職業教育第三方評價：問題與對策優化

□侯敬芹 呂志敏

2019年《國家職業教育改革實施方案》第17 條明確提出了要積極引入和支持第三方機構參與到職業教育質量評估之中，教育部等九部門印發《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》也明確指出：“完善政府、行業企業、學校、社會等多方參與的質量監管評價機制?！盵1]在職業教育質量評價領域引入第三方評價機構和評價機制是近年來國家積極倡導的，當前社會上也確實存在一些相對獨立的評價組織和評價機構定期或不定期的發布有關職業院校排名、職業教育發展質量的報告，如由上海市教育科學研究院和麥可思研究院每年都會編制《中國高等職業教育質量年度報告》；21 世紀教育研究院每年會發布《教育藍皮書：中國教育發展報告》，其中也包含職業教育部分；杭州電子科技大學、中國科教評價研究院和浙江高等教育研究院、武漢大學中國科學評價研究中心聯合中國科教評價網每年會開展金平果中國高職高專院校競爭力排行榜評選等等。這些非政府部門的機構對于職業教育的評價或認知對于政府和民眾更清楚地了解職業教育發展現狀和發展趨勢，透視職業教育的內涵和質量起到了一定的作用。而實際上，我國職業教育第三方評價當前仍然處于探索與發展階段，對其實施的重要意義、困境所在及實施的路徑還有很長的路要走，還有諸多需要進一步明確和研究的盲區。

一、職業教育第三方評價的重要性

（一）現代職教治理體系構建的需要

職業教育的治理體系和治理能力現代化在十八大后逐步邁入了快車道，在中央、國務院和各部委出臺的職業教育的綜合政策之中，職業教育治理一般都單獨論述，專門提出治理目標和治理要求，目的就在于構建現代職業教育體系，加強職業教育的高效發展和高質量發展，提高資源的利用效率和多方參與治理的格局。確保職業教育的發展質量是職業教育治理的重要目標，而對其質量進行監測、評價、評估是其中非常重要的一環，第三方以其相對獨立的評價能力、評價指標和評價程序，有著與政府評價不一樣的視角，其主要以行業企業、科研機構、評價組織等為主要參與主體，通過綜合運用超出職業院校自我數據公布和填報的數據，秉持客觀、中立的價值理念，運用專業化、科學化的技術平臺，對職業教育的辦學質量和人才培養水平進行綜合“體檢”，推動了職業教育評估從自上而下的方式轉向自下而上的模式，大大提高了評價的多元化和監管的多樣化，是政府對職業教育辦學質量進行監控地有力補充和重要數據來源，對于推進職業教育治理體系的現代化，幫助職業院校進行更高效的辦學具有重要的推動作用。

（二）激發職業院校辦學活力的需要

政府職能轉變和“放管服”改革在我國已經實施多年，全能型、管理型政府正向服務型政府轉變，政府、職業院校、社會也將逐步建構起新型的社會關系，職業院校在此過程中也獲得了更多的辦學自主權和人才培養自主權[2]。而政府作為職業教育的主要投資方和舉辦方，擁有著資金和資源優勢，對職業院校的評估與評價已經逐步轉變為通過項目申請、示范創建等為主的新型資源分配方式，職業院校容易圍繞相關指標和標志性成果進行重點攻關與辦學傾斜，對于自身辦學定位、辦學特色、長遠規劃等缺乏審慎的思考與謀劃，容易導致辦學方向上的偏頗。而職業教育第三方評價的重要職能之一就在于能夠承接一部分政府轉移的評價職能，以市場化的行為為職業院校和行業企業提供詳實的評價內容，第三方與職業院校是平等主體關系，其既尊重職業院校的自我評價，又具有獨立的評價能力，是以評價喚醒職業院校的質量意識，明確其發展的長處與存在的短板，為職業院校的增值賦能提供依據，為職業院校不斷尋找差距、激發辦學活力、提升辦學質量提供參考。

