“綜合價(jià)值”視角下宅基地權(quán)益分配制度研究

張鴻燕

摘要：隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，宅基地財(cái)產(chǎn)性屬性越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)于農(nóng)民而言，除承包地之外，宅基地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，如何分配宅基地權(quán)益是宅基地制度改革亟需處理的關(guān)鍵問(wèn)題。以“農(nóng)地資源綜合價(jià)值”理論作為宅基地權(quán)益分配基礎(chǔ)，對(duì)宅基地價(jià)值構(gòu)成和權(quán)屬體系進(jìn)行梳理，能夠真正實(shí)現(xiàn)宅基地的價(jià)值，豐富宅基地權(quán)益的內(nèi)容，切實(shí)增加宅基地相關(guān)權(quán)利人的收益。

關(guān)鍵詞：宅基地;農(nóng)地資源綜合價(jià)值;權(quán)益分配;宅基地所有權(quán)

一、相關(guān)概述

（一）“農(nóng)地資源綜合價(jià)值”理論

農(nóng)地是人類生產(chǎn)生活的載體，具有重要的效用，科學(xué)測(cè)算農(nóng)地資源價(jià)值是合理配置農(nóng)地資源的基礎(chǔ)。隨著學(xué)界“土地發(fā)展權(quán)”和“生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值”等理論的發(fā)展，目前普遍認(rèn)為農(nóng)地資源價(jià)值不僅包括可表現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)格的部分（市場(chǎng)價(jià)值），還應(yīng)包括目前無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)的外溢部分（非市場(chǎng)價(jià)值）。其中市場(chǎng)價(jià)值部分由農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值、農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值和市地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成;非市場(chǎng)價(jià)值主要包括農(nóng)地社會(huì)保障價(jià)值、農(nóng)地糧食安全價(jià)值和農(nóng)地生態(tài)價(jià)值?！稗r(nóng)地資源綜合價(jià)值”理論豐富了農(nóng)地資源的價(jià)值內(nèi)涵，有助于更加客觀全面科學(xué)地測(cè)算農(nóng)地資源的價(jià)值，從而合理配置農(nóng)地資源，提高農(nóng)地資源利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入。

（二）“綜合價(jià)值”視角下宅基地權(quán)益內(nèi)涵分析

宅基地是指家庭戶用作住宅基地而占有的土地，主要指農(nóng)村宅基地，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村農(nóng)民集體成員所有。宅基地是一種兼具人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊物權(quán)的客體，是集生產(chǎn)功能、財(cái)產(chǎn)功能、社會(huì)保障功能和生態(tài)功能于一體的統(tǒng)一體。但是宅基地與耕地等不同主要功能在于提供居住建房用地，而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以宅基地不具有糧食安全保障價(jià)值。由此，在綜合價(jià)值視角下，宅基地綜合價(jià)值應(yīng)包括兩部分——包括宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值、發(fā)展權(quán)價(jià)值以資產(chǎn)所實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)價(jià)值部分和包括宅基地社會(huì)保障價(jià)值、宅基地生態(tài)價(jià)值體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能和保障性質(zhì)的非市場(chǎng)價(jià)值部分。

二、宅基地權(quán)益分配制度存在的問(wèn)題

（一）分配主體定位偏差

在分配主體上的問(wèn)題主要集中在政府主導(dǎo)分配和農(nóng)民集體缺位兩方面。首先，在實(shí)踐中，通常由政府主導(dǎo)安排宅基地的權(quán)益分配，在這過(guò)程中農(nóng)民集體的宅基地權(quán)益可能會(huì)受損。從公共行政與管理角度來(lái)看，政府在宅基地權(quán)益分配中一人飾演多角，不僅是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程的管理者、最終驗(yàn)收的審批者，還是宅基地退出后形成的新增建設(shè)用地指標(biāo)的受益者和最終收益分配的執(zhí)行者與監(jiān)督者。但是由于政府內(nèi)部成員的趨利性，可能會(huì)使其利用信息優(yōu)勢(shì)從而謀求個(gè)體成員自身效用最大化，而不是社會(huì)整體效用最大化，從而損害農(nóng)民的根本權(quán)益。其次，農(nóng)民集體長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。在實(shí)踐中農(nóng)民由于信息不對(duì)稱和談判能力低下等不能直接參與到政府的決策中，其中涉及到自身利益的某些決策時(shí)，農(nóng)民也難以充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，缺乏民主性。在宅基地退出過(guò)程中，農(nóng)民通常被排除在決策之外，知情權(quán)、參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)都受到嚴(yán)重忽視，只能被動(dòng)接受，事實(shí)上的自愿退出可能只是形式上的“自愿”。

