一個中部百強縣的錢袋子

施晶晶

“長沙縣的三保支出沒有壓力。”長沙縣一位政府干部這樣對南風窗記者說。不是每個具體管著政府錢袋子的干部都有底氣給出這樣的回答。

受疫情和經濟下行影響，一些地方“保基本民生、保工資、保運轉”的三保支出面臨壓力，疫情之前，欠發達地區就時有政府拖欠工資的情況，今后相當一段時間內，一些地方政府的壓力也不會完全消失。

三保支出壓力是一些地方財政困難的縮影，稅收分成的制度現實之下，地方財政困難集中在基層，又以縣級表現最為突出。“生存和發展”是每座縣城的現實需要，但基本的問題是：錢從哪里來，花到哪里去？

長沙市長沙縣，作為唯一進入《全國縣域經濟綜合競爭力百強》榜單前十的中部縣，我們就從它的從容，一窺它的錢袋子現實。

對于外界普遍關心的基層三保支出，前述干部告訴南風窗記者，長沙縣2020年的三保支出約占可用財力的50%，這是一個尚有余力的占比。長沙縣一般公共預算支出執行報告顯示，2020年，即使受疫情影響，長沙縣教育、科技、文化、社保和就業、節能環保支出等繼續增長。“教育三年行動就是20個億，我們在預算中就保證了它每年的增長，人員經費、工資社保也是正常增長。”

2020年，為緩解疫情帶來的減收增支壓力，中央財政對地方發行了抗疫特別國債和直達基層的特殊轉移支付，共計2萬億資金，為基層紓困，暫時彌補了地方的財力不足。據長沙縣公開的2020年政府性基金預算收支執行報告，長沙縣獲得了抗疫特別國債轉移支付收入9.26億。但2021年，沒有了特殊資金，對包括長沙縣在內的地方財政實力的考驗還在繼續。

今年1-4月，長沙縣的一般公共預算收入同比增加了18.3%。橫向看，這一高增速是長沙縣從來沒有過的。但縱向看，全國一般公共預算收入同比增長了25.5%。

簡單的增長數字背后，不能忽略關鍵的基數問題。去年3月，長沙市疫情清零后，長沙縣加快復工復產，得益于制造業的抗風險能力，經濟從疫情影響中快速恢復，一位政府部門人士告訴南風窗記者，早在去年第二季度，長沙縣的GDP就實現了由負轉正。由此，2020年，長沙縣的一般公共預算收入基數較高。

稅收是一般公共預算收入的主要來源，2014年以來，長沙縣稅收占一般公共預算收入的比重在75%以上。稅收背靠產業，而長沙縣又是個工業強縣，聚集了大量制造業企業。在全國對中小企業減稅降費的大背景下，2020年，長沙縣減稅降費支出26億，但長沙縣2020年的一般公共預算收入報告顯示，即使受疫情沖擊，當地的企業所得稅依然實現了正增長。

這也和長沙縣制造業自身的抗風險能力息息相關。長沙縣有兩個千億級產值的產業，工程機械、汽車及零部件，再加上電子信息，構成了這里的三個支柱產業，奠定了長沙縣工業制造業強縣的底色，企業在復工復產之后，奮起直追。

過去4年，是當地支柱產業之一工程機械行業的黃金期，山河智能是行業內的代表性企業。公司經營計劃本部部長蔣智告訴南風窗記者，盡管疫情導致公司的海外訂單幾乎沒有增加，但國內訂單卻大幅增長，彌補了海外市場的缺口。

據長沙縣財政局統計，2020年，長沙縣兩個主導產業—工程機械和電子信息產值有不小的增長，是地方的優質稅源，而最大的主導產業汽車及零部件，因為市場大環境的變化而大幅度下滑，但由此帶來的稅收缺口還不是主要的財政壓力。

事實上，過去7年間，長沙縣基本實現了公共財政收支平衡，年終尚可滾存結余，維持著良性運轉。2020年，長沙縣的財政預算執行、盤活財政存量資金的工作，受到了國務院的表彰。

預算的真正壓力來自搞建設。

2018年，在傳統汽車行業步入瓶頸期的時候，長沙縣加快推進了重大項目建設。

長沙縣支出壓力最大的項目，是計劃于2024年開通的黃花機場3號航站樓及其配套設施，據相關部門人士估算，前后支出接近長沙縣兩年的可用財力。與此同時，還有萬家麗高架、人民醫院、地鐵線、椒花水庫需要支出……每一筆都是必要開支，又都是大支出，需要財政予以資金保障。

以機場項目為例，細分出這樣一筆賬：機場三航站樓開通，主體工程+跑道，機場集團、省政府和長沙市政府各家要分攤，長沙縣要承擔一部分資金份額。相關的配套，很大一塊需要本地自理，比如，人員貨物進機場需要延長修一圈路，長沙縣需要投入的資金也不少；避免噪聲污染，也需要搬遷機場周邊部分居民并給予補償。

3號航站樓之所以必要，是因為1號2號航站樓只能滿足每年2000萬人次的旅客吞吐量，已經滿負荷，還有貨物吞吐量，已經無法滿足需求。公開資料顯示，2020年，長沙縣境內的黃花機場旅客吞吐量為1922.4萬人次，貨郵吞吐量同比增長了48.7%。

盡管一些跨區域的重大項目可以分攤，但縣境內的配套設施基本上要本地自理。類似問題，地方政府普遍依靠土地出讓、專項債、市場融資等辦法解決。

國有土地使用權出讓收入是地方政府基金預算收入的主要來源，2014年以來，這部分收入占到長沙縣政府基金預算收入的90%以上。

2018年，長沙縣汽車行業的產值開始下滑，也是在這一年，長沙縣財政預算報告顯示，國有土地使用權出讓收入有了90%的增長，當地政府性基金預算收入開始超過地方一般公共預算收入。還是在這一年，長沙縣加快推進了重大項目建設，2月的一個調度預備會議上，鋪排通報了157個項目，每個項目都帶著謀劃和發展的目標。

