新時期河長制管理體制內涵及展望

李少芳

摘要：從法律制度、監督機制、經濟以及科技四個方面全面的對河長制的內涵進行剖析，對實際落實中出現的問題進行分析，然后對河長制未來的發展從建立“自下而上” 的法制、加大公眾的參與力度、建立以市場激勵為基礎的環境政策等方面進行展望，最終的目的是有效的對江河湖泊中的“公地悲劇”進行合理的解決，從而達到奠定資源、環境、生態管理模式理論基礎的目的。

關鍵詞：新時期;河長制;內涵;展望

江河湖泊的產權具有公共性，導致在資源開發方面具有很強的競爭性，由于使用資源的人大多在本性上就存在逐利的傾向和規避責任的問題，這些問題直接導致江河湖泊存在“公地悲劇”也就是濫用資源、萎縮和惡化水體、退化生態功能等諸多的問題。大多數這方面的專家學者普遍認為只有確保制度合理設計才能真正的把“公地悲劇”這一問題徹底的解決掉。我國在對江河湖泊進行管理和控制采用的是集中性的政府統一管理。這樣的集中管理體制，會導致中央和各級地方政府之間在執行管理政策和各級管理部門間分工協作兩個方面存在著諸多的問題，從而導致“九龍治水”格局的出現。河長制是2016年12月11日由中共中央、國務院辦公廳聯合下達的《關于全面推行河長制的意見》明確提出來的，全國范圍內要在2018年年底前完成建立和實施。河長制是綜合治理資源、環境、生態的一種制度，它的前身是河流水質改善領導督辦制、環保問責制，目的是聯合和協調政府多個部門共同有效地治水，當部門之間在治水方面出現分歧和矛盾的時候，利用河長制進行協調，其的主要作用是協調、調度和監督。

一、新時期河長制管理體制所具有的內涵

（一）從法制角度看待河長制的內涵

河長制把環境保護法、水污染防治法明確規定的相關法律法規充分的體現了出來，如“地方各級人民政府應當對本轄區環境質量負責，采取措施改善環境質量”等，并對地方黨政主要負責人需要負擔質量和保護的責任做出明確的規定，這樣能夠實現各級行政部門共同從多個層面有效的管理江河湖泊。現階段我國實施河長制并沒有上升到法律層面，并沒有真正的融入到涉水法律制度框架體系內。河長制本質上是一種法律制度，在河長權威和強力操作的基礎上能夠實現短期的、暫時的效益，更多的是任職期間政績的具體體現。而沒有作為一項法律實施的河長制會導致出現自主決策與執行的問題，不能取得穩定的、全面的、長期的效果[1]。

（二）從監督機制角度看待河長制的內涵

河長制在各地的實施大多都是把當地黨政主要領導的政績和水污染和水環境質量的治理、改善情況直接掛鉤，并且保護水環境的目標完不成具有“一票否決權”，相對應的是具有嚴格性的“河長問責制”。河長制在治污方面的實際效果通過政府出臺相關文件、“目標責任書” 簽訂等形式進行督查和考核。要嚴格對導致在水生態、水環境等方面得不到明顯和持續改善的治理環境污染不力，節能減排不能按時完成目標任務，沒有及時部署重大決策等問責。

（三）從經濟角度看待河長制的內涵

中共十八大于2012年提出的發展戰略——“五位一體”，其主要是協調增長經濟與保護環境之間的關系。2018年頒布的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，明確了生態環境的價值性和承擔損害責任的理念。《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》的發布，重點強調給予水流方面生態保護的補償標準適當提高并加大籌集保持水土生態效益補償資金的力度。出臺的一系列文件表明我國在治理江河湖泊方面已經從單一的、命令控制型環境政策轉變成結合命令控制與市場激勵型環境政策。各級河長均由黨委或政府主要負責同志擔任，這樣能夠更好的對各級黨委政府的執行力進行有效的整合，要在生態保護補償資金，水權、排污權市場培育，市場配置水資源等方面充分發揮出河長制的積極作用[2]。

