關于“兩統籌”在重大政策落實跟蹤審計中的運用及思考

徐麗紅

[摘要]統籌審計項目和審計組織方式即“兩統籌”，是國家審計管理模式的最新創新實踐。人民銀行充分借鑒國家審計經驗，將“兩統籌”理念運用于重大政策落實跟蹤審計，提高了審計成效。本文結合實踐，對如何加強“兩統籌”，進一步提高重大政策落實跟蹤審計效能進行了思考。

[關鍵詞]兩統籌? ?重大政策落實? ?跟蹤審計

20年的新冠肺炎疫情給全世界經濟運行帶來

嚴峻挑戰，黨中央、國務院適時研判形勢，科學決策部署，有效控制了疫情蔓延，統籌推進了疫情防控和經濟發展，取得令世界矚目的成績。期間，人民銀行總行認真貫徹落實黨中央、國務院部署，密集出臺了一系列重要金融措施，基層人民銀行落實好相關政策措施就成為工作的重中之重。為深入了解相關政策措施貫徹落實效果，人民銀行聊城市中心支行強化“兩統籌”理念，創新開展了金融支持疫情防控及復工復產政策落實跟蹤審計（以下簡稱疫情防控審計），推動黨中央、國務院及人民銀行重大決策部署有效落實，收到良好成效。本文結合跟蹤審計實踐，對新形勢下進一步強化“兩統籌”理念、提升重大政策落實跟蹤審計效能的方式途徑進行了思考。

一、實踐及成效

（一）主要做法

1.狠抓“兩統籌”，提高跟蹤審計組織管理水平。一是加強政策落實跟蹤審計項目統籌，更好地服務于基層人民銀行中心工作和經濟發展。2019年，審計署印發《關于做好審計項目審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》，首次提出加強審計項目和審計組織方式統籌的明確要求。2020年，人民銀行內審部門認真落實審計署強化審計項目統籌的工作要求，全面梳理十八大以來黨中央、國務院層面的各類會議公告，對與人民銀行職責關聯度較高的決策部署進行了系統整理，并按照政策的重要程度，制定了重大政策落實跟蹤審計三年規劃，增強政策落實類審計工作的系統性;立足更好地服務于基層人民銀行中心工作和地方經濟發展，適時將疫情防控審計納入2020年度審計工作計劃，實現了審計重心與基層人民銀行中心工作的有機契合。二是加強審計監督主體統籌，進一步整合轄區“大監督”資源。內審部門認真落實審計署強化審計組織方式統籌的工作要求，積極探索跨層級、跨專業監督資源的優化配置，探索組建了由內審、巡察、紀檢監察等監督部門、貨幣信貸等業務部門以及縣支行有關部門業務骨干組成的審計組，既加強了同級各部門間的橫向協作，實現部門共贏，又充分運用市縣兩級行的監督資源，上下聯動，將監督觸角分別延伸至政策措施惠及的市級及縣域的“神經末梢”，摸清政策落實的真實效果。內審部門通過與貨幣信貸部門聯合順利完成了對金融機構政策落實情況的延伸調查，貨幣信貸部門同步開展了兩項直達性貨幣政策工具運用情況專項督導活動;內審部門借助紀檢、巡察部門監督力量高效優質完成了跟蹤審計任務，紀檢部門借助內審部門的審計成果同步完成了人民銀行總分行安排的疫情防控和金融支持措施落實專項監督任務，巡察部門同步完成了對地方法人金融機構運用再貸款再貼現情況專項核查，摸清了轄區政策落實的難點和成效，為打通政策落實“最后一公里”夯實了基礎。

2.聚焦“三重點”，扭住重大政策措施落實的“牛鼻子”。2020年以來，人民銀行密集出臺了金融支持疫情防控、助復產、保就業等方面的政策措施。審計前，內審部門突出政策跟蹤審計，認真梳理相關政策措施，抓住相關政策措施的主線，聚焦金融支持疫情防控、金融支持復工復產、金融支持穩企業保就業三大重點，制訂了跟蹤審計方案。本項審計，重點對3000億元專項再貸款支持疫情防控、5000億元再貸款再貼現專用額度及10，000億再貸款再貼現額度支持復工復產、中小微企業貸款階段性延期還本付息及4000億元再貸款專用額度購買普惠小微信用貸款支持（以下簡稱兩項直達性貨幣政策工具）等重大政策的傳達貫徹、執行落實、效果效應等情況進行審計和延伸調查，深入了解基層人民銀行傳達貫徹重大政策采取措施的有效性，廣泛調查重大政策落實的效果性，深入查找重大政策落實的難點和堵點，深刻剖析影響重大政策社會效應的內外因，并提出富有針對性的改進建議。