（三）推進教育管辦評分離的需要

教育部早在2015年就專門下發了《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，并明確要主動委托第三方開展全面、深入、客觀的評估[3]。因此，引入第三方對職業教育進行評價是推進職業教育的管辦評改革的必然要求，是落實國家法律法規及政策的內在要求。職業教育的發展質量影響到各利益鏈主體，關系到所培養的技術技能人才能否符合我國經濟社會發展要求和產業轉型升級發展的需求，在管辦評分離的大政策環境中，政府、職業院校和社會在職業教育領域的職責權利將逐漸明晰，各司其職、各做其事，加強統籌協調和政策落實是各方的主要責任，第三方評價機構或組織作為社會一方，上承政府對社會組織職能發揮的要求和期待，下啟人民群眾對于職業教育辦學質量、人才培養水平的認知渴望，在教育管辦評分離中發揮著重要的職業教育質量監控職能，能夠有效地協助政府和民眾了解宏觀職業教育推進的成效，區域職業教育發展的態勢，職業院校辦學的質量，便于政府根據評價結果進行政策調整，便于民眾根據各院校的專業和人才培養情況進行選擇。

（四）客觀反應職教辦學效益的需要

職業教育發展質量和職業院校辦學質量的評價與評估直接關系到國家職業教育政策的調整與出臺，在管評辦分離的大趨勢下，職業院校的辦學質量診斷和評價逐步轉向以自我評價為主，而在追求生源和凸顯辦學成效的潛意識中，職業院校更多地希望將其正面和標志性的成果進行大力宣傳，對其辦學過程中存在的問題或隱匿的矛盾往往不愿意回應或缺乏挖掘的意識，這導致職業院校在發展過程中會埋下一些質量隱患。第三方評價相對獨立于政府和職業院校，與其不存在直接的利益關聯，更多地是從行業產業發展的趨勢、人才培養的標準、崗位的標準等要素出發，對職業院校的評價更能客觀而真實地反映其辦學效益，衡量國家對職業教育的資金、資源投入與產出比，所描述的正面評價結果會對職業院校產生激勵效應，對其他院校產生示范效應，所描述的負面評價結果能夠督促職業院校強化自我反思和產生問題意識，在整改過程中不斷提升辦學水平。

二、當前職業教育第三方評價的現實問題

（一）職業教育第三方評價合法合規欠缺

職業教育第三方評價在現實之中還存在著諸多困境，而首要的就是其合法合規性問題。作為一種職業教育的外部評價模式，第三方評價在國家的政策上雖多次被提倡和鼓勵，但在法律界定和制度支撐上，目前還沒有得到足夠的重視，梳理文獻發現（見下表1），職業教育第三方評價在身份認同、依法評價、依規評價上還存在著合法性危機。

表1 相關政策文本梳理

1.職業教育第三方評價缺乏法規上的依據。在國家和地方政府出臺的有關職業教育政策中，鼓勵和支持第三方對職業教育進行質量評價是不斷深化的，但目前包括《中華人民共和國職業教育法》在內的專門法或行政法規還沒有對第三方評價的主體地位進行界定，其評價的權利和權益使用、評價指標、評價流程、結果運用等均難以得到保障，這也一定程度上造成各評價機構依據自身的評價能力和評價經驗開展評價，評價的準確性、全面性、客觀性等都值得商榷。

2.職業教育第三方評價缺乏制度上的支撐。要規范職業教育第三方評價機構，必須要有系列的制度性規定予以支撐，但當前還缺乏配套的系列制度來規定第三方評價的準入資格、行業標準、評價依據等等，亦有一些地方政府也出臺了一些辦法，如《山東省第三方教育評價辦法（試行）》《溫州市委托第三方機構開展教育評價暫行辦法》等等，但這些辦法大多是通過政府購買服務的方式進行，且多為地方性試行辦法，所產生的示范效應有限[4]。制度上的缺失導致第三方機構在實施評價過程中缺少章法，缺少規范性，評價行為和評價結果往往會受到所評價院校的質疑，導致其社會公信力大打折扣。

（二）職業教育第三方評價機構成長緩慢

當前我國職業教育第三方評價機構既有省市級的職教發展促進會或行業協會，也有專家組成的評價委員會，既有職業教育技能大師，也有專業較成熟的如麥可思研究院這樣的機構，總體上來說還處于起步階段，在成長的總量和質量上都還不盡如人意，總體的發展能力還比較滯后。職業教育教育第三方評價要發揮它的功效，必須要有一定的市場規模和龍頭企業，相互之間形成一種良性競爭的局面。

