林長制推行的必要性和發展建議

黃勇

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推行林長制的意見》為加快構建黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭管理、全域覆蓋的林草資源保護發展長效機制提供了遵循，也為實現湖南林草事業高質量發展提供了機遇。

林長制是森林資源保護發展目標責任制的“加強版”。2003年，中共中央、國務院印發《關于加快林業發展的決定》，要求“堅持并完善林業建設任期目標管理責任制”。2011年，國家林業局印發《關于開展保護發展森林資源目標責任制建立和執行情況檢查的通知》并組織檢查，當時全國已有1720個縣級政府（占比63.87%）建立了目標責任制。后來，國家林業局派駐的專員辦每年都要抽查一些縣市區并于翌年向被抽查單位所在的省級政府通報情況。同年，湖南省印發《關于建立縣級人民政府保護發展森林資源目標責任制的通知》，隨后的幾乎每一年，都自行組織或聯合開展了目標責任制檢查。縱觀10來年的實踐，由于政府重視不夠、推動措施不力、考核獎懲不嚴、林業部門角色定位不清晰等，導致該目標責任制的建立與執行并沒有完全達到“強化森林資源保護管理”的制度初衷。不但如此，近年來在森林資源保護發展方面還出現了“缺胳膊少腿”的新情況。鄉鎮林業站“被屬地管理”后，林業基層的“腿”沒了，導致森林資源源頭管理能力被嚴重削弱;因森林公安轉隸和行政執法體制機制不順，林業執法的“手”折了，導致破壞森林資源的違法問題查處難、結案難。鑒于上述現實情況，為進一步明確地方黨政領導干部保護發展林草資源目標責任，黨中央、國務院決定在全國全面推行林長制。另外，新森林法第四條，“國家實行森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度”“地方人民政府可以根據本行政區域森林資源保護發展的需要建立林長制”，也存在著“林長制”是目標責任制“加強版”的邏輯內涵。

林長制是將部門工作升級為全社會辦林業的“助推器”。早在2003年的《關于加快林業發展的決定》就明確了“全社會辦林業”的基本方針，但經過近20年的實踐推進，“全社會辦林業”的局面并沒有全面形成。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出：“目前，我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。”隨著經濟發展、社會進步和人民生活水平的提高，尤其是全面建成小康社會后，提供優美的生態環境、優良的生態產品、優質的生態服務已成為人民群眾對林業的第一需求。而與此同時，我國林草資源保護發展面臨的形勢依然嚴峻。非法侵占林地草地、逾期使用臨時用地、毀林開墾、濫伐盜伐林木等違法犯罪行為仍高發頻發，森林火災和有害生物的威脅仍很嚴重，治理體系和治理能力仍不適應林草事業高質量發展的需要。生態文明建設的縱深推進迫切需要加緊構建“全社會辦林業”的長效機制。安徽、江西等地的試點已證明“林長制”為建立這種長效機制能夠提供強大推動力。

林長制是新時代林草人必須高質量完成的“必答題”。《關于全面推行林長制的意見》開宗明義，“森林和草原是重要的自然生態系統，對于維護國家生態安全、推進生態文明建設具有基礎性、戰略性作用”，并明確“地方各級林業和草原主管部門承擔林長制組織實施的具體工作”。保護好具有基礎性、戰略性作用的林草資源，實現山有人管、草有人護，以“林長制”推動“林長治”，既是推動落實屬地責任、加快林業治理體系和治理能力現代化的制度創新和生動實踐，也是關乎新時代林草人立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的“必答題”。