3.著力“雙驅動”，提升跟蹤審計的效率和質量。一是著力審計組織方式創新驅動。內審部門優化審計資源配置，項目組織實施中，以非現場分析研究為主、查閱資料等現場審計調查為輔，突出大數據分析，并以非現場分析結果為導向，確定現場審計調查的重點，提高了跟蹤審計的工作效率。進點前，向貨幣信貸部門、調查統計部門廣泛收集轄區金融機構、與3000億元支持疫情防控專項再貸款相關的合格貸款數據庫、與15，000億元專用額度相關的信貸數據庫、與兩項直達性貨幣政策工具相關的普惠小微貸款延期臺賬及信用貸款臺賬等資料，運用EXCEL的排序、篩選、分類匯總等功能，對相關數據進行統計、分析，收集審計線索30余條，提高了現場審計的針對性。同時，區別政策傳達、政策執行、政策效果三項內容，靈活運用各類審計方法，確保了審計的深度和廣度。采取現場察看、資料核實、座談等方式，對貨幣信貸、支付結算等10個內設部門的政策落實情況進行了審計調查;采取網上發放問卷調查、電話咨詢等非現場審計方法，了解市級金融機構落實相關政策情況，并延伸到XX縣農商銀行、滬農商村鎮銀行開展現場調查，通過與金融機構有關人員座談、到企業隨機訪談等方式，深入了解縣域相關政策的落實效果及影響政策效應的深層動因。二是著力審計分析評價創新驅動。依據《XX省人民政府辦公廳關于應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情支持中小企業平穩健康發展的若干意見》《XX市人民政府關于做好新冠肺炎疫情防控下“六穩”工作，促進全市經濟平衡健康發展的若干意見》等省市相關文件、《中國人民銀行關于增加再貸款再貼現額度支持中小銀行加大涉農、小微企業和民營企業信貸投放的通知》等人民銀行相關文件精神，創新構建疫情防控審計績效性評價指標體系，設置金融支持疫情防控、金融支持復工復產、金融支持穩企業保就業三類政策落實評價指標共26項，堅持政策落實效果用數據說話，增強了評價的客觀性。進行問題定性、分析評價和責任界定時，堅持“三個區分開來”，對于緊急狀態下政策落實中出現的失誤和不足以及為推動發展的無意過失，內審部門堅持容錯糾錯原則，審計發現地方法人金融機構報送的普惠小微延期貸款臺賬、普惠小微信用貸款臺賬形式不規范，僅報送臺賬電子表格，未按上級行要求加蓋法人公章并由法定代表人簽字，數據的真實準確性難以保障等問題后，經溝通了解到這一做法是貨幣信貸部門從便于貸款臺賬匯總、核查，提高臺賬審核效率的角度考慮，創新、簡化了臺賬的報送方式，但忽略了這一創新操作中的風險隱患。針對問題成因，內審部門對這一創新做法進行了客觀評價，肯定了創新做法對于促進重大政策落實的意義，同時對風險進行了提示，并提出糾錯建議。在進行責任界定及責任追究時，合理界定責任并提出免于問責的建議。

（二）審計成果

1.實現審計質效與成果運用的雙贏。疫情防控審計組織實施中，加強了審計項目統籌，將政策落實跟蹤審計與預算管理專項審計、領導干部經濟責任審計統籌安排，實現了不同類型審計項目的有機融合和相互銜接，實現了同一審計成果在多個項目間的共享共用;加強了監督部門統籌，內審與紀檢監察、巡察等監督部門聯合開展審計監督，打破了科室界限，搭建了“大監督”平臺，有效整合了監督資源，既優質完成政策落實跟蹤審計項目，又同步完成了其他監督部門的專項監督任務，提高了監督檢查工作效率;優化了政策跟蹤審計組織方式，加大非現場審計力度，充分運用大數據分析，捕捉審計線索，并依據地方法人銀行已到期普惠小微企業貸款延期率偏低、地方法人銀行普惠小微企業信用貸款業務進度緩慢等線索，開展現場審計調查，增強了現場審計的針對性，確保了審計調查的深度，提升了政策落實跟蹤審計質效。