（二）分配客體范圍狹窄

在分配客體上的問(wèn)題主要集中在宅基地價(jià)值被低估和農(nóng)民權(quán)力缺失兩方面。首先，宅基地是一個(gè)由自然、生態(tài)和社會(huì)構(gòu)成的復(fù)合體，是人類賴以生存的源泉，宅基地具有生產(chǎn)資源和生存資產(chǎn)雙重屬性，但是長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)它的價(jià)值構(gòu)成存在嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)不足，極大地阻礙了宅基地的流轉(zhuǎn)。人們往往重視宅基地的社會(huì)保障功能，而忽略了其它方面的功能，導(dǎo)致宅基地價(jià)值不能完全體現(xiàn)出來(lái)，嚴(yán)重低估了宅基地的價(jià)值，農(nóng)民的利益受到損害。其次，宅基地作為土地使用類型的一種，自然擁有土地權(quán)益的內(nèi)容，但實(shí)踐中，土地產(chǎn)權(quán)的界定至今不明晰，使得集體土地可能會(huì)陷入“公地困境”，農(nóng)民的權(quán)益受到損害。

（三）分配方式形式單一

我國(guó)農(nóng)民群體有一部分是已經(jīng)在城市生活定居，并擁有固定的工資等收入來(lái)源的農(nóng)民，卻沒(méi)有失去集體成員資格，依然占有宅基地;而對(duì)于那些只能依靠土地獲得收入以維持家庭支出的農(nóng)民而言，土地不僅僅是承載著提供生產(chǎn)要素的功能，還是農(nóng)民最后的生存保障，既承擔(dān)了養(yǎng)老保障功能，也承擔(dān)了就業(yè)保障的功能。目前在權(quán)益分配形式上，宅基地收益分配的形式過(guò)于單一化，農(nóng)民集體通過(guò)提留一部分歸集體，農(nóng)民個(gè)人的相關(guān)收益一次性分配，基于集體所有權(quán)而活的收益的經(jīng)濟(jì)形式未能充分得到實(shí)現(xiàn)，宅基地上承載的社會(huì)保障功能也未充分考慮，分配中特別缺乏為那些對(duì)土地高度依賴的失地農(nóng)民提供基本生活和社會(huì)保障相應(yīng)的保障性措施。

（四）分配比例嚴(yán)重失衡

宅基地“三權(quán)分置”中明確將宅基地所有權(quán)主體確定為農(nóng)民集體，但實(shí)踐中，農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)卻成為“空中樓閣”，農(nóng)民集體對(duì)于宅基地所享有的所有權(quán)長(zhǎng)期處于被忽視狀態(tài)，除了不能隨意買賣，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)內(nèi)容幾乎囊括了宅基地所有權(quán)的內(nèi)容。但是即使在這樣的表征下，農(nóng)民也無(wú)法享有基于宅基地使用權(quán)所應(yīng)有的收益，實(shí)踐中農(nóng)民得到的只是房屋補(bǔ)償價(jià)值，農(nóng)民無(wú)法分享宅基地退出、整理或征收后的增值部分。

三、“綜合價(jià)值”視角下宅基地權(quán)益分配制度完善建議

（一）厘定參與主體地位：厘清政府權(quán)力邊界

國(guó)家進(jìn)行城市建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一行為是國(guó)家履行公共職責(zé)的表現(xiàn)，另外在宅基地退出過(guò)程中，地方政府支付了一定的成本和投資，理應(yīng)參與分配，但是在權(quán)益的分配過(guò)程中，應(yīng)逐漸采取市場(chǎng)化方式來(lái)進(jìn)行分配，轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)觀念，政府在分配中應(yīng)主要承擔(dān)服務(wù)者的角色，政府通過(guò)利用土地規(guī)劃?rùn)?quán)和土地用途管制等合法手段來(lái)管理和監(jiān)督宅基地的使用和分配，在權(quán)益分配過(guò)程中應(yīng)約束政府的權(quán)力，通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督避免政府權(quán)力過(guò)大導(dǎo)致權(quán)力恣意等腐敗行為，通過(guò)建立有限責(zé)任政府，并完善權(quán)力清單制度，以厘清政府的權(quán)力邊界，逐漸將收益分配的主導(dǎo)權(quán)交于市場(chǎng)決定，只有在市場(chǎng)出現(xiàn)失靈狀況，政府再介入其中。

