規劃實施評估架構設計與實現

張興 王春磊

摘要：隨著規劃評估工作的日益深入，信息化、大數據等新技術手段應用研究亟待順應規劃實施評估實踐需求。通過規劃實施評估數據信息系統和平臺的研發，不僅創新規劃實施評估的技術方法和手段，也能夠對規劃實施情況動態監測奠定良好的基礎。

關鍵詞：規劃評估;架構;動態監測

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0057-61 收稿日期：2021-06-15

數據作為新型生產要素，在經濟社會發展中正扮演著愈發重要的作用，數據分析平臺的搭建已成為規劃管理和規劃評估工作的重要組成部分。規劃是一項具有綜合性、戰略性和政策性的規劃工作，近年來隨著規劃評估工作的日益深入，信息化、大數據等新技術手段應用研究亟待順應規劃實施評估實踐需求，通過規劃實施評估信息平臺建設，形成可查詢、可衡量、可監測的技術框架。數據分析作為自然資源信息化體系中的重要組成部分，規劃實施評估數據信息承載著夯實規劃實施進展，跟蹤、評估及優化的數據基石和提升評估手段現代化的重任。通過規劃實施評估數據信息系統和平臺的研發，不僅創新規劃實施評估的技術方法和手段，也能夠對規劃實施情況動態監測奠定良好的基礎。

1 規劃大數據信息化建設的新形勢新要求

黨和國家高度重視數據信息化工作并作出了一系列部署和要求，2015年，黨的十八屆五中全會提出實施國家大數據戰略。同年，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，指出大數據是國家基礎性戰略資源，加快建設數據強國。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家信息化發展戰略綱要》，明確提出“要加快構建陸地、海洋、天空、太空立體覆蓋的國家信息基礎設施，不斷完善普遍服務”“創新資源管理和利用方式。開展國家自然生態空間統一確權登記。整合自然生態空間數據，優化資源開發利用的空間格局和供應時序。完善自然資源監管體系，逐步實現全程、全覆蓋動態監管，提高用途管制能力”。2017年5月，國務院辦公廳印發《關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》，提出了有效推動政務信息系統整合共享，建設“大平臺、大數據、大系統”。

2020年3月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，分類提出了土地、勞動力、資本、技術、數據5個要素領域改革的方向，加快培育數據要素市場，將數據作為新型生產要素納入文件當中。黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建設》提出加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平，進一步明確了數據統計事業改革發展發的前進方向，提高統計數據質量提出了新要求新任務。2020年12月，中央全面深化改革委員會第十七次會議強調，要建立健全政務數據共享機制、加快推進數據有序共享。新發展階段需要探索基于大數據的規劃評估驅動機制，探索建立以規劃評估為中心的數據關聯匯聚體系。第十三屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，這個關乎國家未來發展的頂層設計，對大數據的發展作出了重要部署，相對于五年前的“十三五”規劃中專門用一章“實施國家大數據戰略”集中描述大數據發展，“十四五”規劃中對于大數據發展的著墨已經融入到了各篇章之中。2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國數據安全法》明確提出“國家實施大數據戰略，推進數據基礎設施建設，鼓勵和支持數據在各行業、各領域的創新應用。省級以上人民政府應當將數字經濟發展納入本級國民經濟和社會發展規劃，并根據需要制定數字經濟發展規劃”。這些政策和文件充分表明，大數據已成為融入經濟社會發展各領域的要素、資源，大數據總體從“前沿技術”變為“重要應用”，大數據無處不在，在各行各業規劃管理領域發揮的價值愈加顯化。

2 近年來自然（國土）資源規劃管理數據信息化建設

規劃是分階段完成的一項獨特性任務，各個階段放在一起就構成了一個規劃的生命周期。“十三五”期間，原國土資源部積極推進信息化建設，努力實現信息化與國土資源各項業務的深度融合。2016年11月，原國土資源部印發了《國土資源信息化“十三五”規劃的通知》提出了“加強自然資源管理與有序利用，調整優化國土空間結構，需要覆蓋各類自然資源和相關經濟社會發展的國土資源數據支撐”。國土資源信息化取得了顯著成效，在土地管理、地質礦產管理、海洋管理、測繪地理信息管理等信息化建設方面，通過實施信息化工程建設，形成了較為完善的信息化體系，在規劃實施管理中發揮了重要作用，為履行國土資源管理職責提供了有力的支撐和保障。