國有土地使用權出讓收入之外，專項債也是緩解地方建設支出壓力的一個途徑。根據年初的國務院的政府工作報告，為了擴大有效投資，今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億。

根據年初長沙縣兩會上的政府工作報告，2020年長沙縣爭取到中央直達資金18.34億，專項債券53.19億，并盤活了“三資”（存量資金、資產、資源）60億，債務風險等級評定結果下調為風險提示地區。

疫情并非地方政府財政緊張的唯一根源，近年的經濟下行和結構調整壓力不容忽視。作為百強縣前十的工業強縣，長沙縣已經感受到持續發展的壓力。

機械工程、汽車及零部件，加上電子信息，長沙縣的三大支柱產業集中分布在西邊的長沙經濟技術開發區，2020年底，園區里規模以上工業企業（產值2000萬以上）有245家，是長沙市2019年挺進萬億GDP城市俱樂部的重要助力，也是長沙縣的財源支柱。

三大支柱產業在當地財政稅收的地位可謂舉足輕重。這幾年最大的變化來自汽車產業，自2017年達到頂峰，2018年開始下降。根據長沙市官網的統計公報數字，2019年長沙縣三大支柱行業規模工業總產值，電子信息產業產值增長37.4%，工程機械產業產值增長29.7%，汽車及零部件產業產值則下降20.6%。

5月末，南風窗記者走訪車企生產線集中的經開區發現，并非所有造車企業都身處寒冬，它們當中，清掃車、急救車、卡車等行業類用車依然堅挺，零部件企業受到的沖擊相對有限，整車企業的困境最為明顯。“行業正處于調整期。”經開區工作人員告訴南風窗記者。

三一集團重卡事業部、數字營銷負責人謝凱告訴南風窗記者，汽車行業是一個萬億級市場，工程機械起家的三一集團，其千億規模幾乎是行業的天花板。汽車的產業鏈長、配套要求多且齊全，遠非其他產業所能比擬。

另一家機械工程企業山河智能，也感知到行業回調的壓力，黨委書記吳文偉對南風窗記者表示，今年的營收創新高不成問題，但賣出去的挖掘機開工不足，行業有下滑趨勢。

盡管行業各有冷暖，需求不同，但各方也在尋求突破瓶頸。

經開區里，以重資產工業為主的企業用地需求量大，但用地已經飽和，資源非常稀缺，耕地18億畝紅線下，園區面積難以擴大。

其中一個對策是“騰籠換鳥”。通過能耗、用水用電情況摸底，把低效益企業的工業用地收回來，重新引進適應新發展要求的企業。經開區相關工作人員告訴南風窗記者，通過這樣的辦法，經開區預計能騰出2000畝工業用地，大約相當于長沙縣2年的工業用地指標。

發展樓宇經濟，也是縱向創造效益的途徑。把科研、咨詢、勞務代理等輕資產企業，引進到一棟棟的商務寫字樓，進來之后補貼租金，實行稅收優惠，讓它產生效益。樓宇經濟的優勢也很明顯：不占用過多資源，成長性非常好。

公開報道顯示，2019年上半年，長沙市寫字樓成交量價雙雙下滑，但長沙縣成為商業用地成交的主力區域，并呈向遠郊擴容趨勢。

企業也在適應包括“卡脖子”難題在內的新變化。

山河智能的生產線上，25分鐘就可以生產出一臺小型挖掘機，一條百米長的組裝線上，一臺中型挖掘機從上線到下線，需要90多個工人配合完成100多道工序。南風窗記者到訪時，對接人楊成哲說，因為發動機缺芯片，他們的挖掘機產能被“卡脖子”。

缺芯片，已經是一個全球性的產業供應鏈問題。經開區相關工作人員告訴南風窗記者，園區里最缺芯片制造環節的企業，因為缺乏光刻機的設備技術，加上芯片制造成本高、迭代快，構成了國產芯片制造的另一大“卡脖子”難題。他們也在尋找合適的企業，引進配套。

在三一重卡這里，難題以合作和引進的方式解決。2020年，三一重卡一度被海外合作伙伴斷供發動機，但通過與另一家德國發動機制造企業合作，后者入駐經開區，三一重卡順利脫困。

在長沙縣，轉型不是一個口號，這一點，南風窗記者也從三一重卡身上感受到了。

見到三一重卡數字營銷負責人謝凱時，這是一個不到40歲的年輕人，他沒有傳統重工企業管理者的刻板老成，一半以上的交流時間，他分享著關于卡車司機音樂節的想法，想要更新記者對機械工程企業的印象。

他告訴南風窗記者，去年7月的一場網上直播，他們賣出了2000臺重型卡車。在他的流量、用戶、社群、全生命周期消費這些表述里，有著我們熟悉的互聯網大廠的影子，這一脫胎于傳統重工的事業部，似乎在走一條可以輕裝上陣的路。

在三一重卡的生產車間里，零部件擺放秩序井然，數量更多的出入口讓廠房顯得更加通透，每個工位都安裝一塊液晶顯示屏，上面記錄著物料清單、工序用時、今日計劃產量、實際上線下線和調試入庫臺數，一切清晰可見。也許這里，就藏著謝凱所說的，突破行業天花板的秘密。

前述政府干部在政府工作27年了，南風窗記者問他，如果是從一個普通市民角度看，長沙縣什么時候發展得最快？他回答：“長沙縣幾乎每10年都有一個機遇期。”眼下，新的轉型機會擺在面前，長沙縣當然不想，也不會錯過。