（二）明確分配客體范圍：宅基地綜合價(jià)值權(quán)益歸屬

在綜合價(jià)值視角下，宅基地價(jià)值既包括市場(chǎng)價(jià)值又包括非市場(chǎng)價(jià)值，由此帶來(lái)的宅基地權(quán)益自然也包括市場(chǎng)價(jià)值部分的權(quán)益與非市場(chǎng)價(jià)值部分的權(quán)益。宅基地市場(chǎng)價(jià)值部分的權(quán)益由宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值權(quán)益與發(fā)展權(quán)價(jià)值權(quán)益兩部分組成，宅基地非市場(chǎng)價(jià)值部分的權(quán)益由宅基地社會(huì)保障價(jià)值權(quán)益和宅基地生態(tài)價(jià)值權(quán)益兩部分組成。本文認(rèn)為，宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值權(quán)益應(yīng)由農(nóng)民享有，宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值權(quán)益應(yīng)由政府和農(nóng)民共同享有，宅基地社會(huì)保障價(jià)值權(quán)益應(yīng)由農(nóng)民享有，宅基地生態(tài)價(jià)值權(quán)益應(yīng)由農(nóng)民享有。

（三）實(shí)行以社會(huì)保障為主的多元分配形式

首先，在參與分配過(guò)程中應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，分配過(guò)程中與農(nóng)民和農(nóng)民集體共同協(xié)商確定分配方式。若農(nóng)民并未退出宅基地，而是通過(guò)租賃、抵押等方式實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)益，在此過(guò)程中產(chǎn)生的宅基地權(quán)益，農(nóng)民可以以租金等貨幣補(bǔ)償方式獲得收益。在宅基地退出后，可以將貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、建設(shè)性補(bǔ)償三種主要補(bǔ)償形式結(jié)合起來(lái)，切實(shí)保障農(nóng)民的利益;其次，切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)依賴于農(nóng)民集體，在分配過(guò)程中既要充分考慮農(nóng)民集體的需要，也要考慮農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入的增加。農(nóng)民集體在參與分配后應(yīng)將相關(guān)收益返還給集體成員，具體分配形式分配標(biāo)準(zhǔn)和分配比例等應(yīng)由本集體成員共同協(xié)商。

（四）合理界定主體間分配比例

主體間分配比例問(wèn)題一方面是農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的分配比例，另一方面是政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例。在農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例方面，綜合價(jià)值視角下分配比例約為4.2：1，農(nóng)民集體在獲得收益后，農(nóng)民有權(quán)依其集體成員權(quán)共享集體所得收益。農(nóng)民集體內(nèi)部的分配比例，應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況、風(fēng)俗習(xí)慣等實(shí)際情況，采取村民自治和民主協(xié)商的方式，由本集體農(nóng)民共同討論決定。在政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例方面，在分配中可以適當(dāng)向農(nóng)民傾斜。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓冬，韓立達(dá)，張勰，陳曉航.市場(chǎng)化視角下農(nóng)村宅基地有償退出研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2018，39（01）：19-27.

[2]邢姝媛.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制建立研究——以陜西省為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016，37（01）：115-119.

[3]劉守英.土地制度變革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].新金融，2017（06）：9-14.

[4]周玉斌，陳科，陸曉蓉.新型城鎮(zhèn)化背景下的中國(guó)農(nóng)村土地制度變革研究[J].時(shí)代建筑，2013（06）：48-51.

[5]宋志紅.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)[J].法學(xué)評(píng)論，2018，36（04）：142-153.

[6]莊開(kāi)明，黃敏.農(nóng)村宅基地自愿退出中的要價(jià)博弈均衡分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2017（05）：83-87.

[7]胡銀根，張曼，魏西云，劉彥隨，徐小峰，何安琪.農(nóng)村宅基地退出的補(bǔ)償測(cè)算——以商丘市農(nóng)村地區(qū)為例[J].中國(guó)土地科學(xué)，2013，27（03）：29-35.

[8]岳永兵，黃潔，張超宇.宅基地?fù)Q房過(guò)程中宅基地價(jià)值補(bǔ)償?shù)乃伎糩J].國(guó)土資源科技管理，2011，28（04）：95-99.