林長制所帶來的益處是毋庸置疑的，但在推行過程中難免會遇到一些困難、阻礙，為此，筆者提出了3點工作建議，以期為林長制的推行提供借鑒。

一要堅持“問題導向”。林長制的推進過程就是發現和解決現存問題的過程，落實到林草資源保護發展上，要重點解決兩個方面的問題。

一是解決政策制度供給不足的問題。在堅持完善并保持林草政策穩定性及其與土地、礦業、農業等政策相關性的同時，重點要建立健全林長會議制度、信息公開制度、部門協作制度、工作督查制度、第三方評估、考核評價制等，為保護發展林草資源提供“集成化”的政策制度保障。眾多政策制度中核心是責任制，要進一步明確各級黨委和政府領導的主體責任以推動責任“上肩”，進一步完善基層網格化管護形式以推動責任“落地”，建立縱向到底、橫向到邊的“網格化”管護責任體系，使每一片森林和草原都有責任人。在抓好政策完善和制度建設這條主線的同時，切實推動解決系列現存問題。如：整合木材檢查站、林業調查規劃設計機構等人員和職能，設立林草行政執法機構、資源監測機構等，以完善林草資源監督監測體系;推動森林植被恢復費和重點生態功能區轉移支付資金“用途回歸”，以解決資金分配使用上的“非林化”問題;實現天然林和公益林并軌管理，以改變“一山兩制”政策不一的管護局面;完善“林長+檢察院+法院+審計+紀檢監察”林草案件聯合查處機制，推動林草督查由“部門任務”向“政府工作”轉變，諸如此類。好的政策制度能破解頑瘴痼疾并產生良好效果。安徽各地出臺“林長制”制度752個，而且通過頒布或修訂《林業有害生物防治條例》《環境保護條例》等確立林長制的法律地位，其實行林長制的第一個整年，財政投入林業的資金就同比增加46.5%，森林火災次數、受害森林面積、直接經濟損失均同比下降60%以上。

二是解決監督監測手段落后的問題。建設林長制智慧信息系統和工作平臺，提升林草資源監督監測“智慧化”水平。將基層林長和護林員納入“互聯網+林長制”監督平臺管理，并接入森林防火、有害生物防治和古樹名木等相關監督功能，進行在線分析、智能查詢、精準統計和考核調度;完善林草資源“一張圖”動態監測體系，建立定性定量相結合且可“年度出數”的考核指標體系，讓林長履職盡責“有的放矢”。同時，引入第三方評價機制把群眾滿意度和獲得感納入考核指標體系，將考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價和自然資源資產離任審計的重要依據。江西省建立了由10項保護性指標、3項建設性指標構成的林長制目標考核體系，每年省政府公布考核結果并分出優秀、良好等檔次。

二要體現“系統治理”。全面推行林長制是一項系統工程。一是強化系統思維，把林草資源保護發展納入到生態文明建設大局之中，和經濟社會發展、國計民生大事同步謀劃、高位推動，加強政策統籌，發揮改革整體效應。二是探索林草融合，在思想感情、觀念、目標、職能、規劃、資金、標準、監測、執法等方面全方位融為一體，結合草原工作六大體系系統思考。三是依靠黨委政府統籌推進，抓住“關鍵少數”，調動社會力量，助推林草事業由部門工作上升為黨政主要領導責任，由林草部門“小馬拉大車”轉變為各級各部門“同唱一臺戲”。安徽省將21個省直部門列為省級林長會議成員單位，明確各單位在政策謀劃、項目支持、監督考核等方面的職責。四是在責任區域劃分時，堅持行政區劃和生態區域相結合，即以行政區劃為主輔，，把自然保護地、林業經營管理單位、城市綠地等確定為責任區域，同時兼顧河（湖）長的責任區域。五是周密設定林長層級，鑒于湖南省超過五分之四的林業站已劃歸鄉鎮管理的實際，有必要設置省、市、縣、鄉、村五級林長，并可借鑒安徽省安慶市將村民小組組長納入村級林長體系、設立管理網格3311個的做法，延伸到村民小組和護林員，實現管護網格化、全覆蓋。

三要對接“鄉村振興”。根據《關于全面推行林長制的意見》《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》等要求，堅持頂層設計與基層創新相結合，立足資源稟賦、發揮生態優勢，通過基地聯動、產業帶動、示范推動等措施，推動產業生態化和生態產業化，推動林業高質高效、鄉村宜居宜業、林農富裕富足。著力點包括：統籌用好護林護草、防滅火等公益崗位，在林業基礎設施建設領域推廣以工代賑方式，吸納更多脫貧人口和低收入人口就地就近就業;鼓勵發展多種形式的適度規模經營，實施油茶等林業特色種養業提升行動，推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，促進木本糧油和林下經濟高質量發展;培育并支持林業產業化龍頭企業創新發展，加大對森林生態標志產品基地建設和品牌推廣的支持力度，發展綠色林產品、有機林產品和地理標志林產品;依托自然保護地為載體，打造一批森林康養等示范基地;利用財政、外資等項目，積極探索開展林業碳匯開發和交易試點。