民辦培訓機構舉辦社會學習點的政策分析
——以上海市老年教育社會學習點為例

□周翠萍

2016年上海市教育委員會等七部門頒布的《關于進一步推進本市學習型社會建設的若干意見》中指出：“規范教育培訓市場，積極引導社會培訓機構為市民終身學習提供教育服務，鼓勵各類培訓機構開放場地、師資、課程等教育資源。依托有條件的培訓機構，建立社會學習點?！薄笆濉逼陂g，上海市約建立了300 家老年教育社會學習點。

在“十三五”收官、“十四五”規劃之際，以上海市為例，對民辦培訓機構舉辦老年教育社會學習點的政策背景、政策實施、政策價值與特點進行分析，對于總結“十三五”期間上海老年教育社會學習點政策的經驗與問題，進一步規劃和完善“十四五”期間老年教育社會學習點建設政策具有重要的意義。同時，通過民辦培訓機構舉辦社會學習點的政策分析，來進一步探討和研究激發社會活力，鼓勵社會力量參與終身教育，形成終身教育的治理體系，具有重要的理論價值與實踐意義。

一、“社會學習點”政策的出臺背景

“社會學習點”這一概念，在國家層面的終身教育政策中并未出現，是上海市終身教育政策中的專有名詞。目前上海市已建立了市級老年大學、區級老年大學、街鎮老年學校、居村委學習點的四級老年教育辦學網絡，民辦培訓機構舉辦老年教育社會學習點，向下延伸老年教育觸角，構建4.5 級老年教育辦學網絡，滿足老年人對就近、便捷、快樂的多樣化教育需求[1]。老年教育社會學習點出現的直接政策動因來自于《上海市老年教育“十三五”發展規劃》的要求：老年教育機構總數翻一番，新增老年人“社會學習點”300 個。但老年教育社會學習點的出現還有以下三方面的深層次背景：

（一）相關政策鼓勵社會力量參與終身教育，創新老年教育治理模式

國家層面、上海層面相關政策的出臺和不斷完善，為社會力量參與終身教育，創新老年教育治理模式提供了政策環境和政策實施的可能性。2019年通過的《政府購買服務管理辦法》在2014年《政府購買服務管理辦法》的基礎上，針對實踐中出現的新情況、新問題進行了回應，進一步明確了政府購買服務的相關細則，具體包括購買主體和承接主體、購買內容和目錄、購買活動的實施、合同及履行、監督管理和法律責任等方面。2016年教育部等九部門出臺的《關于進一步推進社區教育發展的意見》明確提出了“鼓勵相關行業企業參與社區教育。引導一批培訓質量高、社會效益好的社會培訓機構參與社區教育……探索通過政府購買、 項目外包、委托管理等形式，吸引行業性、專業性社會組織、社區社會組織和民辦社會工作服務機構參與社區教育?！边@一政策的出臺使得社區教育、老年教育領域政府購買服務有了具體的政策支持和保障。

從上海市終身教育發展的相關政策來看，《上海終身教育發展“十三五”規劃》指出，“十三五”期間，要創新終身教育治理模式，充分調動企事業單位、社會組織、各級各類學校等參與終身教育的積極性，培育各類公益性終身學習服務的社會組織，推進資源共享，建立多方參與、協同治理的終身教育運行機制?！渡虾Ｊ欣夏杲逃l展“十三五”規劃》中提出老年人學習場所倍增項目，以高校、樓宇、企業、社會組織為依托，培育建設300 個彰顯特點的老年人社會學習點，實現學習場所數量翻一番。無論是國家層面還是地方層面，關于政府購買教育服務的相關政策已逐步完善，在終身教育、社區教育的相關文件中鼓勵培訓機構在內的社會力量參與終身教育的政策導向日趨明顯。

（二）老年教育服務供需矛盾突出

教育問題是教育政策的邏輯起點[2]36。上海步入深度老齡化社會背景下老年人日益增長的終身學習需求與老年教育服務供給不足之間的矛盾是探索培訓機構創辦老年教育“社會學習點”的問題起點。《上海市老年教育發展“十三五”規劃》中提出老年人學習場所倍增項目的直接原因就是上海已率先進入深度老齡化階段，老年人的學習需求日益旺盛和多元化，但滿足老年人學習需求的公共資源與服務日益不足。根據上海市老齡工作委員會辦公室和上海市統計局的統計，截至2019年12月31日，全市戶籍人口1471.16 萬人，其中60 歲及以上老年人口518.12 萬人，占總人口的35.2%；80 歲及以上高齡老年人口81.98 萬人，占60 歲及以上老年人口的15.8%，占總人口的5.6%[3]。人口的深度老齡化帶來老年人精神文化需求的快速增長，老年群體的終身學習需求呈現多元化的特點。不同年齡段、不同層次的老年群體有不同的學習需求，對目前老年教育的學位數量與機構規模，對老年教育的學習內容、學習方式、師資水平等均提出不小的挑戰。

