中小學購買課程服務的現狀審思及發展思考

黃曉玲

摘? ?要 中小學購買課程服務是政府創新公共服務供給方式的重要探索。當前中小學購買課程服務發展較快，但區域及學校之間不平衡;學校購買的取向主要在“普惠”和“優質”，以充分利用校外優質資源回應學生多樣化發展需求;學校購買課程服務主要參照政府購買服務要求運行，但實際購買程序存在差異;總體而言利益相關者對購買課程服務實施效果較為滿意。為進一步促進學校購買課程服務持續健康發展，要進一步明確購買課程服務的性質及課程服務的特點，完善過程管理規范并健全質量保障機制，建立以學校為主體的多方協同治理機制，引導需求，形成各方共識，增進社會理解。

關鍵詞 中小學? 課程育人? 課程服務? 協同治理

隨著社會對優質教育需求的日益迫切和課程改革的深化，通過委托學校購買課程服務回應需求并提升供給效益，是當前各級地方政府發展高質量教育的重要選擇。中小學購買課程服務是學校作為政府的代理人，根據學生學習與發展需求和政府購買服務要求，向社會機構購買課程產品及相關的實施服務，以實現政府財政效力最大化、公共服務優質化的行為，是政府間接提供公共服務的重要方式。本文結合實踐調查審思當前中小學購買課程服務現狀，提出進一步規范發展建議。

一、中小學購買課程服務發展現狀

1.學校購買課程服務發展較快，但區域、校際之間不平衡

當前中小學購買課程服務發展較快。據不完全統計，在各省市頒發的《關于做好中小學生校內課后服務工作的指導意見》中，都不同程度地提出購買服務，包括部分課程服務。北京、深圳以及部分省會城市，出臺了政府購買教育服務的具體意見或目錄，其中包含課程服務。從實際購買情況看，區域及學校之間發展不平衡。如調查的北京市507所中小學中，已購買學校269所占53.1%，未購買學校238所占46.9%，小學、初中、高中購買和未購買的比例各在50%左右，也即近年來半數的中小學都涉及購買課程服務;從辦學水平看，市級示范（重點）校購買比例最高（71.8%），區級示范（重點）校次之（64.6%），一般校相對較少（48.7%）;從區域位置看，城區比例較高（63.4%），城鄉結合部地區次之（52.2%），農村地區相對較少（43.5%）。

2.學校購買課程服務的主要取向是“普惠”和“優質”

學校購買課程服務的出發點，一是完成“規定動作”，即通過購買服務提供應該由政府提供的部分教育基本公共服務，以及由各地政府根據實際提供的部分教育公共服務。此類課程面向全體學生或尊重學生選擇意愿，目的在“普惠”。二是“自選動作”，即學校在地方政府購買服務范圍內并在遵循基本要求前提下，根據學生發展需求和學校育人定位，有針對性地購買需求迫切但政府和學校又無法在短期內提供的課程。此類課程根據需求面向全體和部分學生，目的在“優質”。調查顯示，學校購買課程服務的需求主要集中在部分新增課程以及滿足學生多樣化需求的課程，如特色校本課程、社團課程，國家課程的活動課程如研學旅行，以及部分學生發展高端課程上，包括購買物化的課程產品和課程實施服務。學校愿意購買課程服務，在于看重部分社會機構豐富的資源和優質的師資，傾向于向品牌教育培訓機構、社會大課堂資源單位，以及教科研機構、公立校外教育機構等購買課程服務。

3.學校購買課程服務主要參照政府購買服務要求進行

學校購買課程服務在政府購買服務中體量較小，購買過程主要參照政府購買服務基本要求實施，但課程服務是不同于一般事務性服務的專業服務，其購買過程需要更多專業力量介入，目前各地運行過程存在差異。購買經費主要是財政專項經費支持，也有部分學校利用辦公經費、其他專項經費，少部分學校自籌經費或利用人員經費、基建經費和社會機構捐贈（經費或課程）等。購買范圍主要是向教育行政部門指定預選供應商購買、參照政府采購目錄選擇購買，也有的經過相關專業機構（專家）推薦、使用過該課程的學校推薦購買，或市場多方詢價后自主購買。購買方式主要是付費采購，也有學校采取委托任務、項目外包、合作開發的方式，相對而言城區學校合作開發的比例較高。購買過程主要是向主管部門申請經審批后直接購買，部分學校按“需求調研-內部遴選-簽約購買”程序、“主管部門審批-學校購買-跟蹤監管-檢查驗收”程序進行，也有學校直接與社會機構簽訂合同購買或自主面向社會公開招投標購買。購買周期以學期、學年或依據學校課程安排為主，少數學校按靈活性課次（或活動）服務、提供方課程設計所需要的時間購買。