1.職業教育第三方評價機構權威性不足。職業教育第三方評價機構的成長需要一定的時間，職業教育評價又是一項專業性、 系統性比較強的工作，評估主體的資質能力、專業水平要過硬，而當前其存在的一個重點問題在于權威性不足、 專業性不夠，在全國有影響力且能夠被政府、職業院校、行業企業認可的評價機構比較少，所提出了具有權威性的評價體系、評價結果的產品還比較少。

2.職業教育第三方評價機構總規模較小。職業教育第三方評價機構在當前合法合規性缺失的情況下，總量上始終發展緩慢，這主要是由于掛靠在行業企業或相關研究機構的評價機構總體上積極性還不高，在資源調度、人員調配等方面捉襟見肘；走市場化運營的第三方則面臨著經濟收益不足、專業性受到質疑等因素的影響，僅通過政府購買服務或職業院校購買服務還不足以支撐其運營。同時，第三方機構還面臨著評估機構數量少、評估人員不足、評估能力不足、數據采集匱乏、評估獨立性孱弱等一系列問題，影響到了規模擴張。

（三）職業教育第三方評價指標體系混亂

職業教育第三方評價最核心的內容在于評價指標體系的設計與運用，能夠完全契合、覆蓋職業教育辦學核心點、人才培養各個層面的評價指標體系往往能夠得出相對客觀而準確的結論，但當前第三方評價機構在進行指標設計時，既無面上統一的標準，也無專項評價的統一標準，各評價機構的評價指標體系都是各自設置、各行其是，處于相對比較混亂的態勢。

1.職業教育第三方評價指標設計粗獷。第三方評價指標的頂層設計關系到職業教育發展質量的采集點是否準確，關系到覆蓋面是否全面，而第三方評價機構的工作人員很多缺乏企業與職業院校的工作經驗，對于職業教育的內部運行體制機制、人才培養要素等掌握還不夠全面，在進行指標設計時往往用一套標準套用所有院校，對指標的調研和動態調整不足，“尚無能力形成一套比較成熟的職業教育評估體系，構建出具體可行的職業教育評估指標體系、操作程序和技術方法等。”[5]

2.職業教育第三方評價指標采集失準。目前我國職業院校引入第三方評價的數量還不夠多，第三方機構在進行數據采集時，采集的來源多元化，大多數依靠的是各職業院校所公布出來的數據，只有部分大型的第三方能夠通過購買服務的方式從政府或職業教育主管部門獲取相對全面的數據，加之法律法規尚未有對職業院校配合第三方評價的剛性約束，且有部分職業院校為維護學校形象，在配合第三方進行評價的過程中，數據會存在一定程度的隱瞞或不夠全面，這會直接或間接導致數據采集的失準，進而導致結論的失準。

（四）對職業教育第三方評價機構的監管監督缺失

職業教育第三方評價當前仍然處于自由生長的階段，對其進行監管監督的常態化體制機制尚沒有建立，國家目前也沒有明確其歸屬于何種部門進行管理，管理的機構、管理的平臺、管理的手段、管理的方式等還沒有特別明確，規范管理的體系不夠健全。

1.職業教育第三方評價存在監管盲區。職業教育第三方評價監管的主體應該是政府，因職業教育作為公共產品，其最大的投入主體是政府，第三方評價是否得當、客觀與否直接影響到職業院校的辦學積極性和社會公眾對職業教育的信心，更影響到諸多人群的教育選擇，但當前對于第三方評價機構的依法監管、行政監管、運行監管等還未引起足夠的重視，還存在著不少的盲區。

2.職業教育第三方評價存在監督式微。職業教育第三方評價不能完全作為一個獨立于政府、社會、職業院校和社會公眾的機構體存在，其也必須要接受各個層面的監督，但當前職業院校和社會公眾對于第三方評價的整個運行過程、評價結果的得出等還缺乏深入地監督，第三方機構在主動接受監督的姿態上也還不夠積極，各方就評價的互動、交流、協調比較少。

