審計委員會視角下審計監督效能研究

孫水娣

[摘要]審計委員會的成立，對審計監督的政治屬性提出更高要求，具有里程碑意義。筆者結合K審計局實踐經驗，在分析組建審計委員會對增強審計監督效能意義的基礎上，闡述組建審計委員會對審計監督效能的挑戰，并立足審計委員會探討提升審計監督效能的路徑。

[關鍵詞]審計委員會? ?審計監督? ?效能

一、前言

2018年5月，中央審計委員會成立。隨后各地也相繼組建了地方黨委審計委員會，審計委員會辦公室設在審計機關，審計監督進入了黨集中領導的新時期。通過構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，確保經濟活動在審計監督下規范運行，確保黨和國家重大決策部署貫徹落實。

二、組建審計委員會對增強審計監督效能的意義

（一）有利于提高審計監督地位

審計委員會的組建，從黨委層面明確了組織的職責和權利，提高了審計監督的政治地位。審計委員會組建之前，審計監督的處理處罰權層次不高且沒有具體的操作細則，審計部門與公檢法、紀委（監委）等執法執紀部門相比，強制性手段有限，因此不足以對權力進行制衡。通過組建審計委員會，一方面，暢通了重要審計事項的溝通聯絡機制，確保審計處理結果落實到位;另一方面，通過服務中心工作，提高了審計監督在地方黨委政府心目中的地位。

（二）有利于提升審計監督價值

審計委員會的組建，打開了審計監督的治理視野，促使審計機關的認知向“服務黨的中心工作”轉變，倒逼提高審計監督的深度和廣度。通過發揮審計委員會辦公室“領頭雁”的作用，及時向審計委員會匯報重大審計工作謀劃、重要審計改革創新以及一些事務協調事項，定期呈報階段性工作成效，實現審計價值增值。比如，審計委員會成立后，K區委審計委員會辦公室及時制發重要審計事項報告和編制風險防范清單，一方面，助力區委區政府宏觀科學決策，倒逼體制機制創新和解決老大難問題;另一方面，助力提升區域經濟風險防范能力，有效發揮審計的社會治理價值。

（三）有利于增強審計監督合力

黨委領導下的審計委員會，是黨對審計管理體制的進一步完善，有利于充分調動內部審計、社會審計等力量，增強審計監督合力，推動審計工作高效有序開展。審計委員會成立前，審計機關主要的溝通聯絡機制是經濟責任審計聯席會議。但在實踐中聯席會議多由審計部門牽頭召開，由于審計的地位不高，經濟責任審計聯席會議的協同效果并不理想。而審計委員會是在黨的集中領導下開展工作，因此，各成員單位及其負責人必須提高認識，克服敷衍了事、推諉扯皮，自覺執行審計委員會的決策和部署。通過審計委員會的運行制度、議事規則、重大事項報告制度、聯絡機制等的細化和完善，各成員單位的職責更加優化，力量更加整合，工作運轉更加通暢。

三、組建審計委員會對審計監督效能的挑戰

（一）審計全覆蓋要求與審計力量不足的矛盾

各地審計委員會辦公室出臺制度，要求對公共資金、國有資源、國有資產、領導干部履職情況等領域實行多維度審計全覆蓋。但目前基層審計力量并未匹配全覆蓋的要求。一是因編制的限制，審計部門大多存在數量不足和人員老化的現象，這已成為制約高質量審計全覆蓋的短板。新近一次機構調整，審計部門編制數量并未隨著有關經濟監督職能的劃入而大幅增加。二是因待遇和機會的限制，基層審計機關人才引不進、留不住。以K審計局為例，近5年招錄的行政編制人員均已流向紀委、巡察、組織等部門。三是大數據人才缺口嚴重。實現審計“全覆蓋”需要謀劃智慧審計系統、推進大數據審計，但因大數據人才在審計系統里鳳毛麟角，導致基層審計機關“數字審計”能力存在欠缺。