4.學校在購買課程服務階段扮演不同角色、承擔不同職責

購買課程服務包括購買、實施和評價等環節，由于各環節利益相關者訴求及參與程度不同，學校雖全程參與，但在各環節角色及職責不同。在購買階段，學校雖具體履行購買職責，但其角色是政府代理人，遵循政府要求代理政府行使購買職責;在實施階段，課程主要由提供方實施，學校在本應發揮其專業性的關鍵環節主要承擔組織管理職責;在評價階段，學校雖參與其中，但關鍵主體是學生、家長和政府。調查顯示，在購買階段，學校除了履行政府采購程序外，還較為注重“質量把關”，半數學校成立專門小組進行課程審查，關注課程提供方資質的合法性、團隊的專業性、資源的豐富性以及理念的先進性等。在實施階段，學校的具體工作主要是課程安排（時間、地點安排）以及實施中的監控督導、學生組織、教師配合以及溝通協調等工作;比較而言，高中學校在課程實施中的教研指導，市級示范校在課程的適宜性調整、補充、修訂，城區學校在課程實施過程中監控督導、溝通協調和綜合質量評估上更重視。在評價階段，學校主要從學生學習體驗、實際收獲和課程特色等方面，對購買課程服務的實施效果進行評價。

5.學校、學生、家長對購買課程服務的效果總體較為滿意

購買課程服務發揮校內外資源優勢，回應學生多樣化、高質量教育需求，總體而言受到學校、學生和家長肯定。調查顯示，學生、家長及學校對已購買課程服務的滿意度相對較高并且一致，15%左右的認為非常好，55%左右的認為比較好;城區學校認為非常好的比例遠高于城鄉結合部和農村地區，城區學生、家長非常滿意的比例高于農村地區，而農村地區高于城鄉結合部地區。在效果的具體內容上，首先是學生的實際獲得（84.0%）和學習體驗（52.1%），其次是形成相關課程成果（38.5%）、凸顯學校課程特色（35.1%），三是家長和教師的滿意程度（分別是35.1%、24.5%）;其中小學相對更注重家長的滿意度，完全中學和十二年一貫制學校較為注重形成相關的課程成果。

二、中小學購買課程服務現狀審思

1.明確購買課程服務基本定位

目前學校購買課程服務主要是政府間接提供教育公共服務而非基本公共服務，為此各省市在功能定位、具體內容、受益對象和供給機制等方面存在較大差異，就購買課程服務的性質、價值意義及其與基本公共服務的銜接，具體提供內容及形式、消費群體、實施路徑、運行周期等方面有待明確。就學校而言，其迫切需求在于提升育人質量，主要表現在回應學生多樣性發展需求、積淀學校發展特色方面，同時也有彌補師資不足、減輕教師負擔、減少家長后顧之憂等考慮，對購買課程服務在學校的定位、與學校課程的關系、學校課程發展需求與政府的供給能力、資源配置方式等的認識有待進一步加強。從家長（學生）角度，雖然對優質教育資源的多樣化需求日益強烈，對學校教育和課程服務有更高要求，也應認識到政府提供服務是有限的，并且堅持公益普惠原則，同時家長對政府提供的非基本公共服務具有自愿選擇權利，其本身也是現實或潛在的教育公共服務的成本分擔者。政府需要創造條件回應學生及家長需求，同時也要合理引導社會需求，促進區域教育質量的整體提升和教育生態的健康發展。

2.認識課程服務的特點及形態

課程服務是承載出自特定來源為達到范圍廣泛教育目標的學習經驗的服務，區別于一般事務性管理服務，其突出特點在育人性、公益性、專業性和創造性。即課程服務的根本目的是豐富學生學習體驗和促進學生發展，具有教育學、心理學、社會學等學科專業要求，并且具有動態生成性和持續創新性。課程服務主要體現在設計開發的物化產品和承擔者提供的實施服務上，具體通過課程的開發、實施、管理與評價服務，蘊涵多種育人要素的課程內容體系、教材與學習材料、課程資源及學習平臺，以及承載價值觀念、知識技能、技術水平等的課程實施者的行為來呈現。當前課程服務本身的育人性及政府提供公共服務的公益性相對突出，課程服務的專業性、創造性以及由此決定的優質性有待進一步增強。就具體形態而言，目前主要是承接方提供人員服務，高質量的課程產品、資源購買及合作開發、協同實施等有待加強。