面對老年群體多樣化、 多層次的學習需求，僅憑政府的力量來滿足日益增長的老年群體的學習需求，對政府的終身教育治理能力與終身學習資源配置提出了巨大的挑戰。因此，鼓勵、吸引社會力量參與到終身教育事業發展中來，向市民提供優質、便捷、靈活的終身學習服務成為“十三五”解決老年教育學位不足問題的重要解決策略之一。

（三）民辦培訓機構成為社會學習點具有可行性

老年人學習的“一座難求”與培訓機構工作日學習場所和資源空置的需求互補為培訓機構設立為社會學習點提供了可能性。對于大多數已退休的老年人來說，老年人的學習時間既可以是工作日也可以是周末，既可以是一天里的工作時間，也可以是晚上的時間。當然不同的老年人對于學習時間可能需求不同，對于需要照顧孫輩、周末想與家人團聚的老年人來說，他們更喜歡將學習時間放在工作日的白天；也有一部分不需要照顧家庭的老年人愿意將學習時間安排在工作日的晚上或周末。但總體而言，半數以上老年人可以在工作日的白天進行學習。

而承辦社會學習點的民辦培訓機構，無論是以中小學生為主要培訓對象的校外培訓機構，還是面向成人職業培訓的培訓機構，其學習時間主要集中在中小學生課后或成年人工作之余。這樣就造成大部分民辦培訓機構在工作日的白天教室基本閑置不用，造成了學習資源的巨大浪費。由此，一對主體在實踐中找到了共贏鏈接，老年人在工作日的白天尋求學習場所和培訓課程，而培訓機構的學習場地和師資在工作日的白天處于空置待用狀態。“社會學習點”的產生不僅是終身教育政策領域的創新，也是一種跨界的組合式創新。有意愿、符合標準的民辦培訓機構創辦社會學習點成為一種具有可操作性和可行性的實踐探索和制度創新。

二、老年教育“社會學習點”的政策實施

筆者調研了上海市閔行區、嘉定區、靜安區等社會學習點負責人共20 余位，教育行政部門管理人員3 位，從目前社會學習點的運行情況、存在的問題、未來發展的建議等方面調研了目前社會學習點的政策實施狀況。

（一）對社會學習點的理解各不相同

社會學習點在上海市各區的實踐形態比較多樣，社會學習點的內涵也非常豐富。首先，社會學習點的服務群體并不局限于老年人，還包括了社區中的家長、青少年等群體；其次，舉辦社會學習點的主體并不只有民辦培訓機構，還有事業單位屬性的公辦職業學校，還有隸屬于政府部門條線的鄰里中心等主體。社會學習點是由社會力量舉辦的終身教育機構，舉辦主體主要包括了社會組織、企業單位、事業單位等。社會學習點在規模上與傳統的老年大學、老年學校相比，更加微型，只要具備一定面積的學習場所、一定的師資、一定的課程就可以設立社會學習點。設立社會學習點的目的在于下沉終身教育的學習場所，使廣大市民更加便捷、更加靈活地享有終身學習的機會，服務于市民的終身學習需求。本文主要聚焦于民辦培訓機構舉辦老年教育社會學習點的政策實踐進行分析和研究。

（二）民辦培訓機構成為社會學習點的條件

老年教育社會學習點是為解決老年教育學位緊張的問題，依托民辦培訓機構等社會力量建立的微型老年教育機構。民辦培訓機構申請舉辦老年教育社會學習點的基本流程包括組織發動、 申報遴選、中期調研和年末認定等幾個階段[4]。根據《上海市老年教育社會學習點建設指導標準》，建設一個社會學習點的主體條件是具有教育培訓資質的各類機構；具有參與老年教育條件的各企、事業單位及民非、協會等經社團登記的機構或其他社會組織；承擔社會責任，堅持公益性原則。在較廣泛范圍內明確了社會學習點建設的參與主體[4]。

