鄉村振興背景下家庭農場發展對策探討

孫立偉

〔摘要〕家庭農場是實現農業規模化經營的重要模式，也是推動鄉村振興的新興力量。當前，家庭農場在發展中依然存在示范性農場引領作用不強、土地流轉尚不規范、家庭農場融資不易、財政扶持政策尚待完善等問題。充分發揮家庭農場在推動鄉村振興的重要作用，應該重點培育示范性家庭農場，彰顯示范引領；完善土地流轉制度，保障農場土地需求；改進金融服務體系，進一步改善家庭農場融資需求；完善財政扶持政策，提高政策的精準性和有效性。

〔關鍵詞〕農業現代化；家庭農場；鄉村振興

〔中圖分類號〕F327〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）02-0077-04

隨著城鎮化水平的不斷提高，大量農村勞動力進城生活或者務工，使得農業勞動人口不斷減少，一些地方的農村出現了土地撂荒現象。加之當前農業生產水平的提高，分散的小農經營逐漸不能適應農村經濟發展的需求，迫切需要新型農業經營主體的出現。2008年以來，在國家政策的鼓勵和扶持下，一批農業現代化特征明顯的家庭農場逐漸發展起來。尤其是黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，農村正在經歷著一系列的變革，傳統農業發展模式正逐步蛻變升級，家庭農場已經發展成為鄉村振興的新興力量。家庭農場的發展既可以提高農戶農業生產的積極性，又能夠改善分散小農經營狀況，進而構建農業現代化經營模式，為推動農業高質量發展提供有力支撐。

一、家庭農場的界定和發展狀況

家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。家庭農場以追求效益最大化為目標，使農業由保障功能向盈利功能轉變，能為社會提供更多、更豐富的農產品，克服了自給自足的小農經濟弊端，從而促進了農村經濟的發展。值得一提的是，家庭農場比一般農戶更注重農產品質量安全，更便于政府監管。當然，家庭農場也有一定的缺點，那就是投入比較高，需要一定的經濟和技術基礎，這也使得未來農業將更加專業化和標準化，傳統的小農經濟將受到一定的抑制。

2008年召開的黨的十七屆三中全會第一次將家庭農場寫入黨的報告中，指出在有條件的地方可以發展家庭農場、專業大戶、農民專業合作社等規模經營主體。2013年中央一號文件是首次出臺的重點對家庭農場發展進行扶持的國家政策。之后，國家的政策扶持力度逐漸加大，家庭農場得到迅速發展。2014年，農業農村部印發了促進家庭農場發展的意見。2019年中央一號文件也鼓勵發展家庭農場，指出家庭農場和農民合作社是兩個重要的農業新型經營主體，應當重視抓好二者的發展，中央和地方應開啟培育家庭農場的計劃，并不斷建立和健全扶持家庭農場發展的政策體系和管理制度。2019年2月，中央辦公廳印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，對家庭農場的培育和發展進行了明確的說明，進一步鼓勵和支持小農戶擴大農業生產經營，并重點支持家庭農場中生產集約化程度高及培育增效明顯的個體。2019年9月，中央農辦、國家農業農村部、國家發展與改革委員會等多個部門印發了《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》，提出要加快培育出一大批規模適度、生產集約、管理先進、效益明顯的家庭農場。2020年3月，農業農村部印發《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃（2020—2022年）》。同年4月，中國銀保監會印發《關于做好2020年銀行業保險業服務“三農”領域重點工作的通知》，明確要求各級金融機構要加強對家庭農場適度規模經營的金融支持。2021年2月，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，要推進現代農業經營體系建設。突出抓好家庭農場等經營主體，鼓勵發展多種形式適度規模經營；實施好家庭農場培育計劃，把農業規模經營戶培育成有活力的家庭農場；鼓勵農民工、高校畢業生、退役軍人、科技人員、農村實用人才等創辦領辦家庭農場；鼓勵家庭農場經營者參加職稱評審、技能等級認定等。2021年1月，首部關于農村家庭農場的法律法規《上海市促進家庭農場發展條例》出臺。一直以來，家庭農場的模式雖然多次被提起，但是并沒有明確的立法支持。這一地區性立法的制定，為全國范圍內的家庭農場立法提供了借鑒。截至2020年6月底，我國家庭農場超過100萬家，擁有超過11萬家的縣級以上示范家庭農場，有28個省（區、市）開展創建省級示范家庭農場行動，省市縣三級示范創建體系初步形成。

家庭農場的最基本條件是實現土地的規模化經營。由于家庭農場的經營規模普遍較大，僅僅依靠農戶自有土地并不能滿足需求，因此必須進行土地流轉。從農業農村部相關調研數據整理和分析看出，2018年家庭農場的總經營面積為16000萬畝，其中有11472萬畝是來自于流轉經營的土地，占到總面積的71.70%。從2015—2018年間，流轉經營土地數量呈現出上升的趨勢，從2015年的212.46萬畝上升到2018年的11472萬畝。家庭農場能夠有效經營的基本條件是擁有足夠的土地，且在家庭農場的土地來源中大部分都來源于流轉的土地，確保家庭農場流轉土地的途徑、方式以及相關政策的穩定，是保障家庭農場健康可持續發展的必然要求。

