推動城市更新及老舊小區改造可持續發展

摘要：加快推進城市更新和城鎮老舊小區改造，是在我國城鎮化加快發展進程中進一步提升城市品質、實現新時代城市高質量發展的重要戰略安排。實施城市更新及老舊小區改造具有積極的意義，是城市發展的內在要求，是加快構建新發展格局的現實需要，是推進新型城鎮化的必然途徑。

關鍵詞：城市更新;老舊小區改造;可持續發展

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0062-64 收稿日期：2021-07-10

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確提出，要加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造等。從城市發展角度來看，城市更新可以盤活土地價值，為城市挖掘空間的服務力;老舊小區改造可以提升城市居民生活品質，實現人與空間的良性互動。城市更新和老舊小區改造是解決人民對美好生活向往的一個途徑，也是增強人民群眾幸福感的一種方式。因此，在“十四五”時期，實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造被作為改善人民生活的重要工作。

1 實施城市更新及老舊小區改造的意義

據住房和城鄉建設部最新數據顯示，2020年全國新開工改造城鎮老舊小區3.97萬個，惠及居民近725萬戶。2019年以來，全國已開工改造城鎮老舊小區5.8萬個，惠及居民1043萬戶。實施城市更新行動和城鎮老舊小區改造，具有經濟、社會、環境等多方面的意義。

加快推進城市更新和城鎮老舊小區改造，是在我國城鎮化加快發展進程中進一步提升城市品質、實現新時代城市高質量發展的重要戰略安排。從經濟增長的角度看，城鎮老舊小區改造過程中，需要投入大量的資金、人力等資源，有利于增加有效投資、促進就業、增加稅收、擴大住房消費，促進經濟增長;從社會民生的角度看，城鎮老舊小區改造將極大改善居民的居住條件和居住環境，可以讓更多的城市居民享受到國家改革發展的成果，促進社會公平和諧;從生態環境的角度看，城鎮老舊小區改造廣泛采用有機更新的方法，在充分利用現有建成空間的基礎上實現城市功能的更新和社區服務的完善，最大限度地減少了對生態環境的影響，體現了綠色可持續的發展理念。

2 實施城市更新及老舊小區改造的必要性

2.1 城市發展的內在要求

隨著城市化進程的加快，城市建設由規模驅動邁向質量驅動。我國老舊小區普遍存在功能不全、住宅性能差、面積狹小、產權復雜等問題。因此，老舊小區改造和城市更新是我國城市發展的內在要求。我國大中城市在改革開放以后快速拓展，而老城區的布局、設施大多是20世紀五六十年代的基礎框架，一些大廠大院也面臨功能調整和設施提升，改革開放初期建設的一些居住小區、工業園區在面貌、配套等方面也存在短板，應該說我國大中城市的更新需求變得越來越迫切。

2.2 加快構建新發展格局的現實需要

從過去看，城市建設向來是我國經濟增長中的重要一環。當前我國城鎮化率已突破60%，城市發展正在從增量時代轉向存量為主、增存并重時代，實施城市更新行動，謀劃推進一系列城市建設領域民生工程和發展工程，不僅有助于充分釋放我國發展的巨大潛力并形成新的經濟增長點，成為構建新發展格局的重要支點，也有助于形成新的發展模式，讓城市建設繼續扮演現代化建設的重要引擎角色。

2.3 推進新型城鎮化的必然途徑

實施城市更新與老舊小區改造也是新型城鎮化得以向縱深推進的必然途徑。城市建設要秉持綠色共享等新發展理念，走內涵式高質量發展的道路，通過推進城鎮老舊小區改造，可以讓全體居民都能分享到經濟社會發展成果，滿足人民日益增長的美好生活需要。實施城市更新行動，可以讓城市功能更加完備，城市治理更具韌性智慧，城市品質更加綠色宜居，社區更加健康安全、服務便捷、充滿活力，方方面面需要大量的資金、人力等資源投入，構成我國目前最大的內需之一，對構建新發展格局具有重要意義。

3 實施城市更新和老舊小區改造應遵循的原則

一是堅持規劃引領，民生優先。城市更新必須以落實城市總體規劃、分區規劃和控制性詳細規劃為前提，將城市更新納入經濟社會發展規劃、國土空間規劃統籌實施，加強規劃管控，做到嚴控總量、分區統籌、增減平衡。從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題出發，通過城市更新完善功能，補齊短板，保障和改善民生。

