北極理事會(huì)規(guī)制變遷研究

汪毓雯

摘 要：北極理事會(huì)是目前北極問(wèn)題最具有影響力的區(qū)域性政府間論壇，若域外國(guó)家能夠作為觀察員國(guó)進(jìn)入北極理事會(huì)，將會(huì)更直接地參與北極事務(wù)中。本文著眼于北極理事會(huì)的規(guī)章制度，深入研究觀察員制度的變遷過(guò)程和表現(xiàn)形式，探究北極國(guó)家、非北極國(guó)家與北極理事會(huì)規(guī)制三者的互動(dòng)路徑。

關(guān)鍵詞：北極國(guó)家;非北極國(guó)家;北極理事會(huì)規(guī)制;互動(dòng)

中圖分類號(hào)：F74 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.26.009

近年來(lái)隨著北極冰蓋融化，北極在政治、經(jīng)濟(jì)、資源等領(lǐng)域的價(jià)值日益突出，受到各國(guó)的普遍關(guān)注。北極八國(guó)主導(dǎo)著北極相關(guān)事務(wù)，而以中國(guó)為代表的域外國(guó)家，雖不具主權(quán)，但同樣有國(guó)際法律文件賦予的相關(guān)權(quán)益。國(guó)務(wù)院于2018年1月發(fā)布了中國(guó)首份關(guān)于北極政策的白皮書(shū)，特別提出：中國(guó)是北極理事會(huì)正式觀察員，高度重視北極理事會(huì)在北極事務(wù)中發(fā)揮的積極作用。當(dāng)前北極理事會(huì)的各項(xiàng)規(guī)制尚不完善，探究北極國(guó)家、非北極國(guó)家與北極理事會(huì)規(guī)制彼此之間的互動(dòng)路徑，有利于中國(guó)更有效地參與北極事務(wù)。

1 北極國(guó)家、非北極國(guó)家與北極理事會(huì)規(guī)制互動(dòng)起源

1.1 北極理事會(huì)機(jī)制有效實(shí)施的需要

為了進(jìn)一步突出北極理事會(huì)在北極治理中的作用，北極理事會(huì)成員國(guó)會(huì)產(chǎn)生接觸域外非北極國(guó)家的需要。

知識(shí)和技術(shù)在北極區(qū)域治理中發(fā)揮重要作用。只憑北極國(guó)家的力量以科學(xué)有效地評(píng)估北極變化具有一定的難度及滯后性，而與此同時(shí)，許多非北極國(guó)家進(jìn)一步推動(dòng)部署對(duì)北極地區(qū)的科考活動(dòng)。北極國(guó)家通過(guò)接納域外國(guó)家對(duì)北極理事會(huì)活動(dòng)的深度參與，有望促進(jìn)北極理事會(huì)知識(shí)和技術(shù)信息的匯聚。

就規(guī)范的權(quán)威性而言，由于參與的國(guó)家有限，北極理事會(huì)的行動(dòng)能力受到限制，規(guī)則也無(wú)法得到廣泛及有效地實(shí)施。為了打破這一局限，北極理事會(huì)通過(guò)吸納更多非北極國(guó)家參與到治理活動(dòng)，能夠形成更廣泛的制度規(guī)范。

政治動(dòng)員方面，北極理事會(huì)總體能力相對(duì)較弱，北極八國(guó)之間提供公共產(chǎn)品的意愿和能力差別巨大。為了使北極理事會(huì)更有效地控制域外社會(huì)資源，緩解執(zhí)行疲勞，北極理事會(huì)需要通過(guò)納入非北極國(guó)家的方式籌措更多的公共產(chǎn)品。

1.2 非北極國(guó)家的考慮

在北極治理的舞臺(tái)上，北極理事會(huì)的重要地位表明其規(guī)制中必然包含著一定已被認(rèn)可的行為方式，具有趨于社會(huì)性的非北極國(guó)家不得不去面對(duì)和適應(yīng)這種社會(huì)事實(shí)。非北極國(guó)家與北極理事會(huì)進(jìn)行互動(dòng)，有利于為參與北極事務(wù)開(kāi)拓通道。

另外，參與北極理事會(huì)治理機(jī)制能夠分得制度紅利的一杯羹。北極理事會(huì)是一些密集的和持久的跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)的中心，將北極研究者、官員和政治決策者匯聚在一起。在理事會(huì)的框架下，非北極國(guó)家能夠接近這些網(wǎng)絡(luò)，并獲得潛在有益的信息，消除信息不對(duì)等情況，降低參與北極事務(wù)的外交成本。

2 北極理事會(huì)規(guī)制與非北極國(guó)家相互合法化過(guò)程

北極國(guó)家與非北極國(guó)家之間有一定的引力驅(qū)使著二者開(kāi)展跨越北極理事會(huì)規(guī)制邊界的互動(dòng)，但仍有一定的阻力。

2.1 北極國(guó)家之間的互動(dòng)

