當前我國本科層次職業教育政策工具選擇及其優化研究

□呂武

一、問題提出

發展本科層次職業教育是我國社會經濟發展和產業轉型升級的內在要求，是培養新時代社會需求的高層次技能人才的迫切需求，也是我國職業教育打破專科層次的“天花板”，建構現代職業教育體系的必由路徑。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中就提出到2020年要“形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系”，不過當時并未明確提出發展本科層次職業教育。2014年5月國務院發布的《關于加快發展現代職業教育的決定》中首次明確提出要“探索發展本科層次職業教育”，這標志著發展本科層次職業教育正式成為我國職業教育政策的重要內容。此后，一系列相關政策陸續出臺，本科層次職業教育政策體系建構也進入到快車道。國際上，上世紀六七十年代起一些西方國家就開始發展本科層次職業教育，并和普通教育實現銜接和互認，到上世紀八十年代一些國家開始在本科職業教育的基礎上發展研究生層次的職業教育，形成了一批研究生層次的高等職業教育學校和培養機構[1]。這些國家本科層次職業教育發展也為我國本科層次職業教育發展提供了一些參考和借鑒。不過，總體上我國本科層次職業教育發展時間不長，可直接借鑒的國際經驗也不豐富。當前我國本科層次職業教育仍處于探索中，本科層次職業教育的政策體系也在探索、建構和不斷優化過程中。在這種背景下，分析近年來我國本科層次職業教育政策工具的選擇和使用狀況，進而探析本科層次職業教育政策工具使用的當前特征及偏向與問題，對今后我國本科層次職業教育政策優化和完善具有重要的參考和借鑒意義。

二、本研究的分析框架與樣本選擇

政策工具是實現政策目標的基本方式和手段。從政策工具的視角分析，政策實際上是由一系列單元和基本政策工具組合而成[2]。從政策形成的過程分析，政策工具組合是相關政策主體在政策制定過程中博弈、妥協或協商的結果，但其也反映了公共決策者的政策價值和政策理念[3]。政策工具選擇和使用的最理想的狀況是根據政策目標和政策資源，政策工具能夠根據其功能有效地組合，從而在功能上實現互補，形成政策合力，最終保障政策目標和政策預期的達成和實現[4]。

（一）本研究的分析框架

本研究將政策工具的類型作為橫向維度，將本科層次職業教育政策的基本要素作為縱向維度，來建構分析的二維框架。該框架的具體內容如下：

1.橫向維度。近年來對政策工具類型的研究比較豐富，其中運用比較廣泛的分類主要有三個：一是豪利特和拉米什依據政府提供公共服務中干預的程度，將政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具三類。二是施奈德和英格拉姆依據公共政策目標和個人行為的一致性將政策工具分為權威工具、激勵工具、能力工具、象征與勸解工具以及學習工具[5]。三是麥克唐納爾和艾莫爾根據現有政策和需要解決的問題之間的適切性將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具和勸告工具五種。豪利特和拉米什的分類相對粗糙。施奈德和英格拉姆、麥克唐納爾和艾莫爾的分類很相似，不過麥克唐納爾和艾莫爾的分類中每一個政策工具都由組成部分、適用情景、運用成本以及主要優缺點構成，會更加深入和清晰。其中命令工具是指規范性規則，激勵工具是指運用多種方式對政策目標群體產生的影響，能力工具是指提升政策執行者或相關主體的實施能力，系統工具是指通過系統改革優化政策能力，勸告工具是指通過呼吁、倡導、鼓勵等傳遞政策等[6]。本研究中橫向維度采用麥克唐納爾和艾莫爾的分類，即命令工具、激勵工具、能力工具、系統工具和勸告工具五個基本工具。

2.縱向維度。縱向上本研究選擇本科層次職業教育政策的基本要素作為基本內容。根據當前我國本科層次職業教育政策的文本和我國教育政策的基本架構，本研究選擇如下七個基本要素：一是體制創建。主要指本科層次職業教育發展的目標、形態、管理體制等方向性、宏觀性、體制性的政策。二是招生就業。主要指本科層次職業院校在招生、考試、就業等方面的政策。三是師資建設。主要指針對本科層次職業教育教師的要求、培養、管理等方面的政策。四是人才培養。主要指針對本科層次職業教育中人才培養的規定、要求、舉措等政策。五是質量保障。主要指本科層次職業教育中為了提高和保證教育質量的相關規定和要求等。六是經費保障。主要指本科層次職業教育經費籌措、經費使用、經費保障相關的政策。七是組織和領導。主要指為了促進本科層次職業教育發展在組織、領導、協調、統籌等方面的相關要求、舉措等政策。

