房地產稅改革真來了？

何小民

2003年，我國首次以“物業稅”確定對個人住房保有環節征稅，隨后，這一稅種幾經變更，最終，在2013年黨的十八屆三中全會通過的決定中，確定為房地產稅。此后數年，房地產稅時不時就會進入輿論的視野。

5月11日，財政部、全國人大常委會預算工委、住房城鄉建設部、稅務總局等四部委召開房地產稅改革試點座談會。這消息一出，便被市場解讀為迄今為止最有價值、最具體的房地產稅動態。

四部委座談會或將意味著，試點將先于立法進入實操階段，這對“房住不炒”的背景下依舊越調越漲的樓市而言，無疑是有震懾意義的。

同時，在地方財政困難的情況下，房地產稅作為穩定的地方稅種，成為地方開拓稅源的最大期待，也將成為地方稅體系擴容的重要一環。

這次，房地產稅真的要來了？

這次房地產稅試點座談之所以被看作是房地產稅要試點先行的信號，是因為，這是從去年底至今，相關部門第5次提到房地產稅。今年3月發布的“十四五”規劃明確提出，“推進房地產稅立法，健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權”。

事實上，早在2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就確定了“稅收法定原則”，并提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”的方向。

而“十四五”規劃再次明確了，房地產稅將在地方稅體系改革、地方稅政管理權改革框架下進行。國泰君安的研報就認為，此次房地產稅試點或是在“房住不炒”大背景下涉及地方土地財政問題的綜合改革。

疫情暴發后，房價加速上漲，尤其是高檔住宅，漲幅最大，背后是富人群體在加大購置高檔住宅來避險，在這輪上漲行情中，資產再次實現增值，再次拉大了財富差距和貧富差距。在廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉看來，稅收的本質功能是調節收入差距、調節貧富差距，在這種情況下，開征房產稅，勢在必行。

其實，早在2011年，上海和重慶就實行了房產稅試點，但此次房地產稅試點非彼試點，因為房產稅和房地產稅并不是同一個概念。

簡單來說，房地產稅是一個綜合性概念，是指房地產業增值稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅、印花稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅等10余個稅種，涵蓋房地產的建設、交易、持有等多個環節，具體來說，城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、房產稅是房地產獨有的，而房產稅只是房地產持有環節的一個稅種而已。

當前，我國對于經營性房地產要征收城鎮土地使用稅和房產稅，對個人的住宅或院落免征城鎮土地使用稅，對個人自用的住宅暫免征收房產稅。2011年的房產稅試點，首次開啟對個人住房持有環節征稅，但都是針對增量購房、高端住房征稅，個人非經營性住房大多依舊能享受免征政策。

此前在長達7年的時間里，房地產稅都沒有大動作，而此次將試點提上日程，或許是因為房地產稅是當前能滿足各方現實需求的合適方案。

首先，從政府角度來看，在城鎮化早期，土地可供開發的空間大，土地出讓金可作為地方財政收入的支柱。如今，可供開發的土地越來越少，過往土地財政模式難以為繼，加之地方財政急需擴源，而房地產稅是地方稅種，開征后或將成為地方政府新增的穩定財源。

其次，從房地產健康發展的角度，現在房地產進入二手房存量市場，在“房住不炒”的背景下，不少熱門城市反而越調越漲，新房和二手房倒掛嚴重，房地產稅試點的鋪開，將增加房屋的持有成本，間接影響市場供應，發揮抑制房價作用，成為落實穩地價、穩房價、穩預期的政策工具。

再次，從房地產稅法的進程來看，房地產稅立法這么多年都沒有實際進展，或許從試點積累局部經驗后，再層層推廣，可操作性更強。

2021年是疫后恢復之年，房子又是中國居民偏愛的避險資產，房地產率先在分化中復蘇。數據顯示，2021年前4個月，上海、深圳、杭州、南京等熱門城市的樓市累計成交較2019年同期翻倍增長，核心區位的限價盤、豪宅頻現搶購潮；土地市場也是熱度不減，即便是土地供應“兩集中”制度之后，核心區位的熱門宅地依舊頻頻觸及限價上限。

“房住不炒”的背景下，穩房價成了各地調控政策的剛需。此時，房地產稅的試點，能抑制住房價嗎？今年恰好是上海、重慶房產稅試點的第10年，可以從兩地的試點效果找答案。

先看兩地試點的內容。上海房產稅征收對象有兩類：本市居民家庭新購二套及以上住房；非本市居民家庭新購商品住房，但高新人才和住滿三年的放寬至第二套及以上。而重慶的征收對象有三類，個人擁有的獨棟商品住宅（含新購和存量）、新購高檔住房、三無人員（無戶籍、無企業、無工作）新購第二套普通住房。值得一提的是，2017年年初，重慶市調整房產稅政策，對重慶“三無”人員征收房產稅的范疇從二套房調整為首套房。

稅率和免征政策是大眾關注的焦點。上海的房產稅稅率有兩檔—0.4%和0.6%，重慶有三檔—0.5%、1%、1.2%。兩地都設置了免征面積，上海人均住房不超過60平米；重慶則是對存量的獨棟商品住宅免征180平米，而新購獨棟商品住宅、高檔住宅則是免征100平米。

不難看出，上海房產稅主要是針對增量房產，且稅率相對較低，主要是為了抑制投資需求，而重慶的征收涉及部分存量住宅，但主要還是針對高端住宅，稅率比上海要高，且稅率根據房屋成交總價而浮動，即房屋總價越高，稅負越大，主要是為了抑制高端住房消費。