在辦學主體上，必須具有獨立的法人地位，既可以是營利性也可以是非營利性培訓機構。在辦學基本條件上，必須具有符合要求的辦學場所、師資力量、優質的培訓項目或資源、辦學經費和組織管理能力。無論是民辦非企業單位性質的非營利性培訓機構還是在工商注冊的公司性質的營利性培訓機構，目前舉辦社會學習點普遍采用的是項目委托的方式，由區老年大學（社區學院）、街鎮社區學校（成人學校）等與民辦培訓機構簽訂合同，在合同中明確規定委托方、承接方的權利和義務等。

（三）社會學習點的過程管理

對于民辦培訓機構舉辦社會學習點，向居民提供培訓課程、活動等終身學習服務，各區均給予一定的扶持。但各區的做法并不一致，有的區以委托項目的方式給每個社會學習點一到五萬元的補助；有的區根據每個社會學習點接受老年學員的數量給予支持，每位學員給予150 元的經費補助；有的區是給每個社會學習點購買5000 元場地險；有的區是向社會學習點配送終身學習的相關資源，比如紙質圖書、電子書、在線課程等。

對于民辦培訓機構舉辦社會學習點辦學質量的監管主要按照項目管理的方式來進行，以項目啟動-項目實施-項目績效第三方評價-通過驗收項目結題的方式進行。一個周期的項目結束后，是否會有下一周期的項目取決于前一年政府部門是否將這項工作列入預算，也取決于對項目進行績效評估的結果等因素。近年來，隨著社會學習點政策的實施與不斷完善，各區已開始委托第三方評估機構對社會學習點進行績效評估，績效評估從學習點的基本情況（辦學條件、師資等）、項目開展的培訓及活動、工作成效等方面展開。

三、對老年教育社會學習點的政策分析

各區在政策實施的過程中，由于認識定位不同，社會經濟的發展狀況不同，因此推進這項政策的具體措施不盡相同。但共同的特點是，是以項目制的方式進行的，遵守購買教育服務的相關規定。

（一）政策目標與價值取向分析

“老年人社會學習點是充分整合轄區內優質教育資源，在部分場館、培訓機構中利用空閑時間向老年人開放學習場所，以多種形式向社區老年人提供課程、培訓、講座等教育服務；”[1]社會學習點的政策內容主要出現在《上海市老年教育發展“十三五”規劃》中，關于社會學習點的內涵與外延、政策目標等缺乏明確的表述。但從“十三五”上海市社會學習點政策的落地、實施與政策效果中可發現，社會學習點的政策目標主要在于擴大老年人的學習場所，滿足老年人日益增長的多元化的終身學習需求。現代教育政策價值選擇應追求的基本價值目標有以人為本、分權、教育平等、效益優化、可選擇性與多樣化等[5]。盡管社會學習點政策實施的時間不長，但其政策的價值取向主要體現了以人為本、 教育平等、可選擇性的價值取向。以老年人為本，為每一位老年人提供優質、多樣化的學習資源與服務，是社會學習點政策的基本價值取向。

（二）政策執行機構分析

目前上海市的社會學習點政策中，涉及兩個政策執行主體，一是購買服務的委托方，也是政策執行的組織與實施機構，即區老年大學（社區學院）或街鎮社區學校等；一是購買服務的承接方，也是老年教育服務的提供機構，即民辦培訓機構。

對于培訓機構而言，參加社會學習點政策的機構具有以下特征：第一，承接方民辦培訓機構既有營利性的，也有非營利性的，但目前舉辦社會學習點的培訓機構以非營利性培訓機構，即在民政局注冊的民辦非企業單位居多；第二，這些較早地參與到社會學習點政策中的機構，負責人均有主動、積極地意愿參與到終身教育服務提供中來。調研中，一位學習點負責人說，我們是主動參與進來，有人會問，參與進來有什么好處嗎？是有一點好處的。好處主要有兩點，第一，平時我這些資源都是空著的，現在能把這些空著的資源利用起來，作一些公益性的服務，和政府合作，有利于提高學校的聲譽；第二，做這個事情，政府會補貼一點費用，還為我們開展活動購買了場地保險。

政策執行的組織與實施機構為區老年大學（社區學院）、街鎮社區學校（成人學校）。上海市社會學習點政策開始于2016年，對于區社區學院或街鎮社區學校而言，四年的社會學習點探索實踐，已逐步摸索出民辦培訓機構準入的條件是什么，對于社會學習點的過程管理如何更加完善等。一些區在社會學習點建設中已積累了初步的經驗，比如，請第三方機構對社會學習點的績效進行評估等。