根據麥克唐納爾和艾莫爾的政策工具分類以及本科層次職業教育政策的基本要素，形成了本研究分析的二維分析框架，具體如圖1 所示。

圖1 本研究二維分析框架圖

（二）本研究中的政策文本選擇

我國政策基本都以政策文件的形式呈現的，因此政策文件文本也就是其相對應的政策的文本[7]。在時間序列上，本研究選擇自2014年5月國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》 發布以來的相關政策文本。這是因為之前的政策文本中有些雖然有涉及本科層次職業教育，但并未明確提出這一概念，該政策文本中首次明確提出了本科層次職業教育的概念。因此將其作為本研究時間上的起點。在政策文本選擇的級別和層次上，本研究選擇中共中央、國務院以及教育部等相關部委發布的相關政策文件作為分析對象。經過仔細研讀和綜合分析，本研究共選擇中共中央、國務院出臺的政策文件的文本3 件，教育部等相關部門出臺的政策文件的文本11 件，具體如表1 所示。

表1 關于本科層次職業教育相關政策文件

本研究中分析的基本單位是政策文本的具體條款。在分析過程中首先對遴選出的政策文本進行一一編碼。然后對每一份政策文本中的條款進行二次編碼。在編碼中，有些政策文本只是部分條款提到本科層次職業教育，而非整份文本都是針對本科層次職業教育，因此只編碼涉及本科層次職業教育的那些條款，其他條款不進行編碼。在此基礎上，根據前面已經建立的二維分析框架將所有的編碼條目進行歸類。

三、我國本科層次職業教育政策工具選擇的基本狀況分析

從2014年國務院發布的《關于加快發展現代職業教育的決定》中提出“探索發展本科層次職業教育”，到2019年國務院發布的《國家職業教育改革實施方案》中提出要“開展本科層次職業教育試點”，本科層次職業教育快速地從政策倡導走向政策實踐。尤其是2019年以來，涉及本科層次職業教育的各個方面的政策快速出臺，初步形成了支撐本科層次職業教育發展的政策框架。

（一）本科層次職業教育政策工具選擇及其分布狀況

就總體狀況而言，我國本科層次職業教育政策工具選擇和使用涵蓋了命令工具、激勵工具、能力工具、系統工具和勸告工具等所有政策工具的類型。這一時期政策工具選擇和使用廣泛而多元，在各個政策方面中政策工具選擇和使用同樣比較多元。每個政策方面也都運用多種政策工具進行調整和規范，具體選擇和分布狀況如表2 所示。

表2 本科層次職業教育政策工具分布狀況

從本科層次職業教育政策工具的選擇和使用的頻次上可以分為三個層次：第一層次是使用特別頻繁。主要是命令工具，且每個方面的政策都選擇和使用過，使用頻次為70 次，占所有政策工具使用頻次的56.5%。第二層次是使用比較頻繁。主要是能力工具、系統工具和激勵工具，除經費保障政策外各方面政策也都選擇和使用，不過比起命令工具使用頻次上減少非常明顯，使用頻次分別為20、16、11 次，占政策工具使用頻次約16%、13%和9%。第三層次是選擇和使用較少的層次。主要是勸告工具，使用頻次為7 次，總共占比約為5.5%（見圖2）。

圖2 政策工具選擇和使用頻次占比狀況

從各方面的政策工具使用狀況分析，其總體上較為均衡，總體上也可以分為三個層次：第一層次是使用頻次超過30 次，主要是體制創建，使用頻次占比超過29%，占比非常高。第二層次是選擇和使用頻率為20 次左右，主要包括人才培養、質量保障和師資建設，使用頻次分為別27、25、18 次，占比分別為22%、20%、15%。第三層次是使用頻次低于15 次，主要包括組織領導、招生就業和經費保障三個方面，使用頻次分別為13、4、1 次，占比共為約15%。

（二）本科層次職業教育政策工具選擇的主要特征

本科層次職業教育政策工具選擇整體上體現出了較好的層次性和結構性。從當前政策工具選擇和使用狀況出發，結合我國本科層次職業教育本身發展做進一步分析，發現其有如下幾個方面的突出特征。