三、職業教育第三方評價的對策優化

（一）立法約束與制度規范并行

職業教育第三方評價在我國仍然是方興未艾的事物，其發展壯大還需要較長的歷史過程和規模放大、質量提升的進程，而在其發展壯大的初始階段，首先就是要解決合法合規性問題，要從政策上的鼓勵轉變為法律法規上的條款，建立健全法律法規體系；要從政策上的規定轉變為制度供給上的規范，從而明確職業教育第三方評價的各種資格和標準，逐步激發第三方評價機構的活力，推進第三方評價快速而平穩地發展。

1.立法先行，賦予第三方法律地位。上升為法律的政策才具有更好的推行力和強制性，從法律上賦予職業教育第三方評價機構的行為準則和行為要求，才能為其依法開展評價提供源頭上的支持，才能保障其權力運行上的合法性。當前最為緊迫的就是要賦予第三方評價機構的法律主體地位和評價權，要借《中華人民共和國職業教育法》修訂的契機，以立法的形式明確第三方機構的主體地位、評價權利、組織架構、職責權利、資格準入、評價程序等等。同時，依法依標準對市場上現有的職業教育第三方機構進行遴選和清理，對于具備基本條件、有能力開展評價、評價質量受到廣泛認可的，可以進行示范性創建，給予大力扶持，直接賦予其合法評價資格，而對于達不到資格準入或評價質量不達標的則限期整改，并在規定時間內對其進行重新認定，逐步淘汰市場上低效、質差的第三方評價組織或機構。

2.加強規范，設立第三方標準體系。職業教育第三方評價的立法提供的是剛性的相對宏觀的條款，其具體實施還需要有成體系的制度、標準予以配合[6]。制度規范的出臺，主體應該是教育與行業主管部門，這些主體要重點關注第三方評價從資格準入一直到結果運用的全流程規范，重點出臺第三方評價的資格準入標準、評價人員標準、評價指標標準、評價程序標準、結果運用標準等一系列標準，抓緊出臺《職業教育第三方資格準入標準》《職業教育第三方評價標準（試行）》等，加強第三方機構的規范操作。同時，要推進相關研究機構對第三方評價的理論與實踐進行研究，借用各方研究力量推進各種制度與標準出臺的科學性、合理性、有效性，為第三方機構全面開展評價提供制度保障。

（二）樹立權威與鼓勵參與并行

我國職業教育第三方評價要取得高質量的發展成果，要能夠成為政府轉移職業教育評價職能的重要承接方，保障我國職業教育的優質量評價，就必須要打造第三方評價的龍頭組織機構及放大參與評價的規模，促進第三方機構在良性競爭中不斷進行優勝劣汰，推動職業教育第三方評價市場進入到良性循環之中。

1.打造第三方品牌機構。職業教育第三方評價必須要有上規模、上品質的龍頭企業或示范企業打頭陣，要有在市場上被高度認可，并在職業教育評價領域里具有一定話語權和評價質量的品牌機構，以確保國家對于職業教育的綜合性、系統性評價質量。對于當前已經具有市場知名度或多次承接過重大職業教育評價任務并圓滿完成的第三方，國家可以直接賦予其評價資質，國家職業教育的重點任務、重點項目的評價可以通過職能轉變或購買服務的方式適時地由他們來進行操作，在政策、資金、資源上予以重點扶持，同時加強彼此間的數據共享和溝通協調，增強他們評價的精準性、客觀性、科學性；培育和發展有潛力的組織機構，通過國家、教育與行業主管部門、各地方政府三級培育層級，引導和支持一批第三方評價機構的發展，形成第三方評價的梯隊。促進第三方評價機構和組織的分工細化，根據國家職業教育發展的重點和每個歷史節點所要重點推進的項目，推進第三方機構進行職業教育評價領域里的具體分工，打造一批小而專的評價機構。

