只對某些項目的支持與限制。

第五，完善利益評估與反饋機制。從事物發展的一般邏輯出發，應首先確定需要解決的問題，然后找出可信的原因，在此基礎上，相關部門制定出合適的政策，通過相關的制度和法律保障來組織實施，并在對實施效果進行科學評估的基礎上，對相關的制度、政策和具體執行進行針對性地動態調整，完成閉環運作，并以最優的成本收益比解決相關問題。在區際利益協調內容中，利益評估與反饋也起著重要作用，而實際上，政策效果評估不僅有助于對之前行為的后果進行科學、深入地分析，也能夠給前面的原因分析以及政策制定、執行和保障提供反饋，從而找到有待改進的薄弱點，以更好地實現全流程的科學精準治理，對于影響范圍和影響程度都十分巨大的區域發展戰略或政策更是如此。而當前，我國現行區際利益協調由于缺少完善的評價與反饋機制，特別是一些區際利益協調的具體數據和流程等資料數據難以從公開渠道獲取，使得國內對涉及多個城市的跨區域區際利益協調相關內容和主要政策效果評估關注較少，也使得相關政策與規劃的落地大打折扣，同時難以準確制定下一步的行動計劃，阻礙了區際利益協調以及經濟發展的進程。