以國(guó)家利益為出發(fā)點(diǎn)，再加之北極理事會(huì)按照協(xié)商一致的運(yùn)作原則，北極國(guó)家對(duì)是否納入域外國(guó)家都有著不同的考量。

以東亞國(guó)家為例，北極國(guó)家對(duì)其參與北極事務(wù)態(tài)度大體可以分為三個(gè)陣營(yíng)：一是持較為歡迎和積極的態(tài)度，如北歐國(guó)家。北歐五國(guó)相對(duì)而言都有較強(qiáng)的國(guó)際視野和開(kāi)放態(tài)度，歡迎各國(guó)國(guó)際性、區(qū)域性（次區(qū)域性）組織及其他國(guó)際行為體在北極治理上發(fā)揮更大的作用。二是持較為懷疑和消極的態(tài)度，如俄羅斯和加拿大。俄羅斯和加拿大由于在北極地區(qū)擁有大量領(lǐng)土，所以在北極事務(wù)上更強(qiáng)調(diào)主權(quán)性。三是美國(guó)介于兩者之間，對(duì)各種北極合作倡議從長(zhǎng)期以來(lái)的模糊態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)為積極態(tài)度，并在基律納會(huì)議擴(kuò)充觀察員國(guó)議題上發(fā)揮了重要作用。

2.2 非北極國(guó)家與北極國(guó)家之間的互動(dòng)

北極理事會(huì)規(guī)制的合法性不僅僅來(lái)源于內(nèi)部的北極國(guó)家，因?yàn)槿绻鳛橐粋€(gè)調(diào)整北極國(guó)家和域外國(guó)家關(guān)系的準(zhǔn)則，首先要取得非北極國(guó)家的認(rèn)可。但是由于北極理事會(huì)的封閉性，非北極國(guó)家?guī)缀蹙蜎](méi)有參與討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。加拿大堅(jiān)定要求“三個(gè)必須承認(rèn)原則” （2011年5月12日，北極理事會(huì)發(fā)布《努克宣言》，對(duì)“永久觀察員”的申請(qǐng)國(guó)提高要求：從2011年起，欲申請(qǐng)北極事會(huì)觀察員的國(guó)家必須“承認(rèn)北極國(guó)家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)”）。成為觀察員國(guó)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)之一，以阻斷其他國(guó)家真正成為北極理事會(huì)成員國(guó)的路徑。在這一框架之下，觀察員國(guó)不得不在北極地區(qū)的外交過(guò)程中認(rèn)可北極國(guó)家的權(quán)力擴(kuò)張。

域外國(guó)家在向理事會(huì)提出成為觀察員的申請(qǐng)中，必須承諾遵守北極理事會(huì)所制定的嚴(yán)格要求。在2013年基律納會(huì)議之前，亞洲申請(qǐng)國(guó)遵守了所有要求，雖然加拿大和俄羅斯最初并沒(méi)有被說(shuō)服，但在基律納談判的最后幾個(gè)小時(shí)里因受到強(qiáng)大壓力而減弱了其反對(duì)態(tài)度。

3 非北極國(guó)家與北極規(guī)制的互動(dòng)結(jié)果

北極理事會(huì)規(guī)制是經(jīng)由北極國(guó)家之間、北極國(guó)家與非北極國(guó)家的沖突與合作產(chǎn)生的最終成果，具有“非中性”特點(diǎn)，即有利于部分北極國(guó)家卻對(duì)其他國(guó)家有一定的負(fù)面影響。

3.1 北極理事會(huì)規(guī)制的排他性

北極理事會(huì)的排他性體現(xiàn)在決策權(quán)歸屬問(wèn)題上，唯有作為正式成員的北極八國(guó)才能在會(huì)議中表決通過(guò)法案。觀察員國(guó)只能擁有一定的發(fā)言權(quán)和提案權(quán)，尤其是在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，觀察員國(guó)并沒(méi)有直接發(fā)言權(quán)，只允許通過(guò)以書(shū)面形式的文件提交，對(duì)最后的表決影響力微弱，甚至可以忽略;而在工作組會(huì)議上，觀察員國(guó)的發(fā)言權(quán)需要得到主席的批準(zhǔn)，并且必須等待正式成員國(guó)發(fā)言完畢。可以看出，觀察員國(guó)的實(shí)際權(quán)力很小，對(duì)北極理事會(huì)的相關(guān)決策作用力甚微，其權(quán)利與義務(wù)并不相符。

除此之外，為了限制觀察員在北極地區(qū)控制力，觀察員的參與范圍也受到約束，只能參與相關(guān)低政治領(lǐng)域的工作，投入的財(cái)政金額也要低于相關(guān)北極國(guó)家。由于大型戰(zhàn)略投資項(xiàng)目容易變?yōu)閷?duì)北極國(guó)家決策施加壓力的手段，所以此項(xiàng)規(guī)定限制著非北極國(guó)家作為觀察員國(guó)以經(jīng)濟(jì)因素影響交流和決策工作的能力。