二是堅持政府推動，市場運作。強化政府主導作用，加強規劃管控，完善政策機制，做好服務保障。充分發揮市場作用，鼓勵和引導市場主體參與城市更新，形成多元化更新模式。

三是堅持公眾參與，共建共享。充分調動公眾和社會組織參與城市更新的積極性、主動性，建立平等協商機制，共同推進城市更新，實現決策共謀、發展共建、建設共管、成果共享。

四是堅持試點先行，有序推進。科學制定城市更新計劃，突出重點，統籌安排，穩步推進。聚焦瓶頸問題，大膽改革創新，積極探索城市更新的新模式、新路徑，形成成熟經驗逐步推廣。

4 實施城市更新的幾種方式

城市更新可以以街區為單元實施，按照街區功能定位，結合市民群眾和市場主體意愿，以項目化方式推進。街區空間更新要按照各空間圈層的更新要求，依據街區控制性詳細規劃，科學編制更新地區規劃綜合實施方案和更新項目實施方案。重點是開展街區綜合評估，將空間資源與更新任務相匹配，盤活街區存量建筑，探索復合利用模式，圍繞居民需求，提高居民生活便利性和舒適度，提升公共空間品質。從目前各地的實踐來看，城市更新主要包括以下幾種方式：

一是老舊房屋改造提升。根據居民意愿，可利用小區現狀房屋和公共空間補充便民商業、養老服務等公共服務設施;可利用空地、拆違騰退用地等增加停車位，或設置機械式停車設施等便民設施;鼓勵老舊住宅樓加裝電梯。在保護歷史文化和城市風貌的前提下，進行成套化改造，完善功能設施，改善人居環境。可以根據不同情況，將老舊房屋改造分為保護、改建、重建三種方式。針對不同的方式采取不同的改造方式。為改善居民居住條件，對房屋行政主管部門認定的危舊樓房，可以通過翻建、改建或適當擴建方式進行改造，具備條件的可適當增加建筑規模，實施成套化改造或增加便民服務設施等。

二是老舊小區改造提升。對于建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善和社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區，可以分三個層次進行改造提升。第一是對市政配套基礎設施進行改造提升，對小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位進行維修，對供水、排水、供電、弱電、道路、供氣、供熱、消防、安防、生活垃圾分類、移動通信等基礎設施進行改善，以及對房屋抗震加固設施進行維修、恢復或補強。第二是完善環境及配套設施改造建設、小區內建筑節能改造、有條件的樓棟加裝電梯等。還可以包括整治小區及周邊綠化、照明等環境，改造或建設小區及周邊適老設施、無障礙設施、停車庫（場）、電動自行車及汽車充電設施、智能快件箱、文化休閑設施、體育健身設施、物業用房等配套設施。第三是為提升居民生活品質而進行的公共服務設施配套建設及其智慧化改造，例如改造或建設小區及周邊社區綜合服務設施、衛生服務站等公共衛生設施、幼兒園等教育設施、周界防護等智能感知設施，以及養老、托育、助餐、家政保潔、便民市場、便利店等社區專項服務設施。

三是城市更新。針對城市建成區及城市重點區域進行的城市空間結構調整、城市生態修復和功能完善、歷史文化保護和城市風貌塑造、城市基礎設施建設、新產業新業態融合發展等綜合整治、拆除重建或兩者兼顧的規劃建設活動，主要包括老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區的城市更新改造，以及基礎設施短板和公共服務設施的完善。此外，還包括城市公共空間改造提升、特色街區建設、傳統商圈調整升級、產業園區更新改造，以及推進城鎮棚戶區改造等。

城市更新行動和城鎮老舊小區改造工作異常復雜，牽涉到政府部門、相關實施主體、當地居民、金融投資機構等多方利益，政府的主要角色是組織、引導、規制和實行適度的金融財稅土地規劃等政策支持，要充分調動、有效引導、適度激勵社會力量和居民廣泛參與，創新組織模式和運行機制，努力實現城市更新行動和城鎮老舊小區改造的可持續發展。城市更新是更大范圍的城市復興，對于盤活城市資產、降低城市債務、煥新城市面貌、更新城市產業有著積極的意義。

作者簡介：陳捷，天津市和平區住房和建設委員會。