2018年3月，根據黨的十九屆三中全會通過的黨和政府機構改革方案，自然資源部成立，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》要求， 整合各類空間關聯數據，建立全國統一的國土空間基礎信息平臺。2019年11月，自然資源部印發《自然資源部信息化建設總體方案》，明確了“建立安全高效自然資源‘一張網”“建立三維立體自然資源‘一張圖”“建立統一的國土空間基礎信息平臺”“建立自然資源調查監測評價應用體系”等要求，提出“完善自然資源數據體系，建立自然資源數據目錄。全面梳理土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水等自然資源及人口、經濟、社會等與國土空間開發利用相關的數據資源，結合第三次國土調查和年度變更調查、國土空間規劃、不動產和自然資源確權登記成果，按照統一標準、空間參考和分類體系，建立內容完整、標準權威、動態更新的自然資源數據體系，按照現狀數據、規劃數據、管理信息、社會經濟數據進行組織，通過國土空間基礎信息平臺進行統一管理，統一支撐自然資源管理與國土空間開發利用工作”。2021年2月，《自然資源部辦公廳關于印發〈自然資源三維立體時空數據庫建設總體方案〉的通知》中明確提出“建設自然資源三維立體時空數據庫和數據庫管理系統”。

通過以上分析不難看出，適應國家和機構改革的需要，自然資源部門積極深入推進信息化建設，形成“用數據審查、用數據監管、用數據決策”的國土空間管控新機制。數據的收集整理和分析是公共決策服務的重要組成部分，用數據說話、用數據決策“優位”更是成為了科學規范化管理的關鍵要素。如何實現數據資產的管理和應用、讓數據真正創造價值;建立面向自然資源宏觀數據應用處理、信息產品生產與服務技術標準和規范;建立面向自然資源領域的宏觀數據應用技術流程和系統構架;制定適應于自然資源規劃實施的動態監測系統和支撐數據庫等，已成為當前和今后自然資源發展規劃中面臨的一項重要課題。

3 規劃實施評估相關數據路徑設計

“數據”賦能一種新的治理模式，作為組織規劃實施評估的重要支持工具，不管是規劃制定者、執行者或者所屬組織系統或者專業系統自己組織實施的內部規劃評估活動，還是規劃制定者、執行者或者所屬組織系統或者專業系統之外的第三方、企業和公眾等社會機構組織實施的外部評估，均需規劃實施過程數據支撐和保障，發揮數據分析問題和處理問題的價值優勢。通常規劃實施評估大體上數據分析，可以通過數據采集階段（輸入層）、數據開發階段（挖掘層）、數據應用階段（輸出層）的“三階（層）”結構模式。

3.1 數據采集階段（輸入層）

包括數據的概化、分類、聚類、關聯和預測及其他外部數據源等。概化（generalization），依照規劃特征選擇的數據進行簡明的描述和表達，通過對數據實例的分析、對比與綜合，總結、歸納評估對象的概化。分類（classification），按照一定的規則或模式將收集概化的數據進行歸類。聚類（clustering），對具有相似特征的、盡可能多的共性數據對象聚合成一個類別，形成聚類規則。關聯（association），關聯分析就是發掘數據集中內在的關聯，揭示數據的相關性，評估診斷中發現特有的因果關系。預測（forecasting），通過對以往數據的綜合分析，采用趨勢外推（trend extrapolation）、理論假定（theoretical assumption）、有見地的判斷（informed judgment）形式對樣本數據的未來變化趨勢和可能的屬性值進行必要的預測評估。

3.2 數據開發階段（挖掘層）

數據開采發掘是一個技術含量非常高的過程，數據挖掘釋放分析是將收集的（原始）數據轉換成有用信息的過程。運用數據庫技術將結構化的數據源導入數據庫，對輸入層的數據進行轉化、梳理和挖掘后，數據越來越多地被挖掘出來，進行核驗和有效性處理，根據實際需求抽取完整的有機數據源。致力于系統性的方法來發現新數據并挖掘現有數據的新用途，針對評估主體大量個性化數據處理需求，尋求數據需求的切入點，做到數據信息可隨時監測、隨時獲取和隨時應用，滿足面向具體化的“服務”處理方式。數據系統、精確、連續性地挖掘既是規劃評估全流程輔助性工作，也是規劃評估需要著重考慮的內容。