家庭農場區別于小農經營最大的特征就是家庭農場的生產的規模性，因其成本投入比較大，對家庭的資金要求較高，單純依靠家庭自有資金的投入難以支撐，所以對貸款的需求比較強烈的。家庭農場經營規模與貸款需求密切相關，其貸款主要用于機械設備投入、土地租賃和購買、廠房等保障持續發展的投入。貸款的渠道主要為農村信用社，約占68.79%，其次是郵政儲蓄銀行、中國農業銀行等。除了這些金融機構外，親朋借款、民間貸款也是家庭農場的重要資金來源。根據2018年對全國家庭農場調研數據，家庭農場的貸款需求在100萬元以下的高達82.27%，100萬元以上的占比為10.73%，且在高額的貸款需求中，需求為500萬元以上的家庭農場占1.88%。有超過40%的家庭農場需要10—50萬元的貸款用于家庭農場的建立和經營。

二、家庭農場發展中存在的問題

（一）示范性農場引領作用不強

從2013年到2020年，家庭農場的數量呈現出快速上升趨勢，但是示范性農場的數量并不多，未能較好地發揮引領作用。部分地區還出現了示范性家庭農場空殼化現象，一些地方政府部門未能及時發現和清理，造成了財政補貼的流失。這對家庭農場整體發展產生了不良影響。同時，當前發展家庭農場不能一味地追求數量的增加，還應當兼顧質量提升和規模化經營，這也是我國家庭農場發展過程中應當重視的重要問題。

（二）土地流轉尚不規范

家庭農場經營的基本條件是具有足夠的土地。隨著城鎮化的發展，一些地方的農村出現土地撂荒現象，具備土地流轉的基本條件。但是，現階段土地流轉體制機制不夠健全，一些地方土地流轉程序復雜、流轉難等問題仍然存在，農村土地呈現出細碎化，這不利于家庭農場的規模化經營。

（三）家庭農場融資不易

家庭農場的融資需求較高，但是融資效果并不理想，難以滿足發展需求。例如，融資渠道較窄、額度較低、期限較短、申請條件高、申請程序復雜等，使得家庭農場向金融機構獲取資金較為困難，這直接影響到家庭農場的正常經營和發展壯大。2018年對全國家庭農場調研數據顯示，能夠順利貸款的家庭農場只有57.56%，且貸款的期限一般都較短。也就是說，雖然家庭農場的貸款需求較高，但是能夠得到適宜貸款的比例還不夠高。

（四）財政扶持政策尚待完善

現階段針對家庭農場的財政扶持政策還存在一些問題，如財政扶持政策門檻較高，大部分家庭農場并不能得到扶持；政策布局的整體規劃不強，政策的精準性還不夠強；扶持方式過于分散，有效整合不夠；缺乏有效的財政扶持監管機制等。這些問題都需要在發展中不斷完善。

三、推動家庭農場規模化發展的對策

（一）重點培育示范性家庭農場，充分發揮示范引領作用

我國對家庭農場采取鼓勵發展、摸索前進的發展思路。現階段，隨著我國家庭農場數量的不斷攀升，家庭農場這一新型農業組織形式也不斷獲得認可。因此，當前應調整發展思路，加大示范性農場建設力度，推動家庭農場的有序發展。各級政府應更注重對示范性家庭農場的培育，結合本地特點，編制農場名錄，持續跟蹤扶持。對于規模比較大、經營理念先進、科技化水平較高、農場收益較好的農場，應該在資金和政策上予以適當傾斜，推動示范性農場更好的發展。通過發揮示范性家庭農場的引領作用，可以培育良好的外部環境，有效促進家庭農場的發展。例如，山西省為加快培育家庭農場，制定了《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》。該意見明確指出，將完善家庭農場名錄管理制度，把符合條件的種養大戶、專業大戶納入家庭農場范圍，并引導家庭農場開展標準化生產，落實食用農產品合格證制度，建立可追溯生產記錄，加強記賬管理，取得最佳規模效益。預計到2022年，山西省縣級以上示范家庭農場達到2000家，市級以上示范家庭農場達到1000家，省級示范家庭農場將達到500家以上，創建10個左右培育家庭農場典型示范縣。

（二）完善土地流轉制度，保障農場的土地需求

家庭農場的生產經營需要有足夠的土地，其土地需求主要通過土地流轉來實現。可以說，土地流轉狀況直接影響到能否實現規模經營的目標。現階段部分地區土地流轉制度并不完善，出現了土地承包期限較短、土地不夠固定、流轉困難等問題，這些問題的存在使得家庭農場的發展還不夠穩定，直接影響到農戶的生產積極性。為了推動家庭農場的規模化經營，必須進一步推動土地制度改革，推動農村土地有序流轉，家庭農場穩定發展。