3.厘清多方主體職責

政府作為課程服務的實際提供者和管理者，承擔供給、管理和監督等職責，發揮主導作用;學校作為政府的代理者，承擔購買、實施和評價等職責，發揮實施主體作用;承接方作為課程服務的生產者，承擔開發、實施和改進等職責，發揮協同主體作用;學生作為課程服務的直接消費者或受益者，通過參與課程進而實現自身能力素質提升，發揮參與主體作用;家長作為政府公共服務的間接消費者，承擔自愿選擇和可能分擔部分成本的職責，發揮選擇主體作用。當前課程服務購買中政府規范管理和質量監控、學校實施主體作用發揮、承接主體資質審核及課程質量保障、學生均等性參與課程實施、家長對課程服務的知曉及成本分擔等，都有待在明晰多方主體角色和職責的基礎上進一步形成協同治理機制。

4.完善過程運行機制

目前我國尚未具備較完善的政府購買教育服務運行機制、財務制度、監管制度等，尚未出臺國家層面的政府購買教育服務相關政策文件，各級各地教育部門、學校、社會團體等尚處于探索和試點階段[1]。實踐中購買課程服務主要參照政府購買服務進行，購買前教育行政部門編制目錄和預算，學校調研學生需求及家長參與意愿，并做好實施的相關條件準備;購買中不同省市及學校具體方式和操作流程不同，大多包括“考查課程質量—征求主管部門同意—簽訂購買合同—服務交付”等流程;實施后學校對課程服務進行評估，教育行政部門對學校相關工作進行考核。目前工作流程基本保障購買服務實施，但從提高政府購買課程服務的效益和效率而言，還需建立相對統一的購買流程，明確過程管理規范，完善運行機制。

5.健全質量保障機制

目前課程服務購買中對學校課程現狀及需求評估、不同類型課程服務的質量標準及師資要求、課程服務的內容審查、課程實施過程的質量保障、課程服務實際效果評估等缺乏明確要求，不同程度存在著課程對學生的適應性不強、課程缺乏系統性和完整性、教師專業水平有待提高和責任心有待增強、課程評價較為粗糙、資源支持不夠全面及時等問題。為保障課程服務質量，購買前需加強學校課程發展需求調研、加強對承接方的資質進行審核、出臺課程服務基本質量標準，購買及實施中規范購買流程并加強監督、加大對課程服務進校園的審核力度、加強課程實施中的教研和校內外教師的協作、突出課程實施的動態生成及創新實施，購買后調查學生學習體驗和實際獲得，征求學生、教師、家長及管理者等的意見和建議，反饋給提供方以及時對課程進行調整和改進。

6.重視持續健康發展

目前學校購買課程服務作為豐富課程供給方式發展較快，并受到學生、學校和家長認可，但存在校際、學段及區域之間不平衡的情況;實施過程中也面臨著教育改革及課程政策調整、政府投入額度變化、學生及家長要求日益提高、承接方運營困境、課程實施教師變換等多種不確定因素。課程促進學生身心發展需要有連續性，并且對不同屆次學生也需體現公平，故購買課程服務在一定時期內需持續發展。學校須協同政府及其他利益相關者進一步做好中長期規劃，把握課程需求與供給、購買服務與學校課程等的關系，保障購買課程服務的持續健康發展。

三、中小學購買課程服務發展思考

1.明確學校購買課程服務的性質及課程服務的特點

學校購買課程服務是以政府為主導，市場、社會和個人共同參與的教育公共服務的重要組成部分，各方主體應在公共利益最大化上形成共識。首先，學校購買課程服務的性質是政府提供準基本公共服務，即為保障社會整體福利水平、同時可引入市場機制提供或運營，尚需政府給予支持但非法律法規規定的政府必須提供的公共服務[2];其基本取向是“普惠”和“優質”，即政府為提升區域教育水平和人才培養質量，面對學生發展和學校辦學多樣性需求提供的服務，遵循“盡力而為、量力而行”原則，服務的供給能力、覆蓋面、均等程度上存在差異并有限制。其次，課程服務是具有較強公益性的專業服務，是由組織或個人應用專業知識和專門知識或大量實踐經驗為學生或學校提供的某一領域的特殊服務，其基本屬性體現在教育性、專業性和創造性上，呈現形態主要為物化的課程產品及過程性的實施服務。另一方面，課程服務是一種“軟服務”，具有非量化特征，有時難以作出事先的判斷和評價，也不同于其他產品或服務可重新加工、返修和改造。學校購買課程服務的呈現形態有多種，但應以育人為本質功能和價值承載，突出專業性和高質量是前提。