（三）政策執行中存在的問題分析

社會學習點的政策經過近五年的實踐，已積累了一定的實踐經驗，取得了一定的成果，具體表現在：擴大了老年教育的覆蓋面，豐富了老年教育的學習形式，在辦學機制上進行了有效探索，創新了一批有質量的學習課程等[2]7。但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題，具體表現在：

1.針對老年人的安全預案準備不足。面向老年人提供終身學習服務，對于民辦培訓機構而言，每一家培訓機構都有其核心的培訓項目和課程，比如舞蹈、合唱等，深受老年人的歡迎。當問及目前在社會學習點的運營過程中，主要存在哪些問題時，負責人談到老年人學習中的安全問題。由于來培訓機構參加學習的老年人以60—75 歲居多。老年人由于身體機能的下降，在學習過程中出現健康問題、安全問題的概率比青少年、 在崗人員的比率更高。如何預防老年人在學習過程中突發疾病、摔跤等情況，做好老年人學習過程中的安全預案，是目前民辦培訓機構運行過程中比較關注的問題。調研發現，一些培訓機構在承辦學習點的過程中，安全預案準備不足，一些場所的防滑處理不到位，有的培訓機構監控沒有覆蓋到所有的教學活動場所等。因此也帶來個別老年人意外傷害后起訴民辦培訓機構的情況等。

2.培訓機構與老年教育之間融合與銜接有待進一步深化。無論是營利性還是非營利性的民辦培訓機構，均是市場中自負盈虧的市場主體，不同類別的民辦培訓機構培訓的主要內容和對象各不相同。對2016年開始承辦社會學習點的培訓機構而言，為老年人提供培訓和課程，存在一個過渡期，即民辦培訓機構已有的、固有的運作機制與老年教育向民辦培訓機構提出的要求之間存在一個調適與融合的過渡期。老年教育服務與其他教育服務而言，是有一些基本的規律和原則需遵循的。比如，對于老年人來說，對場所的安全性要求更高；老年人的學習目的呈現非功利性；由于進入老年階段，老年人的知覺能力、記憶能力運作反應速度等均有所下降，因此老年人的課程時間、學習節奏相對緩慢，老年人要適度學習[6]。對于民辦培訓機構而言，可能并不熟悉老年教育服務供給的基本原則和規律，進入到老年教育服務供給的這個領域，可能需要入門培訓，以了解老年人的身心發展特點、老年人的學習需求與訴求等，才能提供高質量的老年教育服務。

3.鼓勵和引導培訓機構成為社會學習點的政策尚不完善。上海市目前近萬家民辦培訓機構，培訓類別涉及方方面面。但在“十三五”期間，只有300 余家培訓機構成為社會學習點。一方面是因為此項政策頒布和實施時間并不長，另一方面的原因在于，社會學習點作為一項在實踐中成長起來的新生事物，有的培訓機構并不了解相關的信息，有的培訓機構了解但還抱著觀望的態度，有的培訓機構試點參與但長期參與的積極性并不高。原因在于，目前民辦培訓機構舉辦社會學習點，由于接受了來自政府或社區學院的場所租賃優惠或經費補貼，向老年人提供的培訓課程和項目是按照公益性收費進行的。比如，在調研中，一位培訓機構負責人說，市場中一節書畫課是200 元，但在社會學習點只收老年人每節課35 元至50 元。對于一些民辦培訓機構而言，公益性的收費僅能支付一部分教師的講課費，政府資助的額度并不足以支付培訓場地的租賃和相關人員經費等。對于一些老年人非常喜歡、供不應求的課程或活動，就意味著培訓機構開的班級越多，機構貼補的經費數額越高。

調研中，許多民辦培訓機構負責人表示，開辦公益性的面向老年人的培訓課程，主要出于一份社會責任感和公益心。在承辦社會學習點的過程中，面向居委社區也使居民對民辦培訓機構有了更加深入的認識，有利于提升培訓機構的社會形象等。當問及如何補足社會學習點開辦培訓課程經費不足的部分時，一些機構負責人表示目前的方式是培訓機構在市場中的培訓收益用于補貼社會學習點經費不足的部分。

4.社會學習點在老年教育體系中的定位有待進一步清晰。目前上海市不同區域對于社會學習點的理解是不完全一樣的。有的區將社會學習點理解為社會力量舉辦的學習點，有的區社會學習點的舉辦者既包括了民辦培訓機構，也包括了事業單位性質的中職學校。對于民辦培訓機構而言，舉辦社會學習點，可能舉辦的動機不同，可能每個培訓機構的特點不同，可能對于提供老年教育服務的認識不同、定位不同。另一方面，政府部門、社會學習點的管理和組織部門在實踐中正不斷深化對社會學習點的認識，但對于社會學習點的性質是什么，社會學習點主要解決什么問題，社會學習點如何有效管理等問題在實踐中缺乏統一的認識；在理論研究方面也缺乏深入的研究。