（二）審計績效高要求與審計質量不高的矛盾

審計委員會的成立，將審計工作格局上升到黨委的高度，倒逼提高審計工作績效。黨和國家重點關注的構建新發展格局和深化創新驅動、財政資金提質增效、重大項目有效投資等內容便是審計工作的重點。但目前，基層審計質量并不能滿足審計績效的要求。主要表現為：一是政治站位不高。缺乏“跳出審計看審計”的意識，審計內容與黨委政府中心工作偏離，審計重點不突出、主次難分，審計結果達不到黨委政府的期望。二是成果轉化率低。部分審計人員缺乏成果提升意識，不關心審計成果挖掘、提煉的“深加工”，審計建議缺乏針對性，導致審計結論轉化率不高，如除了審計發現重大違法違規事實以外，基層審計機關的經濟責任審計結果并未在干部任選中產生應有的作用，甚至直接被“忽略”。三是審計執法風險增長。審計機關質量管理普遍存在“重檔案檢查、輕過程管控”的現象，審計程序執行較為隨意，甚至存在盲目執法、違規執法的行為，導致近幾年審計系統行政復議、行政訴訟案件逐年增長。

（三）審計地位提升與組織溝通能力不足的矛盾

審計委員會的組建，使得審計與其他部門協同的層次、地位和權威性大大增強。隨著黨委政府交辦的重要審計事項不斷增加，這就要求審計部門加強溝通對接，積極爭取理解和支持，發好“審計聲音”，確保審計委員會辦公室樞紐作用的有效發揮。但基層審計機關組織溝通能力的短板并不能匹配審計地位提升的需求。主要表現為：一是溝通對接經驗不足。除了經濟責任審計聯席會議之外，審計機關更多的是與有關監督機構或者被審計單位溝通對接的一方，“主動出擊”的經驗欠缺。二是“業務部門”標簽明顯。長期以來，審計干部干業務是“一把好手”，能夠把問題查深查透，而審計機關也被認定為“業務部門”，短時間內很難改變有關部門對審計部門的認知。三是協調機構職能缺位。秘書科負責審計委員會辦公室的日常事務，但基層審計機關的秘書科并不單設，一般由辦公室主任兼職，而辦公室主任要處理局機關運轉的相關事務，精力分散，不利于秘書科職能的有效發揮。

四、立足審計委員會提升審計監督效能的路徑

（一）實現審計委員會辦公室秘書科“實體化”運作

要充分認識到審計委員會是黨委決策議事協調機構，審計委員會辦公室并不等同于審計機關。在編制允許的前提下，基層審計機關應將秘書科職能與辦公室職能相分離，并落實專人負責審計委員會辦公室的日常事務。逐步構建以審計委員會辦公室秘書科為牽頭部門，其他業務部門共同參與審計委員會辦公室工作的組織架構，實現審計委員會辦公室秘書科單設并“實體化”運作。同時，在上級審計機關對下級審計機關的工作考核中，應適當增加“審計委員會辦公室運轉情況及成效情況”項目考核的權重，以考核指標倒逼下級審計機關推進秘書科“實體化”運作，從而有效避免審計委員會辦公室運作的“形式化”，從黨委層面確保審計監督提質增效。

（二）健全審計委員會辦公室運作機制

審計委員會辦公室是黨委政府和審計工作之間的“橋梁”。健全審計委員會辦公室運作機制，有利于確保審計工作運行更加順暢，更加體現黨和國家的意志。一要完善重大審計事項報告制度，明確向審計委員會報告重大審計事項的流程、內容、形式等。通過制發一系列高質量的結果文書，將通過審計委員會辦公室牽頭落實的重大審計工作謀劃、重要審計改革創新以及涉及全局性審計事務協調工作成果化，提高議事參政的能力。二要建立健全審計工作統籌協作機制，包括各成員單位之間的聯絡員制度、協調會議制度、重大事項督察督辦制度等，以及與檢察機關、公安機關等非成員單位之間的協作配合機制。通過建立內外暢通的共商共建共享機制，實現上下、內外動態信息互通，有效調配各種資源，確保積極應對重大審計事項。三要完善審計委員會辦公室參與審計業務的有關制度，凸顯審計委員會辦公室參與審計業務的主體地位，包括審計計劃提議、審計組選派、審計結果申訴、審計整改督察等。

