百強縣之首的財政密碼

彭艷秋

昆山連續多年在百強縣榜單上“霸榜”，同樣，昆山的財政收入也是連續多年居全國縣級市首位。

2020年，昆山完成一般公共預算收入428億元，同比增長5.1%，收入總量、增量繼續保持江蘇全省縣（市）第一，超過鹽城、泰州、揚州、鎮江、淮安、連云港、宿遷等同省的地級市。從全國區縣的角度，只有杭州余杭區超過昆山。

這座外資加制造業特色的城市，疫情之下，一度被人們認為將遭遇嚴峻挑戰，卻逆勢突圍。

年初，財政部部長劉昆在全國財政工作會議上如此描述2020年財政困難的程度：2020年財政工作面臨的困難之多、挑戰之大，是多年未有的。疫情暴發蔓延時，全國財政收入大幅下滑，收支矛盾異常突出，地方財政運轉尤為困難。

面對疫情的“壓力測試”，昆山的表現不俗。

行走在昆山的綜合保稅區，你會驚異于這竟然是在一個縣級市里。晨豐路兩旁集聚著精密部件公司、電子科技公司，矮樓和綠化的模樣像另外一個張江集電港。

昆山政府干部常說，“以服務的無極限，換來企業發展的最如意。”2020年，昆山市實現新增減稅降費超110億元，兌現產業、人才、科創專項資金超20億元，對沖企業經營困難；在全省率先推出取消政府采購投標保證金等11項舉措……

應對疫情這種外部風險，昆山有一套。除了“昆企復工規程”，昆山還為企業梳理繪制了產業鏈的“樹狀圖”。一個例子是，圍繞緯創復工復產，昆山市工信局梳理了供應商樹狀圖。“復工就業包機”昆山也沒落下，144名務工人員“點對點”送至丘鈦微電子科技有限公司。主導產業的恢復發展起了保穩的關鍵作用。

在營商環境百強縣的榜單上，昆山連續三年第一。

“十三五”收官之時，昆山的工業產值歷史性地邁上了萬億元新臺階。工業總產值反映的是一定時間內工業生產的總規模和總水平。從顯示經濟活力的工業用電量指標已連續保持同比正增長來看，過去的一年，昆山經濟運行逐漸穩中向好。

除了經濟基本盤和工業規模，昆山的財政，也是建立在經濟結構轉換的基礎之上的。過去五年，昆山外貿依存度下降了11.9個百分點。

近些年，昆山在穩住外貿基本盤之下，經濟呈現出轉變。

因臺資而興、因IT業而興的昆山，2006年就開始實施一輪被稱為“低轉高”的轉型實踐。由電子信息產業“一業獨大”向新興產業、服務經濟發展轉變；由加工貿易“一貿獨大”向多種貿易并存轉變。光電、裝備制造、小核酸等特色產業悄然成長為昆山新的經濟增長點。

內資企業也開始發力，一些本土企業崛起和成功上市。2020年是昆山企業上市融資的大年，新增上市企業8家、過會企業3家，創歷年新高。截至博俊科技上市，累計上市掛牌企業已達125家。

這些轉變，幫助了昆山承壓。“壓力測試”后，一些企業再度投資或增資昆山。2020年，新增注冊外資38.5億美元，實際使用外資10.5億美元。新引進投資額超3000萬美元的項目23個，歐美日韓項目80個，工業投資、新興產業投資分別增長16.9%和20.8%。

一穩存量，一拓增量。穩存量，即減稅降費等系列舉措，如支持中小企業共渡難關15條等一系列惠企暖企政策舉措，來幫助企業紓困解難；拓增量即優化營商環境，持續招商、項目建設。

在經濟快速復蘇下，財政的平穩和增長也是題中之義。

40年，昆山由一個財政收入“小個子”轉變為“大塊頭”，這背后是昆山從一個農業縣發展為經濟大市，為財政收入跨越發展打下的基礎。

1984年，為世人津津樂道的全國首個“自費”經濟技術開發區，落戶了江蘇省第一家中外合資企業蘇旺你。這一年，昆山實現財政收入6419萬元。昆山經濟技術開發區的設立，拉開了財政收入快速增長的序幕。

90年代以來，昆山招商引資成績顯著，跨國企業來此落地生根。“精準、高效、貼心、創新”的“昆山服務”下，加上背靠上海的地理位置承接上海產業溢出，昆山迅速崛起。

“七五”期間，昆山進入快速發展期，財政收入增長迅速。1987年財政收入首破億元。1992年，昆山開發區被國務院批準列入國家開發區序列，昆山經濟社會事業發展進入一個新的階段，財政收入也隨之水漲船高，當年實現收入 16772萬元。

2008年，昆山地方一般公共預算收入破百億元，達到115.7億元；2011年，一般公共預算收入首破200億元；2016年，破三百億元大關；3年時間，就又邁上400億元新臺階。

昆山無疑是從開放型經濟中獲益最大的城市之一。多年穩坐“中國百強縣之首”。昆山對外資的吸引力甚至讓上海感受到過壓力。

通過和江陰的對比，可以更深入地理解地方財政的肌理。2020年，昆山GDP是4276億，比江陰的4113億高出163億，相差不算大，GDP體量接近。

據歷史資料，1978年改革開放之初，昆山財政收入不足1億元，僅為江陰的39%。2002年上升到92%。2005年前后，基本追平。而到了2019年，江陰與昆山相比，GDP相差44億元，一般預算收入卻少150億，比2018年的134億差距更大。2020年，差距進一步拉大：一般預算收入江陰少了約168億。