四、社會學習點政策執行評價及對策建議

正如十九大報告中所提，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。無論是老年群體，還是青少年、白領在崗人員等不同年齡階段的市民，其終身學習的理念、意識和能力不斷加強，對終身學習的需求日益多元化。面對不斷增長的、不同年齡階段市民的終身學習需求，政府不僅面臨公共財政經費不足的壓力，更加具有挑戰性的是如何高質量、高效率，更好地滿足市民的終身學習需求。因此在“十四五”期間，鼓勵和引導更多的社會力量參與到終身教育事業發展中來，創新老年教育治理的新模式，提升終身教育治理的現代化水平顯得越來越重要。因此，針對老年教育社會學習點政策的進一步完善和發展，提出以下建議：

（一）完善社會力量參與終身教育服務提供的頂層設計，出臺社會力量參與老年教育服務提供的政策文件

在政策文件中清晰地界定社會學習點的含義、服務對象、服務內容等。鼓勵和引導民辦培訓機構參與到終身教育服務的提供中來。在民辦培訓機構的社會責任感、公益心和市場主體的自負盈虧之間找到黃金分割點。對于民辦培訓機構而言，向市民提供靈活、便捷、高質量的終身學習服務就是一種社會責任心和公益心的體現，同時通過政府的政策扶持和規范管理，培育一批具有良好社會信譽度、美譽度的培訓機構成為老年教育服務長期穩定的提供者。

（二）加強對老年教育學、老年教育服務等的基本理論研究，以理論指導老年教育服務的實踐

老年人的學習具有什么特點，老年人的學習與青少年的學習、在崗人員的學習有哪些不可忽略的差異性；老年人的身心特點是怎樣的？ 老年教育的基本規律是什么？對于這些問題的研究將有助于民辦培訓機構如何更快、更好地對接、融入到老年教育服務中來，有助于民辦培訓機構盡快地從機構自身的特點與市場服務轉換、調整為符合老年教育服務的理念、運作和機制上。不同區域老年教育服務的現狀、特點和問題各不相同，社會學習點作為“4.5級老年教育辦學網絡”，不同區域設立的社會學習點要解決的主要問題可能也存在差異性，但毫無疑問，老年教育的社會學習點就是為了向居民提供便捷的、優質的老年教育服務，滿足更多的社區居民、提供更豐富的老年教育課程和活動，這是社會學習點建設的基本點。

（三）制訂和完善民辦培訓機構進入老年教育服務供給領域的準入條件，開展民辦培訓機構負責人、教師的相關培訓

經過幾年的實踐探索，社會學習點的申報在上海市已積累了一定的經驗，已初步形成關于社會學習點申報的系列制度。對于一家民辦培訓機構而言，進入老年教育服務供給領域，一定要想清楚向老年人提供教育服務的初衷是什么，是為了賺錢，還是為了社會責任感。培訓機構進入老年教育服務供給領域，目前仍是新興事物，具有較大的市場潛力。但進入這一行業，對于民辦培訓機構而言，如果一味地想在市場中營利，則這一事業是無法繼續下去的。對舉辦社會學習點的民辦培訓機構負責人、教師進行老年教育學、老年教育政策、老年教育服務提供的注意事項等方面的專題培訓，指導和促進民辦培訓機構與老年教育服務的有效融合。

教育政策分析不是萬能的，教育政策分析的最終目的是為了實現教育政策目標[7]。對民辦培訓機構舉辦老年教育社會學習點進行政策分析的目的在于站在“十四五”終身教育發展的大背景下，進一步鼓勵和引導社會力量參與終身教育服務的提供，完善有關社會學習點的相關政策，服務于市民。“十四五”期間，終身教育也面臨提升終身教育治理現代化水平和終身教育治理能力的挑戰與機遇，伴隨我國步入老齡化社會，僅靠政府的力量，難以滿足老年人老有所學、老有所樂，多元化、多層次的終身學習需求，政府提供優質、高效的老年教育服務壓力很大。如何通過政策設計與完善使民辦培訓機構等社會力量參與到終身教育服務提供中來，已成為未來政策調整和完善的方向。同時，實踐的相關探索也為社會力量參與到終身教育服務中來積累了一些實踐經驗，進一步鼓勵和引導社會力量參與終身教育的政策窗口已經打開。