一是政策工具選擇和政策推進進程相適應。從本科層次職業教育政策的發展和演變進程分析，政策工具的選擇和使用狀況與不同時期政策所面臨的難點、重點休戚相關。在政策推進中的重點和難點方面，比如體制創建、人才培養、質量保障等方面政策工具使用豐富，并且政策工具配置體現出一定組合性和結構性。而在一些相對成熟的領域或方面，政策工具配置的多元性和組合性不明顯，比如招生就業、組織領導等。

二是命令工具使用較多，其他工具使用頻次相對較低。當前命令工具使用頻次占到了政策工具選擇頻次的一半以上。不過，從本科層次職業教育政策文本的時序進一步分析發現能力工具和系統工具使用正在增加。尤其是《國家職業教育改革實施方案》發布以來能力工具和系統工具使用越來越多。

三是勸告工具使用頻次較低，不過在時序上正在增加。當前，勸告工具在使用的頻次及占比上是所有政策工具中最低的。并且，本科層次職業教育政策中很多方面都沒有運用到這一工具，選擇和使用頻次非常低。不過，從時間序列上進一步分析發現當前勸告工具的選擇和使用在增長。

四是本科層次職業教育政策的各個方面政策工具選擇差異較大。從各方面政策內容分析，體制創建、師資建設、人才培養等方面各類政策工具都會有所涉及，但是選擇和使用頻次上還是存在比較大的差異。而在招生就業、組織領導尤其是經費保障等方面一些工具完全沒有選擇和使用過。

（三）本科層次職業教育發展中政策工具選擇的主要成效

近年來，隨著我國本科層次職業教育政策本身的發展，本科層次職業教育政策工具選擇和使用逐漸多樣化和多元化，政策工具的組合效應正在逐漸地釋放和顯現。根據我國本科層次職業教育政策工具選擇和使用的基本狀況及其特征，結合當前政策整體狀況分析，其主要有如下兩個方面成效。

一是政策工具選擇和使用不斷豐富和廣泛，政策工具體系和基本框架初步形成。從2014年國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》中對本科層次職業教育發展中主要使用命令工具到目前政策工具使用廣泛，各方面政策中政策工具選擇和使用更為多樣和多元，且政策工具之間的協同性和組合性開始凸顯，政策工具的體系和政策工具的基本框架初步形成。

二是政策工具選擇和使用也在不斷優化和改進，政策工具選擇和政策目標之間初步形成了比較適切的對應關系。每一種政策工具都有其適用的條件和范圍，適用的最優場景以及適用成本。本科層次職業教育不同時期發展的重點難點、發展要求等不同，因此政策工具選擇和使用也在不斷調整，不斷地適應政策本身和事業發展本身。近年來隨著政策逐步推進初步形成了政策工具和政策目標之間比較適切的對應關系。

四、本科層次職業教育政策工具選擇的主要偏向與不足

隨著本科層次職業教育政策體系快速發展，其政策工具選擇和使用也越來越豐富和多樣化，各個方面的成效也越來越凸顯。不過，從政策工具視角分析，當前其在組合配置、協同性、選擇依據等幾個方面存在比較突出的偏向和不足。

（一）政策工具選擇和使用比較分散，組合性配置不佳

隨著《國家職業教育改革實施方案》的出臺，我國本科層次職業教育的發展方向和目標基本清晰。不過從政策體系視角分析，本科層次職業教育政策體系仍在建構和發展過程中。在此過程中有些方面是短期內必須盡快完成的，比如體制創建，因此選擇和使用命令工具；有些方面在現有條件下改革仍存在一定困難，且并非急迫需要解決的問題，比如師資建設，因此選擇勸告工具；有些問題影響雖然長遠，但是由于不急迫，且沒有得到其應有的關注，比如經費保障，因此政策工具選擇和使用比較匱乏。當前，從整體上分析政策工具選擇和使用狀況較好，但一些政策工具使用并沒有根據其使用的最優場景、使用成本以及工具的優缺點進行分析之后進行科學配置，比較分散。正如前面所呈現的，各類政策工具似乎都選擇和使用了，不過各類工具由于缺乏比較深度的組合性配置，各類政策工具的功能尚未充分地發揮。