2.完善過程管理規范并健全質量保障機制

為提高政府供給教育公共服務的效率和質量，實現普惠與公平，完善過程管理規范并健全質量保障機制是基本保障。首先，依據政府購買服務相關規范，基于課程服務特點完善購買的具體規范和運行機制，如就購買前、購買中、購買后各環節，完善資質及內容審查制度、招投標制度、實施管理制度、績效評價制度、經費保障制度等，健全項目申報、預算編報、組織采購、內容審核、項目監管、績效評價的規范化流程，用制度對購買課程服務進行有效規制。其次，根據實際指定或設立購買課程服務的管理機構，承擔需求調研、范圍確定、標準制定、內容規范、招投標組織、過程監控、考核評估等管理工作，實現購買過程的規范有序。三是基于課程服務的育人功能，健全質量保障機制，包括建立承接方的資質評估和準入、參考性選擇目錄、服務質量標準、購買服務進校園審核、實施的動態反饋和聯合教研、效果的多方評估和持續追蹤等機制，做好準入把關、過程監管和績效評價等工作。

3.建立以學校為主體的多方協同治理機制

購買課程服務是政府、學校、家庭（學生）和社會之間的協作，要堅持“政府主導、部門聯動、學校主體、社會參與、學生和家長（自愿）參加”的原則，逐步以學校為主體建立多方協同的治理機制。目前購買課程服務中學校雖然發揮購買主體和評價主體的作用，但在實施環節更多的是提供場地、組織學生，對課程實施和教研過程，特別是對課程育人性、專業性、精準性的形成上介入較少，加上課程服務效果的潛在性、后顯性、整合性等特點，課程及時性的效果評價具有一定局限性。以學校為主體建立協同治理機制，需進一步突出學校需求主體、購買主體、實施主體和評價主體的作用。具體而言，學校的主體性體現在：一是學校課程整體規劃和學生學習與發展需求調研;二是場地、設施設備等資源準備與支持;三是購買過程的實際履行;四是實施過程的組織管理與教師參與;五是課程實施的專業指導與動態教研;六是課程實施及效果的評價與追蹤反饋。另外，從購買課程服務持續發展的角度，學校的課程發展空間與實施效果呈現、政府持續的經費支持和規范管理，以及承接者課程的不斷更新迭代，也需要發揮學校的主體作用，通過不斷的“對話”與協作，才能促進課程服務購買的健康發展。

4.引導需求形成各方共識以增進社會理解

學校購買課程服務的本質特征是政府在教育服務提供中實現了“生產者”與“提供者”的分離，政府（學校為其代理人）與社會組織之間的關系實質是一種以“契約”為基礎的商品交換關系。嘗試政府購買服務是轉變政府工作職能、優化服務改革、創新公共服務供給模式的新探索。當前我國政府購買教育服務處于初步發展階段，面臨著需求多樣化與供給能力相對有限的矛盾，不但需要在購買服務內容上重點布局，還需要將購買服務這一方式或手段與教育的基本規律和根本目的相結合，以實現教育服務的有效供給。多方主體需要在課程育人這一基本目標的前提下達成共識，特別是需求主體須明確當前政府準基本公共服務供給的有限性;承接主體須明確提供課程服務雖是商品交換，但其公益性和育人性特征決定必須堅持公益原則，減少逐利性和重復性;實施過程中的參與主體也須認識到課程服務的根本目的，遵循學生身心發展規律和教育規律。同時以完善的運行機制和質量保障機制為支撐，不斷增進社會理解，為學校購買課程服務營造良好的政策、制度和輿論環境。

參考文獻

[1] 董鳴燕.論政府購買教育服務的制度建設與合同設計——基于對國外經驗的借鑒與反思[J].中國教育學刊，2016（09）：11-15+46.

[2] 黃恒學，張勇.政府基本公共服務標準化研究[M].北京：人民出版社，2011：20.

【責任編輯? 鄭雪凌】

*該文為北京市2018年度社會科學基金一般項目“基礎教育階段學校購買課程服務研究”（18JYB010）的研究成果