2.控制重大政策貫徹落實中的風險隱患。疫情防控審計中，加強對金融支持疫情防控和復工復產相關政策措施的梳理，精準識別上述政策措施貫徹落實中的風險，以風險為導向，加強對風險環節的審計與調查。在人民銀行內部，重點審計調查政策貫徹的及時性、措施的有效性、操作的合規性。對于審計發現的重大政策貫徹落實中存在的業務操作風險、制度執行不到位風險等，內審部門從促進重大政策貫徹落實出發，及時進行風險提示，督促有關職能部門及時糾偏，防患于未然。對于延伸調查發現的地方法人金融機構報送的普惠小微企業延期貸款臺賬、信用貸款臺賬形式不規范等風險，內審人員在發送風險提示函的基礎上，建議貨幣信貸部門進一步完善臺賬報送方式，被貨幣信貸部門采納。金融機構在報送相關電子臺賬的同時一并報送加蓋法人公章并由法定代表人簽字的貸款臺賬掃描件，既提高了臺賬的報送效率，又增強了報送資料的嚴肅性，虛報數據、數據不實風險得以有效控制。

3.進一步放大重大政策措施落實的社會效應。疫情防控審計后，對于政策落實效果類問題，內審部門著眼于促進重大政策落實，及時將審計發現的相關事項向貨幣信貸部門反饋，通過貨幣信貸部門督促金融機構改進，內審部門加強落實進度跟蹤，強化了重大政策的社會效應。針對審計發現的地方法人金融機構已到期普惠小微企業貸款延期率偏低、普惠小微企業信用貸款投放進度緩慢等政策效果類問題，內審部門督促貨幣信貸部門加強窗口指導，引導金融機構用足用好相關貨幣信貸政策。貨幣信貸部門一方面加大力度督促金融機構切實履行主體責任，主動與客戶對接，全面摸排貸款延期需求，建立企業貸款到期臺賬，創新融資產品與服務，實現續貸無縫對接;另一方面下大力氣指導金融機構轉變經營理念，優化內部資源資本配置，加強金融科技、大數據手段賦能應用，推出了小微快貸、稅E貸、科創貸等信用類貸款產品20余款。

二、啟示與思考

加大對黨中央重大政策措施貫徹落實跟蹤審計力度是中央審計委員對審計工作提出的新要求，“兩統籌”是審計署落實黨中央、國務院實行審計全覆蓋要求制定的重要舉措。加強“兩統籌”，是提高重大政策措施落實跟蹤審計效能的重要途徑。

（一）強化審計項目統籌，精心“選題”，增強重大政策落實跟蹤審計的科學性

人民銀行落實黨中央、國務院審計全覆蓋工作要求，面臨著審計任務重、要求高的壓力，要妥善解決這一矛盾，必須加強審計項目統籌，提高審計監督效能。一方面，要統籌制定重大政策落實跟蹤審計規劃，全面系統梳理與人民銀行職責密切相關的黨中央、國務院決策部署，按照重要性和可審性原則，做好審計規劃，既落實好上級行工作部署，又要突出基層行工作重心。另一方面，要突出政策時效精心“選題”，聚焦人民銀行主責主業，圍繞人民銀行中心工作、重點工作確立審計項目，通過開展政策落實跟蹤審計，為人民銀行履行職責保駕護航;也可結合本單位、本地區試點和特色工作，精準“選題”，推動地區性重大政策在本單位、本轄區的有效落實。

（二）強化審計實施方式統籌，用心“破題”，提高重大政策落實跟蹤審計的協調性

強化審計實施方式統籌，是人民銀行推進審計全覆蓋的重要手段，也是提高審計實效的有效途徑。內審部門一要創新審計項目組織模式，加強審計項目協調。開展政策落實跟蹤審計時同步開展經濟責任審計、預算管理審計等相關審計項目，最大程度整合審計項目，實現政策落實跟蹤審計與其他審計項目的統籌融合和相互銜接，做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”。二要統籌調配審計監督資源，加強監督資源協調。在重大政策落實跟蹤審計中，由于重大政策落實涉及面廣，內審部門不僅要加強與同級業務部門、同級其他監督部門的橫向聯合、加強與基層行的上下聯合，增強監督力量，還要積極探索與地方財稅審計等部門的大聯合，跨層級、跨專業、跨領域優化審計監督資源配置，組團出擊，增強工作合力，共同推進重大政策落地。三要統籌運用多種審計模式，加強事中與事后審計協調。當前，重大政策落實跟蹤審計主要采取事后監督方式，這種監督方式對于應急性政策、階段性政策作用并不明顯，原因是政策落實已成過去式，即便審計發現深層次問題，提出有深度的意見建議，這種“馬后炮”式的建議，對于被審計重大政策的貫徹落實意義不大。因此，建議內審部門以促進重大政策落實為落腳點，加大對重大政策落實跟蹤審計、過程審計力度，探索與貨幣信貸、支付結算等業務部門聯手，在政策落實的重要節點聯合開展專項檢查、專項核查，通過事中審計，促進及時糾偏，更好地發揮內審的建設性作用。

