土地財政，“進”“退”兩難

榮智慧

城市土地歸國家所有，是中國發展模式的一大制度基礎，也是近20年來經濟“起飛”背后最重要的資本要素。

城市建設用地，既是長期性固定資本，也是短期性流動資本。地方政府的錢袋子，除了一般公共預算收入，其余大部分來自土地出讓金，也即“土地財政”。

數據顯示，1999年土地出讓金收入占地方財政總收入比重為8.14%、占公共預算收入比重為9.19%，2019年，這兩個比重分別達到41.77%和71.74%。

但是，限制也是明顯的。土地出讓金是一次性收入，同一塊土地不可能一年接一年地賣，賣出去的，實際是“寅吃卯糧”。地價里包含補償性支出，凈收益不高，有數據表明收益在總出讓金的20%左右。利用土地招商引資，不同地方政府有政策博弈，往往產生個體理性導致集體非理性的后果—土地利用效率低。2016年全面“營改增”，延續了“結構性減稅”政策，消除重復征稅，有利于企業長遠發展，但也顯著增加了地方政府的財政壓力，短期內迫使其更加依賴土地財政。

依賴越來越強了，能出讓的土地越來越少了。

地方官的辦公室都有一幅本地的大地圖，最現實的問題就在這幅地圖上：土地，還能怎么生錢？

土地財政是改革開放后的產物。特別是分稅制財政體制確立后，加上商品房制度和“招拍掛”出讓制度等的推進，土地出讓收入呈“井噴式”態勢。

1999年，政府土地出讓金收入規模為514億元，到2019年，這一規模為7.2萬余億元，增長了約140倍。同時期，全國財政收入與財政支出規模僅增長了15.64倍和17.11倍。同時，地方政府通過對土地的征用、開發和出讓，也推動了城鎮化進程，促進了建筑業、房地產業的高速發展，從而增加了地方稅收收入。2019年，五類房地產稅收總和（房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅）占地方財政收入的比重約為19.0%，創下歷史新高。

這些都要算作“土地相關收益”，是地方政府第二大收入來源，也叫“第二財政”。而且，土地出讓金屬于非稅收入，可以被地方政府直接支配使用。

以上，叫土地的“財政效應”，屬于經濟激勵。

除此之外，土地還有“引資效應”，屬于政治激勵。

上級政府對下級政府的考核指標，地區經濟增長、財政收入和吸引投資是重要內容。各個地方政府要爭奪有限的資本要素，競爭日趨白熱化，傳統的稅收優惠策略，吸引力已經不那么足。低價“協議出讓”工業土地，一方面可以在商住土地上“招拍掛”“回本”，一方面可以從被吸引的資本落戶后產生的收益里收稅，間接增加了財政收入。

“財政效應”，對應的是中國的財政分權體制，這是促使地方政府“賣地生財”的主要原因。

1994年的分稅制，塑造了中央—地方縱向的財政不平衡。不同層次政府間的關系，呈現出“財權逐級上收、事權逐級下移”的格局。財權與事權“錯配”，地方政府的財力缺口自然不小。而且，隨著城鎮化和工業化的加速，地方政府必須要負擔大規模基礎設施建設，以及更多的公共服務需求，進一步加劇了財政困境。

“引資效應”，對應的是以經濟績效為主的官員晉升考核機制，這種地區間競爭，也會驅動地方政府互相模仿“土地財政”策略。

近年來，除了招商引資的競爭，地區間社會福利、經濟發展質量、營商環境、人才的競爭的比重也在提高，但歸根結底，競爭要落在市場主體上，市場主體總是需要空間載體，“土地財政”策略依然是繞不開的因素。

可以說，土地財政是理解中國特色經濟發展的一個關鍵，其中包含了國家和經濟、國家和市場、國家和資本、中央和地方等一系列復雜的運作關系。

土地為國家所有，所以，征用多少土地、如何征用、如何補償、如何開發、如何獲得融資、如何運作、如何與市場和開發商合作，均由國家決定。同時，中央政府與地方政府也采取一定的運作模式。國家將土地“發包”給地方政府，地方政府進行基礎設施建設，然后再“轉包”給開發商或制造業。

這種發包—轉包—承包的“三角關系”，構成了一個關系密切的利益共同體，參與者的協作和博弈，往大里說，促成了中國新政治經濟學的誕生—“土地資本化”；往小里說，也造成了地方政府、中國社會的“樂”與“痛”。

“痛”是逐漸加劇的。

首先，東部地區，特別是一線城市，就要沒地可賣了。深圳、北京的土地開發強度，早已超過30%的國際警戒線。

土地資源的稀缺性決定了保持高水平土地財政收入，是無法持續的。

其次，作為“土地財政”手段之一的地方政府融資平臺，其融資規模已經出現漸漸失控的態勢。據統計數據顯示，自2011年以來，擁有財務數據的地方政府融資平臺共有1500余家，有息債務（短期借款+一年內到期的非流動負債+長期借款+應付債券）的規模五年內就翻一番。

融資規模的擴大，進一步加大了地方政府還本付息的壓力，這時候就要通過賣新地來償還舊地貸款的利息，長期下去形成了死循環。一旦循環被打破，嚴重的金融危機就會到來。而且，地方融資平臺五花八門，形形色色，其中存在大量不規范操作，風險始終存在。

土地融資的債務風險，是地方政府近年遭遇的最大問題。

債務風險的表現體現在三個方面。越整頓，債務越多。債務額總量增多，結構上也更加復雜化和隱蔽化。2018年之后，地方政府已經進入償債的高峰期。借新債還舊債，成了默認模式。