（二）本科層次職業教育各方面政策中政策工具的協同性不足

本科層次職業教育各方面政策目標的實現是整體目標實現的基礎。當前，本科層次職業教育各方面政策工具的協同性存在明顯不足。比如在本科職業教育體制創建中，命令工具的主要功能在于推動和促進相關主體快速和充分履職，但命令工具在體制創建方面功能是比較有限的，體制建構最有效的工具應是能力工具和系統工具。只有在能力工具和系統工具運用比較充分的條件下，命令工具和勸導工具才能夠最大限度地發揮其應有作用。從當前體制創建部分政策工具選擇和使用狀況分析，命令工具使用最多，能力工具和系統工具總共頻次不足命令工具的一半。這種狀況導致的可能結果就是下級政策主體為了應對命令工具會在形式上做出改變，但是實際上體制創建可能并未真正地實現。從前面分析可以發現，其實相比于其他方面，體制創建已經是比較好的狀況，其他六個方面政策工具選擇都面臨著更為嚴重的政策工具選擇的協同性不足問題。政策工具選擇和使用協同不足最終影響整體政策中政策工具的協同性和政策的整體效果。

（三）政策工具的選擇依據偏向短期目標，對長遠目標考量不充分

政策工具是實現政策目標的基本方式和手段，因此政策工具的選擇和政策目標有直接關聯。當前我國本科層次職業教育政策中這一點體現得尤為明顯。不過，由于我國本科職業教育政策仍在探索中，雖有初步的整體性框架，但具體各個方面的政策都在不斷地探索和優化過程中。從當前政策文本分析，當前政策工具在選擇過程中大多數指向于短期的、比較明確的政策目標，而針對長期的、預期性目標的政策工具選擇受到忽視。本科層次職業教育政策的短期目標比較明確和具體，但中長期目標相對比較抽象和籠統。政策工具選擇中指向短期目標確實更容易考量，也更容易在短期內看到成效，而中長期目標不易把握，短期內也難以見到比較明顯的成效。因此，當前本科職業教育各個方面的政策普遍偏向于短期目標，對中期尤其是長期的政策目標考量不足，也因此造成政策工具選擇和使用中解決了很多特殊場景下的暫時的問題，而難以形成促進本科職業教育可持續發展的機制。這樣的狀況短期內政策目標實現充分，但卻會導致政策和政策體系發展缺乏可持續性和內生性的發展動力。

（四）質量和經費保障等方面政策工具選擇和使用仍不充分

整體上，當前本科職業教育各方面和各類型的政策工具選擇和使用的差異都比較大。從本科層次職業教育政策的方面分析，其選擇和使用頻次最少的和最多的相差十倍，從政策工具類型上分析其選擇和使用頻次甚至達到近四十倍。不過，本科層次職業教育政策的完善程度最終還是由各部分政策的完善程度來決定。任何一方面政策的不足都會影響政策整體的效果和完善程度。當前各部分政策工具選擇中，體制創建方面政策工具使用狀況整體相對較好，該方面命令性工具、激勵性工具、勸告性工具、能力工具與系統工具選擇和使用初步形成了組合配置。不過，質量保障、經費保障、招生就業等方面政策工具仍主要是命令性工具為主，且整體上政策工具選擇和使用不充分。尤其是經費保障和招生就業方面，系統工具、激勵工具、勸告工具當前尚未運用到。這意味著在本科層次職業教育政策中經費保障、質量保障、招生就業等方面尚未有對政策主體能力提升、政策系統優化方面的政策內容，這對本科職業教育政策順利推進和發展是明顯不足的。

總體而言，當前我國本科層次職業教育政策工具選擇和使用中以命令工具為主，政策工具選擇和使用的組合性有待提升，協同性不足；在政策工具選擇中偏向短期目標；在質量與經費保障等方面政策中政策工具選擇和使用仍不充分。這是當前本科層次職業教育政策工具選擇和使用比較明顯的偏向和問題，也是下一步需要調整和優化的重點。

五、對我國本科層次職業教育政策工具選擇優化的思考與建議

我國本科層次職業教育發展雖然時間較短，但發展很快，政策建構和實踐推進迅速[8]。當前已經有27 所本科職業高校，并且本科職業教育的形態和體系仍在不斷地拓展和深化。從政策工具視角分析，本科職業教育政策工具雖然初步建起了政策工具基本框架，且不斷優化發展。不過正如本研究一開始分析的，政策工具是實現政策目標的手段，其完善狀況和政策本身的結構化程度和目標的層次與清晰程度有關，也和政策工具的運用狀況有關，同時還和其協同狀況相關聯。根據當前我國本科層次職業教育政策狀況以及政策工具選擇和使用狀況，結合其當前偏向與不足，對其優化和完善有如下思考和建議。