2.做大第三方市場規模。職業教育第三方評價要有一定的規模效應，以增強政府和職業院校在進行第三方選擇時的主動權，推進第三方充分競爭和有質量的發展。要引入競爭和經濟利益補償機制，對于在職業教育評價中所產生的評價成果，能夠對職業教育發展起到推動作用或被政府部門、行業主管部門采納的，可以通過相關評選或專項政策予以經濟上的補償或獎勵。同時，引導行業、職業院校通過購買服務、校企合作等方式讓第三方評價機構常態化介入辦學過程，以年度為周期或以人才培養的某一方面為觀測點進行常態化的監測與評價，借助第三方力量發現職業院校在辦學過程中難以發現的問題以及外部對院校、專業、人才培養的評價，促使職業院校內部不斷進入“發現問題→改進問題→提升質量”的良性循環。

（三）客觀評價與主觀評價并行

職業教育的評價是一項系統性、 科學性的工程，第三方由于是評價的專門機構，在職業教育評價上應該具備更專業化、更精準化的評價能力和評價水平，要將靜態評價與動態評價、過程性評價和結果性評價等充分結合起來，以體現評價的客觀性和科學性。

1.以評價指標體系為核心進行客觀評價。職業教育或職業院校評價指標體系的設計是評價的核心，也是反映職業教育發展質量和對職業院校進行辦學比較的核心。職業教育第三方評價機構在對評價指標體系進行設計時，應以國家職業教育政策落實、職業院校內部發展、行業企業對人才培養質量的滿意度等為重點，而其評價指標體系的形成既要借鑒以往政府在進行評價時的有關體系，又要根據自身的資源和數據來源設定特色化、 個性化的指標，通過剛性的核心指標界定辦學質量，便于國家及時了解職業教育發展動態，對各院校間的辦學進行橫向比較，為職業教育資源的配置和重大政策推進提供科學依據。

2.以加大調研力度為重點進行主觀評價。職業教育評價一個重要特點也在于其復雜性，僅通過客觀評價、指標評價是不足以全面反映職業教育辦學質量的，比如關于立德育人、三全育人、學生的綜合素質培養等，很多都難以進行定量評價，必須要通過充分地調研、訪談等進行定性評價。第三方在對職業教育進行評價時，也必須要加強主觀評價的介入，通過常態化、動態化地監測，從學生評價、用人單位評價、社會評價、家長評價等多個維度獲得辦學主觀評價信息，對于職業院校的軟性發展能力有一個相對客觀的認知，大大提高綜合評價的準度。

（四）嚴格監管與常態監督并行

職業教育第三方評價機構與組織雖具有獨立性，依據法律法規規定和市場要求為政府和職業院校提供服務，但并不代表不接受監管和監督，相反，由于職業教育作為國家的公共產品屬性，評價的準確性、科學性要求更高，因直接涉及到國家的投入產出比，涉及到經濟社會發展的全局和區域經濟發展能力對技術技能人才的需求滿足度，對其必須要加強監督監管，確保第三方運行的合法合規。

1.強化政府監管能力，保障第三方規范運行。政府在職業教育第三方評價中擔負著監管的最重要主體責任，因第三方作為法人或獨立社會組織，適用我國相關的法律法規，對其進行鼓勵、約束、懲罰等權力掌握在政府手中。2018年5月，國務院印發《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》也明確提出要建立職業技能培訓質量評估監管機制。政府對第三方評價機構與組織的監管主要是法律監管、行政監管、程序監管、行為監管、數據監管、結果監管等方面，主要是明確其必須嚴格按照法律法規的要求開展評價，在限定的范圍內依據特定內容、遵照特定程序進行評價，在評價過程中接受政府的合法合規性審查，數據采集和來源必須要合法，費用收取要合理，杜絕其進行“評價尋租”行為，維護第三方評價市場的正常秩序。

2.提升各方監督水平，督促第三方客觀評價。職業教育第三方評價在我國作為新生事物存在時間還不長，發展規模還不夠大，社會影響力還比較弱小，要想在我國當前職業教育高速發展和高質量發展的形勢下獲得發展空間，就要不斷地接受來自教育和行業主管部門、行業企業、職業院校、社會公眾等各個領域的審視與監督，所進行的評價及結果產出要能夠經得起市場考驗和人民群眾認定，職業教育的所有利益相關者也要發揮主觀能動性，通過提高服務標準、規范議價規則等提升第三方的評價能力和評價質量，增強他們在市場上的充分競爭，提高評價結果的社會公信力。