某省審計署對地方融資平臺進行交叉檢查時發現，一個市城投公司25億元以上的貸款，一年的利息支出就近2億元，如果再考慮銀行要求其每年均衡還本，每年資金需求要在7億元以上才能運轉得開。而相當一部分融資平臺，三五年之內都以基礎設施和公益項目為主，就算路網和環境改造能讓周邊土地升值，但項目本身還是沒有直接的經濟效益，無法用項目本身的收益償還銀行貸款。那么，要維持運轉，不少融資平臺一開始就在“借錢還錢”，包袱跟雪球一樣越滾越大。

債務風險的源頭在哪里呢？是土地市場的風險。

土地融資的償還或展期，極度依賴土地市場。假如土地市場能保持長期的供需兩旺，那么土地就能增值，土地作為抵押品和擔保品的價值也能得到保障，那么土地財政收入也有保障，從而保證按期足額償還融資債務，或者順利獲得銀行貸款展期。

然而，現實情況是，一方面，地方政府手里可供開發的土地資源越來越少，一方面，國家宏觀調控政策和房地產市場運行規律的共同作用下，土地供需市場風光不再。極端情況下，銀行還會要求追加抵押的土地。由此，土地財政收入減少，土地資產貶值，導致地方政府陷入債務危機。

債務風險是會傳導的。

傳導分兩條路，一條往上，拖欠銀行本金和利息，導致銀行金融風險，最后是中央財政兜底的風險；一條往下，地方沒錢，壓縮財政支出，導致居民福利受損的風險。

而且，融資平臺官方或半官方的性質，也額外增加了風險。因為財政性擔保是一種特殊擔保，中國法律沒有相關的條款規定。出現問題，銀行很難拿著相關協議去打官司。再加上貸款期限一般很長，跨越幾屆政府任期，換屆之后，償還貸款的動機也大大減弱了。

中國東部某城市的新區，建于2001年，它的土地資源不斷減少的事實，以及隨之而來的產業轉型，都有一定的代表性。

這個新區轄區面積500多平方公里，陸地面積200平方公里，其余是國家級自然保護區，受到嚴格的政策保護。2003年，新區面臨第一次城市轉型，開始建設A新城，大拆大建。2006年，第二次新城建設開展，整個區再次大拆大建。

這一時期的土地相對充足，拆遷成本較低，利潤很高。但由于關注點在“賣地”上，新區和新城沒有產業注入，可以說“沒有靈魂”。

到2011年，建區10年后，土地資源的匱乏開始顯現。同時，居民用房、商品房占比太高，而配套的學校、醫院又不可或缺，導致區內能出產值的空間被擠壓。于是，科技創新、韌性城市、生產生活融合等概念，開始成為新區建設的指導思想。

2021年，新區建設20年后，該區目前只剩下70平方公里左右可用。已經無力承接對空間需求較大的產業，甚至出現多起本區內培育起來的科創產業，因發展壯大而移去其他區的現象。

該新區建設發展20年的經歷，也是土地財政從粗放到集約發展的一個過程。最初，拆遷只是“趕”人，地方政府靠單純的土地出讓金就可以擁有大量收入，客觀上不需要整體的區域協同和產業規劃。建A新城，就把A新城原來的產業趕到B地塊，等B地塊要開發，又只能把產業趕到C地塊，最后所有地塊都要開發，但原來的產業也已經流失。

后來，土地資源不斷減少，這時候地方政府對產業、特別是高新技術產業的需求就開始加大了—必須要提高畝產量。在同一面積的土地上，高新技術產業出的GDP更多，帶來的經濟集聚效應也更強，配套輻射的鏈條也更長。

在當下，對該區來說，對土地整備、土地資源開發的需求已經非常細化。比如提出放開限制科技研發用房使用單位，讓政府介入，既避免“皮包公司”做中間商賣房子，又可以讓政府掌握土地資源、有能力選擇準入產業。

比如提出城市內融合供地，一塊地既可以有商業，也可以有工業，有研發，按容積率掛牌，便于政府做產業生態集聚。

可以說，這個新區的建設、發展，始終圍繞著“土地資本化”進行。從大拆大建，到土地資源不斷縮減，我們也能從中看到、總結“土地財政”在中國經濟發展和城市化中的作用。

“土地財政”是可以用來解決城市化啟動階段原始信用不足的一種特殊制度。隨著“原始資本積累”的完成，以及土地資源的減少，“土地財政”應該也必然會逐漸退出，并轉變為更可持續的增長模式。

一直以來，人們對“土地財政”的批評多于肯定，但也有一些學者認為土地財政的經濟學意義比大多數人的理解來得深刻。后者認為，土地財政相當于一種金融工具，而工具本無所謂好壞，關鍵在于如何使用。通過不動產的形成和再分配，“土地財政”可以在全社會的財富積累和擴散中，起到更為積極的作用。

一個例子是，深圳是中國城市化最快的城市之一，深圳經濟并沒有因為無地可賣而“不可持續”。因為它已經完成了“原始資本積累”，“土地財政”正在悄然退出。

另外，2018年國務院辦公廳16號文規定，深度貧困縣用不完的建設用地指標，可以由國家統籌調節“賣給”發達省使用，將顯著增加貧困地區收入，實現買賣雙方共贏。這種辦法可能衍生出一種新型的土地財政模式。