一般情況下，第一產業對稅收的貢獻度要低于第二產業和第三產業，隨著產業結構的優化升級，經濟創造稅收的能力亦隨之提高。江陰2020年三次產業比例調整為0.9%∶50.9%∶48.2%，昆山 0.7%∶50.3%∶49.0%，兩者相差無幾。

那么，是什么導致的昆山與江陰的財政收入差距呢？

影響財政收入的因素很多，尤為重要的是當地經濟發展水平。經濟發展水平對財政收入的影響是基礎性的，二者是根與葉、源與流的關系。但經濟發展水平之外，還有分配政策等更為復雜的因素。

對于這個問題，復旦大學經濟學院教授孫琳對南風窗記者表示，“這里面的因素確實很多，大多區域間經濟增長與財政收入增長產生差異的原因，可能在于第三產業、房地產業涉及的財政收入差異，以及該區域股份公司所涉及的財政收入差異。”

而抽絲剝繭對比昆山和江陰的一般公共預算收入，也能印證。

兩市非稅收入相差不大，差別主要在于稅收收入。按照中國現行的財稅制度，消費稅、關稅等收入充足和穩定的稅種上繳中央，地方政府的稅收主要來自增值稅、所得稅的分成及與房地產相關稅種。以此稅制，工商業、地產業發達的城市，其地方政府一般會有強大財力。

以2019年為例，從兩市的一般公共預算收入決算表可以看到，昆山市的增值稅比江陰多48億。由于城市維護建設稅是在增值稅和消費稅基礎上征收的稅種，昆山也因此成為多的那一個，多出8億左右。企業所得稅的計算數額則多出約27億。

江陰與昆山在人口數量、人均收入上相差不大，因此個稅差異不大；剩下的數額缺口就在房地產相關稅費，包括房產稅、土地增值稅及契稅等，這三者總和之下，比江陰多出65億。昆山接壤上海，根據中國房價行情網的數據，昆山房產均價高于江陰，成交量也遠高于江陰。這影響了契稅和房產稅的征收數額。而土地增值稅的高低與“增值額”有關，“增值額”除了與扣除項目有關聯之外，最主要的與納稅人轉讓房地產所取得的收入有關。

由此可知，昆山多出來的稅，主要是因為企業的附加值或利潤較高，以及房地產行業涉及的稅收收入較多。

就財政質量這個指標而言，2017年，昆山稅收收入占財政收入比重突破90%，在取消政府性基金，取消、停征多項涉企收費情況下，非稅收入下降明顯，稅收作為財政收入主渠道的作用更加明顯。2020年昆山一般公共預算收入中，稅收比重與上年相比降低3.4個百分點，為87.2%。

“省管縣”的財政奧秘

昆山的“省管縣”體制也是決定財政的變量之一。

在“省管市”“市管縣”的體系下，地級市與縣級市爭奪資源、項目，財政“雁過拔毛”，成地、縣之間主要矛盾。盡管不能由此將基層財政困難都歸結到市管縣體制的頭上，但確實是其中一個原因。

一位貴州的基層干部告訴南風窗記者，“貴州現在有些地方財政緊張。”他感嘆道，“有意思的一點是，拖欠工資的很多是縣區一級及以下的，地市一級的比較少，下面區縣的績效、獎金，很多年沒見了。不僅是公務員，基層很多工程項目，拖多年都沒錢。”

江蘇省直管縣財政體制改革始于2007年，當年納入名單的共有52個縣。2011年，江蘇省確立了昆山、泰興和沭陽作為省直管縣的試點縣。

“省管縣”是自上而下的放權過程，也是對分稅制改革以來導致的縣級財政事權與財權脫節的一種矯正。通過省、市、縣三級之間財權和事權的重新配置，實現縣級財政的回歸及“事權”“財權”的匹配。

浙江是我國“省直管縣”財政管理體制的開拓者。浙江省級的財力一直比較強，這是實施省管縣的一個基礎，并且其經濟特色是從家庭工業和鄉鎮企業開始發展起來的，縣域經濟的實力相對強大。在這種情況下，實行省直管縣，并下放管理權限是符合省情的合理選擇。浙江堅持著省管縣的實踐是頂著巨大壓力和質疑進行的。省管縣最大的好處就是省里能夠集中更多的資金辦大事，能夠更好地支持縣域經濟發展。

江蘇對昆山等三縣市的省直管，也是在市管縣體制的缺陷逐漸顯現，甚至出現 “小馬拉大車”的現象后，進行的嘗試。

“省直管縣”不“包治百病”。對比經濟體量接近的縣市，浙江大部分百強縣的財政收入確實高出一大截。從江蘇的另外兩個省直管縣的財政情況看，2020年泰興市一般公共預算收入高于GDP更高的如皋、啟東、海安、丹陽等縣級市，在地方公共財政收入全國百強縣（市）的排名較2015年前移30位，有大幅度提升。而沭陽縣的財政收入近年卻呈現了異常波動，2016年實現一般公共預算收入71.75億元，到2020年已倒退回51億。盡管背后有著地方社會經濟層面更為復雜的因素，但也能看出，推行“省直管縣”是一項系統工程，不是一蹴而就更不是“直管”了就上了保險鎖。

在如今的形勢下，財政狀況都是相對的。事實上，近兩年，受大規模減稅降費以及中美貿易摩擦等因素疊加影響，昆山也面臨財政收入的增速放緩和收支矛盾。

“昆山的財政收入不少，但是需要花錢的地方更多。我們要打好‘鐵算盤’，把該花的錢花好，花在刀刃上”，昆山市財政相關工作的領導曾公開表示。“更好地滿足人民群眾對美好生活的向往，推動社會民生公平普惠、高位均衡是財政工作的導向。”