（一）破解本科層次職業教育政策中的深層次問題，完善政策本身

當前，我國本科層次職業教育已從政策倡議進入了政策實施和推進的新階段。政策體系整體框架已經初步清晰，政策方向已經基本明確[9]。不過，本科職業教育政策中的一些深層次問題仍不清晰。主要是本科層次職業教育和應用型本科教育之間的關系、本科層次職業教育和本科后職業教育之間的關系、本科職業教育人才培養和應用人才培養之間的關系、本科職業教育管理體制等問題沒有比較明確的規定。這些問題是本科職業教育政策體系完善必須清晰和明確的問題，這些問題明確了，本科層次職業教育的發展方向和目標就清晰了，作為實現政策目標的政策工具的選擇和使用才能夠更好地選擇和配置。因此，完善政策體系本身是本科層次職業教育政策工具選擇優化的首要任務。

（二）以系統工具和能力工具為突破口，加強本科層次職業教育政策工具體系建構

系統工具是打破現有狀態，進行系統的改革進而衍生出新的權責結構和資源分配方式。能力工具則是通過多種方式提升和強化政策主體的能力，進而增強實現目標和完成任務能力的手段[10]。當前本科層次職業教育政策推進過程中系統工具和能力工具使用較少，這意味著當前的政策目標的實現主要是在已有的政策資源供給和政策能力的條件下實現的。這對本科層次職業教育政策的推進而言難以產生持續性的內生動力和能力。這種內生動力和能力的產生必須以系統工具和能力工具為主要工具，然后在命令工具和激勵工具的作用下，發揮勸告工具的作用，最終才能實現。因此，以系統工具和能力工具為突破口，加強政策工具體系建設是當前本科職業教育政策工具優化的重要工作。

（三）本科層次職業教育政策工具選擇要綜合考慮政策的短期和中長遠目標

本科層次職業教育政策工具選擇中偏向短期政策目標的趨向是當前狀況下本科職業教育政策推進的一種策略性考量，這在當前條件下是可取的，也是當前條件下保障本科層次職業教育政策順利推進的一種暫時性的合理的政策應對。不過，為了讓本科層次職業教育政策建立其內在的發展動力和能力，今后政策工具選擇中須逐步過渡到指向短期目標和中長期目標相結合的路徑上。這樣才能夠為本科層次職業教育政策奠定更充實的基礎，為本科層次職業教育長期穩定發展提供堅實保障。

（四）增強本科層次職業教育政策工具之間的協同性，強化政策工具組合運用

當前我國本科層次職業教育政策工具選擇和使用上已經體現出多樣化和多元化的特征，各類政策工具都在選擇和使用中。不過，政策工具選擇和使用中組合配置和協同并非是類型上的多樣化，而是針對某一個目標或者任務，根據不同類型政策工具的優勢、最優使用情景、使用成本等進行綜合分析，最終形成最佳的政策工具的組合配置。當前本科層次職業教育政策中在該層面需大力優化和改進。具體而言就是在本科層次職業教育政策的各方面政策中，針對各方面政策的具體目標和要求，結合每一種政策工具的優勢、最優情景、使用成本等進行調整和優化，在政策目標和政策資源之間建立其最佳路徑，形成政策工具的最優配置。

（五）強化本科層次職業教育質量和經費保障等領域政策工具選擇和配置

在本科層次職業教育政策體系的基本要素中，當前政策工具使用比較匱乏的主要是質量保障、經費保障兩個方面。質量保障是本科層次職業教育的生命線，其重要性不言而喻。經費保障是本科層次職業教育發展的重要基礎，也是人才培養、質量保障等要素的基本保障。目前質量保障和經費保障兩方面無論從政策工具選擇和使用的總體狀況，還是政策工具的組合配置，都存在比較明顯的不足，因此這兩個領域政策工具的選擇和組合配置急待優化。此外，師資建設也是本科層次職業教育政策中政策工具使用和組合配置另一個較弱的領域。師資建設是人才培養和質量保障的重要基礎，當前師資領域雖得到應有重視，但政策工具選擇和配置上仍亟需進一步強化和優化。