二、對河長制未來發展趨勢進行展望

（一）河長制需要建設 “自下而上”的法制

合理有效的實施河長制對于地方政府制定和出臺相關法律法規是十分有利的，能夠實現建設“自下而上”的法制機制。基于中央大力推廣河長制的背景，促使地方政府大力的按照河長制法制內涵的相關要求建設法制，把河長制上升到法律法規的高度，在法制品質方面的提升和在目標責任制方面的法治化把河長的主要職責、命名、主要條件要求、關鍵環節、目標任務、監督考核相關責任人等進行了規范，并保證和制定的法律法規高度一致，這也為實施河長制從法制層面提供了保障[3]。

（二）河長制需要對稱發展監督信息

河長制相關的保障措施對各種形式的社會監督進行了明確的規定，強調要消除河長制在信息方面存在的壁壘，要提高公眾參與的力度，要解決信息方面存在的不對稱問題。相關政府部門要把監測河流湖泊主要水質指標的真實信息主動公布出來，同時還要明確規定涉水企業必須把排污相關指標信息定期進行公開，大力的對舉報有獎制度進行推廣，定期進行媒體曝光，如果企業在環境保護方面存在違反行為將被列入“黑名單”并公布，針對政府監督能力不足的問題可以通過購買服務的方式進行彌補。把監督管理權進一步開放，從監測環境和污染源、評估企業環境行為、評價治理工程績效三個方面進行有效的監管，逐步實施“第三方” 專業考核，也就是市場或專業機構進行考核，對水環境治理績效的評價要從社會對改善水質水環境的滿意度和認同度等方面進行。河長制考核主體、標準、方式、結果等信息要向全社會公開。

（三）河長制需要市場激勵環境

作為市場導向政策工具的河長制相較于傳統的命令控制型環境政策工具，能夠更好的刺激企業，促使企業選擇使用那些具有競技性和成熟性的控制污染技術并能從中獲得一定的收益。在治理江河湖泊的環境方面需要投入大額的資金，我國現階段在資金投入上并不能滿足實際需求。因此勢必要在河長制中引進市場機制，主要發展趨勢體現在以下四個方面：其一，對排污收費標準江河湖泊準和使用相關制度進行完善和改進，在制定排污收費稅率的時候要對關鍵污染因子多導致邊際收益的削減、清潔水環境目標、現行控制污染技術等進行綜合的考量，并電力增加污染稅收入來抵消其他稅收的循環稅收制度。其二，合理構建交易水權、排污權的市場并擴大治理供水、污水的市場，以此來對水資源配置進行調節和優化和對制污染的水平進行調整，從而達到創新與應用節水和控制水污染技術、在企業間流轉水資源的目的。其三，對開發利用水資源和水污染減排的補貼力度進行削減，控制政府在開發利用公共資源方面的開支成本，促使水資源環境市場具有公平競爭性和良性循環性。其四，治理環境需要建立投入多元化機制，在治理河流環境方面鼓勵社會資金投入，從產業政策、稅收循環、金融信貸等方面給予相關企業優惠，這樣能夠對合理利用資源、節水、節能進一步激活[4]。

結束語：

河長制具有追責嚴格、協同有效、執行有力等重大作用，能夠有效的改善諸多地區水資源、水環境、水生態狀況，同時這也是對治理公共資源在制度層面的創新。從對河長制所具有的內涵進行深入的剖析不難發現其存在著法制框架體系內處于尷尬地位、市場機制不完善、監督存在信息壁壘等諸多的問題。河長制在未來的發展中，需要建設自下而上”的法制、引入市場激勵和監督機制等，這樣才能把“公地悲劇”這一問題有效的解決，才能實現長效的管理模式建立的目的。

參考文獻：

[1]付莎莎，溫天福，成靜清，等.河長制管理體制內涵與發展趨勢探討[J].中國水利，2019，864（6）：8-10.

[2]劉清輝.河長制的實踐困境及解決路徑探析[J].時代報告：學術版，2020，（2）：94-95.

[3]陳建國.對全面推行河長制管理制度的思考[J].農業科技與信息，2019，No.563（6）：100-101+103.

[4]錢寶晶.淺談河長制在農村水資源保護應用中的問題與對策[J].農業科技與信息，2019，566（9）：39-40.

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