各地應因地制宜制定《家庭農場發展促進條例》，以立法的形式保障農村土地經營權向家庭農場有序流轉，維護農村土地承包權益。一是省、市農業農村部門應當健全農村土地經營權公開流轉平臺，不斷優化農村土地經營權流轉服務體系，并做好與家庭農場相關的信息發布、價格指導、政策咨詢等工作；同時，健全完善農村土地經營糾紛調解、仲裁體系，有效防范化解土地經營權流轉糾紛。二是縣（區）一級政府部門應當按照促進家庭農場發展的原則，結合作物生長特點、土地合理利用和保障流轉關系相對穩定等需求確定土地經營權流轉期限，流轉期限原則上應不少于3年。三是家庭農場主的農村土地經營權應當通過公開流轉平臺獲取，并簽訂流轉合同，明確流轉期限、土地用途、流轉價格等內容。還要盡可能的使用農村土地經營權流轉合同示范文本，進一步規范土地流轉。

（三）改進金融服務體系，進一步改善家庭農場融資需求

僅僅依靠農戶自有資金，家庭農場難以實現規模化經營，必須依靠金融體系的支持。針對目前家家庭農村存在的融資難題，一是鼓勵金融機構推出符合家庭農場等新型經營組織的創新性金融方式。應鼓勵金融機構推出針對家庭農場等新型農業生產經營組織的專項貸款擔保和抵押方式。比如可以對土地經營權、大型機械設備、農產品訂單等有價憑證進行抵押貸款，這不僅能夠滿足家庭農場的融資需求，而且能夠引導其不斷提高經營水平和發展規模。二是根據農業經營周期特點，合理設置農業貸款期限。當前農業貸款期限較短，沒有考慮到農業生產的周期性，某種程度上不利于家庭農場的生產經營，因此應針對農業生產的經營特點，如種植業、養殖業的經營周期，設置合理的貸款期限。三是根據家庭農場經營規模情況，適當提高適用于農業貸款額度。家庭農場經營規模越大，所需的資金額度越高。金融管理部門應當鼓勵金融機構在風險可控的前提下，按照國家要求推進普惠金融發展，增加對家庭農場的貸款支持力度。金融機構可以根據當地家庭農場的發展狀況、規模、潛力等客觀評估其經營所需資金，適當提高貸款額度。

（四）完善財政扶持政策，提高政策的精準性和有效性

對家庭農場最直接有效的扶持方式就是財政扶持。中央及地方政府在不斷完善和下達財政政策，但是現階段財政政策仍然處于供給和需求不均衡狀態，主要源于財政政策的有效供給不能夠滿足家庭農場的發展需求。而作為新型農業經營主體，家庭農場的經營模式和管理方式都與傳統農業存在較大的差別，家庭農場更加關注經營規模和產出效率。因此，應該針對家庭農場研究制定專項扶持政策，凸顯政策的精準性和有效性，激發出農戶經營家庭農場的積極性和主動性。

首先，制定符合家庭農場發展規律的財政扶持政策。在家庭農場發展的各個階段對資金及政策扶持的需求程度是不同的。在建立初始階段，需要有足夠的資金用于家庭農場土地租賃、固定資產購入等初期投入，這一階段財政政策的重點是資金支持、財政補貼、信貸支持等方面。在經營過程中，更加注重家庭農場生產要素的投入和農產品產出情況，這一階段的財政政策需要對生產經營風險進行規避，并做好市場的宏觀調控。在形成規模化經營時，在財政政策的重點應該是提供對家庭農場擴大經營規模和穩定經營的農業基礎設施建設等項目上。可見，家庭農場發展的不同階段，對于財政扶持政策需求存在著一定的差別，各省市在制定政策的過程中，應當注意甄別家庭農場經營周期和階段，制定符合家庭農場發展的相關財政政策。各地應當將發展家庭農場所需的經費納入本級財政預算，通過各級財政補助、涉農貸款貼息、先建設后補貼等方式，重點用于支持家庭農場基礎設施完善、農業生產設施建設、質量標準認證、產品營銷、技術推廣與革新、技能培訓等事項。

其次，加強財政扶持政策實施情況的監管。財政扶持政策制定完善之后，還應當重視財政政策的落實和執行情況，保證財政扶持政策能夠發揮出關鍵性作用。在監管制度建立時，不僅要注重對財政資金使用的全過程進行監督管理，還應注意對完成項目進行審計，及時整改出現的問題，并表彰和推廣典型的財政支持項目。監管中可以運用網絡信息等方式進行跟蹤監測，開展家庭農場自評和測評，保障財政扶持政策高效運轉。

最后，應建立合理高效的政策反饋渠道。財政政策的制定是否符合家庭農場的發展以及是否滿足家庭農場的需求，就需要有及時反饋。各級政府根據農場反饋信息進行政策的調整，這樣才能夠確保政策更加貼合家庭農場的發展。因此，可以通過家庭農場進行及時反饋，也可以通過農村相關管理部門對家庭農場政策執行情況進行反饋，反饋信息要及時、準確，為政策的修訂和完善提供合理的依據。總之，要形成政策下達、執行和政策反饋過程的閉環管理，不斷在執行反饋中及時調整財政扶持政策，形成更完善和合理的政策措施，保障家庭農場能夠健康和可持續發展。

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責任編輯燕斌斌