（三）強化審計方式方法統籌，盡心“解題”，提升重大政策落實跟蹤審計的效率性

政策落實跟蹤審計既要對人民銀行貨幣信貸等內設部門的傳達貫徹政策情況進行審計，又要對地方相關職能部門、金融機構、實體經濟等外部單位的執行政策情況進行調查;既要關注政策落實的合規性，更要關注政策落實的效果性。政策落實跟蹤審計除要求內審人員不斷加強政策理論學習，儲備宏觀經濟金融知識，提升內審執業能力外，更要求內審部門對審計方式方法不斷進行創新，提高審計質量和效率，拓展審計監督廣度和深度，這也是審計署“兩統籌”的要求。因此，內審部門一要突出非現場審計。建議人民銀行總行出臺政策落實跟蹤審計制度，突出非現場審計操作規定，實現非現場數據分析與現場審計調查深度融合。建議人民銀行牽頭構建重大政策落實數據平臺，人民銀行、有關地方部門、金融機構根據政策落實任務分工、落實進度及時更新平臺數據;內審部門作為超級用戶可根據需要登錄系統，進行綜合比對和關聯分析，充分發揮大數據審計在查找疑點、精準定位、高效實施、綜合分析提煉等方面的優勢，實現審計一線作業與后臺分析的一體化，促進技術和業務的深度融合，提升政策審計監督的效能。二要用好新媒體工具。可通過“學習強國”平臺，召開多家單位、多個職能部門參加的視頻座談會，對重大政策落實情況進行多角度、全方位了解，節省現場座談的會場布置、途中往返時間，提高工作效率;可通過網絡問卷調查方式，向政策惠及的涉農企業、小微企業、民營企業以及個體工商戶等群體進行廣泛調查，擴大審計調查的覆蓋面，確保調查結果的真實性。三要靈活運用審計方法。對人民銀行內部審計要綜合運用資料查閱、業務穿行測試、現場觀察、檢查、詢問，以及對標對表、定性計量分析等多種審計方法來開展;對金融機構等外部單位可以通過座談、調研等方式充分了解情況，分析政策落實的難點和堵點，共同探討提高重大政策效應的途徑方法。

（四）強化審計成果運用統籌，悉心“結題”，提升重大政策落實跟蹤審計的效果性

開展重大政策落實跟蹤審計，目的是推動黨中央、國務院重大決策部署在人民銀行的有效落實。監督和評價重大政策傳達貫徹情況，提出建設性審計意見，并督促職能部門落實，是內審部門服務于人民銀行對于重大決策部署貫徹落實的職責所在。鑒于重大政策落實跟蹤審計時效性較強，內審部門要悉心“結題”，促進審計成果運用，實現政策落實審計價值。一要更新理念，客觀作出審計評價。重大政策落實跟蹤審計不同于業務審計，除存在規范性問題外，還存在政策目標和政策效果類問題，內審人員要從審計視角揭示和反映問題和風險，區分體制機制性問題和業務操作類問題、普遍性問題和個性化問題，對其根源性成因進行分析，并針對問題性質和形成原因提出審計建議。審計評價時應堅持“三個區分開來”，落實審計容錯糾錯機制，全面客觀辯證審慎地看待問題，鼓勵對政策落實有促進作用的創新性做法，促進擔當作為。二要內外有別，強力推進問題整改。對于人民銀行內部的問題，內審部門要建立問題整改臺賬，對整改工作實行動態管理，并加強與紀檢監察、巡視巡察、人事等監督部門的溝通和工作聯動，定期進行跟蹤或突擊檢查，督促審計整改工作落實，推動問題整改。同時，內審部門審后也要與業務部門充分溝通，推動體制機制性問題的解決，促進審計價值充分體現。三要加強研究，全力推動成果轉化。內審人員要基于全面、深入的跟蹤審計實踐，從是否能夠實現政策效果和目標來思考和分析問題，全面揭示阻礙政策有效落實的障礙和困難，提出有價值的意見和建議;對于審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題及體制機制問題，要開展專題分析研究，形成專題報告，向上級內審部門反應的同時向業務主管部門反饋，推進業務主管部門及時研究相關問題，推動從源頭上解決問題，進一步提高人民銀行履職效能，更好地發揮審計價值。

主要參考文獻

[1]孫小凱.“兩統籌”理念下國家審計與內部審計在自然資源資產離任審計中的協作模式和聯動途徑探索[J].中國內部審計， 2020（3）：80-84

[2]覃思.重大政策措施落實情況跟蹤審計研究 [J].現代審計與經濟， 2017（6）：25-26