3.3 數據應用階段（輸出層）

收集數據是基礎，分析、運用好數據是關鍵，需要及時、充分、準確地加工整合數據，去偽存真，實現數據多場景運用，其價值也會越來越高。根據不同場景化的需求及不同數據信息的特征，其所帶來的數據使用價值和方式也有著明顯差異。僅就數據而言，它們是零散的信息，并不構成體系，通過信息化技術手段和統一的互聯網平臺，區分出有“養分”數據要素的有效挖掘、選取，最終評估主體經過對各個部分的數據作出動態關系識別、關聯分析等操作，提煉抽樣信息。通過專項數據庫的建設工作，明確規劃數據庫的服務功能，在功能上確切哪些要素內容需要輸入以及哪些關鍵數據集輸出應用作出準備，積極建立具有“專”“精”“優”的數據體系。“專”，專注于資源要素這一主題，實現資源資產數據統計通用功能和特定功能;“精”，通過最簡單最精簡的數據源頭的數據整合，搭建從傳統的人機交互式數據采集方式向智能處理方式轉變，夯實打牢規劃評估體系的數據基座;“優”，達到特定領域最優化的性能指標。此外，規劃數據庫還需要大量的數據過程（虛數據），以備需要時可以由原數據運算形成，實現規劃數據管理的精細化、智能化，為相關決策提供堅實的數據基礎支撐。

4 相關問題的思考

自然資源數據是履行“兩統一”職責的重要信息資產，也是自然資源管理大數據支撐體系的基石。自然資源規劃數據明確地指向自然資源發展，即根據自然資源規劃需求采集并用于促進自然資源發展全過程的數據集合。目前，自然資源規劃調查監測數據信息存在的問題主要有以下幾個方面。

一是信息化建設統籌尚待加強。因自然資源數據信息的多源、多標準、多尺度等特點，各類自然資源調查標準和數據體現在各部門調查的分類標準不同、調查的口徑不同、調查的方法不同，數據多源性，造成各部門調查多數據格式、多時空數據、多精度等，數據整合仍有很大的改善空間。

二是統計標準和方法尚待規范。圍繞自然資源管理的新職能、新業務，針對工作中的重點、難點問題，在“數據共建、統一管理”具體工作開展過程中，還需要創新自然資源信息化的新機制。因統一的自然資源規劃數據信息平臺尚未建立，各地積極探索開發相應的數據信息軟件系統，尚待建立便于不同數據庫間兼容的數據信息應用軟件系統，為自然資源大數據建設制訂頂層框架。

三是規劃評估數據庫支撐性不足。自然資源系統是一個多層次結構，不同層次功能需要不同層次的信息來揭示，有時因數據通過各種方式，在不同地點的采集，對于結構化數據、半結構化數據、非結構化數據難以輔佐循證，規劃實施全生命周期結構性的基礎數據支撐不夠，目前對數據的認知和實踐更多體現在“業務數據化”上，在“數據業務化”方面的謀劃和探索仍待增強。

為此，筆者建議如下：

一是架構統籌協調的組織保障體系。明確工作目標選項，各相關單位依職責推進，完善相關的數據、方法體系，包括統籌匯總分解工作任務的指標數據，定期開展數據獲取、計算、分析和更新維護，并對各地上報評估數據進行校核，確保構建“能計量、能定制”的數據產品。

二是探索規劃數據標準化規范建設。強化信息數據預期管理，明確數據共享種類、標準、范圍與流程，構建數據信息資源目錄體系，提升數據資源整合治理和多源服務融合的能力，同時借助于“互聯網+”技術，統一規劃編錄數據和信息，實現不同部門間貫通的資源共享和業務協同的“網”路。

三是探索數據信息化統計指標評價體系。加強統計數據信息化采集監測和模擬分析，通過各地數據信息采集監測點，采集相應需求數據，形成長期可滾動研究的數據邏輯體系，搭建“數據+規劃評估”多元數據規劃應用平臺。

四是加強數據平臺建設的投入機制。加強大數據平臺的基礎設施建設，通過設立規劃實施數據統計經常性調查項目，將數據資源整合費用納入部門單列預算計劃、單設標準，確保數據信息平臺的順暢運行，讓大數據信息平臺發揮更大價值，將數據“應時之需”轉化為“常態之舉”。

五是提升數據評估專業人員的培育。要重視人才保障機制，充實地方和部門統計工作力量，同時也需把持續推動數據統計技能納入規劃管理部門教育培訓的必修課，進一步加強和提高評估人員的技能水平，為評估業務專業化創造有利條件。

作者簡介：張興、王春磊，自然資源部咨詢研究中心。