（三）全面推進審計數字化建設

在數字經濟的背景下，要實現審計全覆蓋，必須加強審計與信息技術的融合，推進“大數據+審計”模式，全面提高審計委員會辦公室數據歸集、分析和報告的能力。一要搭建“智慧審計”平臺。比如，在投資審計領域，開發“智慧投審”系統，與公管辦等職能單位互通互聯投資數據庫、智能掃描公共投資項目信息，集約化管理政府投資項目;在經濟責任審計領域，開發經濟責任審計結果即時互通系統，將審計發現的干部問題定責清單與組織部門的任免、紀檢監察部門的通報等信息互通互聯，實現結果運用績效的最大化。二要推動協審技術運用。比如，在財政審計領域，依托計算機協審技術，以非現場審計統領現場審計，讓數據“至少跑一次”，實現一級預算單位部門審計全覆蓋;在自然資源資產審計領域，探索使用地理信息技術、航拍無人機技術等，在自然資源資產管理數據面上發力。三要“引培結合”聚集大數據人才。比如，通過“雙一流”高校招聘平臺，引進計算機高端人才，發揮人才引擎作用;充分發揮審計委員會辦公室的平臺作用，聚集既懂數據分析技術又懂審計業務的國家審計、內部審計、社會審計的人才，組建區域“大數據攻堅隊”，發揮協同審計效力。

（四）切實加強審計工作質量管理

審計結果報送質量是黨委政府對審計工作的第一印象。而審計結果報送質量又來源于審計工作質量。因此，一要加強審計項目計劃編制管理。圍繞黨委政府重大決策部署，多渠道廣泛征集審計項目建議，確保準確把握審計重點，從源頭上把控審計工作方向。二要拓展審計成果的廣度和深度。既要通過采取項目績效掛圖作戰、審理關口前移、召開績效“賦分”會議等措施促進審計項目提質增效，又要推進審計與組織人事、紀檢監察、巡視巡察等部門監督工作的統籌，提高審計成果運用的水平和層次。三要切實防范審計執法風險。要進一步完善審計風險控制機制，規范審計取證和審計過程記錄，加強審計復核和審理，規范審計定性定責，切實防范和化解審計執法風險。四要提高審計結果文書報送質量。要從黨委政府決策參考層面出發，通過多角度整合分析，找準破解問題的突破口和關鍵點，保障審計結果文書的深度，寫精寫深重要審計事項報告。同時發揮集體審核審議作用，凡是重大審計事項報告必須經領導集體審議、統一審核。

（五）合理推進審計力量內外協同

在編制受限的條件下，要實現審計全覆蓋必須構建內部審計、社會審計與國家審計協同發展機制，深化不同專業人才的融合，整合多方審計力量。一要激發審計干部的內生力量。要不斷完善干部選拔任用機制和績效考核獎懲辦法，通過征召審計干部“掛帥”重點項目主審等方式，努力營造比學趕超的創優氛圍，鼓勵審計干部在大項目審計中積極作為，在競爭機制中提升審計績效。二要培養和挖掘內部審計人才。積極推薦和挖掘高素質的內部審計人才參加國家審計項目組，讓其全程參與項目的調查研究、現場實施和審計報告撰寫等環節，“手把手”地對內審人員進行實戰性業務指導，培養一支國家審計的后備力量，補充國家審計力量的不足。三要積極探索購買社會審計服務，建立完善的社會審計專家庫。在一些特殊的審計領域，要發掘和利用社會審計的力量，突破技術瓶頸問題。此外，要有效統籌內部審計、社會審計和國家審計發現的“點”上的共性問題，通過發揮國家審計的載體作用，提升審計的整體治理價值。

主要參考文獻

[1] 厲國威，葛鵬輝.新時代國家審計與中央審計委員會的功能融合[J].會計之友， 2020（17）：127-130

[2] 戚閩粵.從嚴治黨視域下構建審計委員會運作長效機制的思考[J].探求， 2019（4）：59-66

[3] 秦榮生.我國國家審計的新要求與新發展[J].財會月刊， 2019（1）：3-6

[4] 王鍇，李學嵐，汪國鈞.論審計委員會框架下的審計監督體系：涵義特征與建構路徑[J].中國內部審計， 2020（3）：7-11

[5] 魏祥健.國家審計機制創新：審計委員會的地位作用、職能定位與未來展望[J].商業會計， 2020（7）：4-7