需要注意的是，上海的房產稅在全市推行，但重慶的房產稅僅覆蓋主城九區，為了避免傷及普通住宅購房者，2011年至今，重慶根據樓市上漲情況已先后9次上調主城區高檔住房房產稅起征點，從2011年的9941元/平方米，屢次上調到2021年的22106元/平方米，十年間，起征點翻了一倍多。

效果如何呢？在抑制房價方面，在試點初期，2011-2012年的數據顯示，上海和重慶商品房均價漲幅放緩，其中，上海還在 2012 年出現負增長。但如果橫向對比，同期，全國其他重點城市的房價也是放緩趨勢，結合當時的政策環境，全國調控收緊才是房價漲幅放緩的主因。

一般而言，房地產稅分別從房地產開發、轉讓和持有三個環節征收，而房產稅是持有環節的主要稅種，在我國，房地產稅一直是“重流轉，輕保有環節”，上海和重慶兩地的房產稅試點也沒能改變這樣的現狀。公開數據顯示，2020年，上海和重慶的房產稅收收入分別為199億和72億，分別僅占當地稅收收入的3.4%和5.0%。

2020年全國土地出讓金收入達到8.4萬億，創下33年來的最高紀錄，其中，上海以2952億元，位列全國第一，這意味著，當年上海房產稅收入僅為其土地出讓金收入的6.7%，而重慶這一比例更低，為4.0%。放眼全國，2020年，全國有20個城市的土地財政依賴度超過100%，相比之下，上海和重慶兩市對土地財政分別為42%、60%，依賴程度還不算高的。短期內，用房產稅取代土地出讓金，難度可想而知。

從國際經驗來看，保有環節的房地產稅確實可以成為地方稅收的重要來源。相關數據顯示，2016年36個國家房產稅平均比重為47.5%，其中，澳大利亞、英國為100%，加拿大97%，美國也有70%。

這樣的局面短期內很難出現在中國。但是，房產稅的開征的確有利于緩解地方財政的困難。問題就是，什么時候開征，以多大政策力度開征。

此次四部委召開的房地產稅試點座談會，預示著房產稅將以試點先于立法的路徑落地。事實上，經過多年的準備，目前，不動產登記、房屋評估等相關技術都已建立。

房產稅實際上是在持有環節增加房屋產權人的成本，這個持有成本既不能成為持有人的沉重負擔，又要能切實為地方政府增加稅源，同時實現穩房價，如何實現三者平衡，是開征難的癥結所在。

中國家庭七成以上的財富為房產，房產稅一旦開征，其免征范圍和稅率的設置，將直接關系到這些家庭的切身利益，這也是業界圍繞開征討論的焦點話題。

從各國的實踐來看，有按房屋套數和房屋面積來設置免征，在中國，則是采用免征面積，如上海采用的是人均60平方米的免征標準。而稅率方面，中國目前的房產稅試點采用的是超額累進稅率，以重慶為例，重慶建筑面積交易單價在上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的收0.5%，3到4倍收1%，4倍以上收1.2%。

此次四部委召開的房地產稅試點座談會，預示著房產稅將以試點先于立法的路徑落地。事實上，經過多年的準備，目前，不動產登記、房屋評估等相關技術都已建立。

即便是最高檔的1.2%稅率，其實，在全球范圍來看，也是相對較低的水平，如美國的房產稅稅率為1%到3%，德國的房產稅稅率在3.5%左右，日本的固定資產稅稅率在2%左右。

如果參照上海，全國的房產稅免征面積也在人均60平方米，稅率設定在1.2%，如果一個三口之家住房總面積200平方米，按照人均60平方米的標準，它們的總免征面積是180平方米，超出了20平方米。參照深圳二手房指導價，全市二手房均價61342元/平方米，每年房產稅需繳納14722元，這個數額似乎并不大。但是，目前，不動產信息全國聯網還未全面實現，如果一個業主在國內擁有幾套房產，是否會跨區域確定征收面積，是業主們擔心的問題。

不過，中信證券的研報認為，在相當長的時間范圍內，不會對跨區域計算房屋持有套數和人均房屋面積，“一旦出現跨區域計算，則居民大概率選擇保留核心城市的房產，賣出非核心區的資產，導致市場熱度反而進一步向核心區域收斂，這與調控的初衷不符”。

還有一個容易忽視的細節是，房產稅是直接稅，在全國住房信息聯網還未實現的情況下，僅靠人工摸排統計和個人主動申報，很容易出現少繳漏繳等問題，將影響稅源的穩定。

相關研究表明，針對個人征收的直接稅只有在那些法治程度較高的國家中才能夠較好的實行。據上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡觀察，在那些法治程度較低的國家中，直接稅往往會被包裝成間接稅的名義出現，如個人所得稅是直接稅，但是在中國卻是通過委托代征。

傅蔚岡擔憂，在間接稅大行其道的當下中國，房產稅能否順利征繳？假設實施房產稅后，個人不向政府申報房產稅，政府該以何種手段來面對這種逃稅行為？如果有部分群體無法支付時，政府該如何處理？如果政府對這部分群體網開一面，是否會對其他群體不公平？這些或許都是試點落地時就需要考慮的細節問題。

不過，更多的學者認為，當前熱門城市房價已經脫離正常水平，二手房與新房倒掛嚴重，不少熱門城市對轄區內的二手房出具指導價來調控，這意味著已經建立了相應的二手房存量市場數據庫，或將為房地產稅開征提供了很好的基礎。