住房公積金在解決大城市住房問題中作用凸顯

摘要：住房公積金制度建立于1991年，是城鎮住房制度改革的產物，源于城鎮住房的極度短缺。住房公積金制度從支持單位解困建房、支持職工購買公房到支持職工購房貸款、租房提取等，一直凸顯著住房的解危解困這一廣大人民群眾最關心，也是最重要的基本民生問題。30年來，住房公積金持續擴面，使受益者以較快速度增長;支持發展保障性住房，為保障性住房建設發放項目貸款;支持首套住房，圓中低收入繳存者“住有所居”夢。如今，在進一步貫徹落實2020年全國經濟工作會議提出的解決好大城市住房突出問題中，更凸顯著住房公積金保障基本住房的作用。

關鍵詞：住房公積金;大城市住房;作用

中圖分類號：F293 文章標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0065-70 收稿日期：2021-07-15

黨中央、國務院十分重視解決全國人民的住房問題。當全國城鎮人均住房達到近40平方米的時候，黨中央及時提出：全國還有約2億進城務工人員缺少住房，他們為國家的社會經濟建設，特別是在提升城鎮化水平中做出了重大貢獻，必須讓他們“安居樂業”。于是，針對人口凈流入且房價高漲的大城市，黨中央明確提出：要擴大保障性租賃住房供給。習近平總書記多次做出指示，要讓全體人民住有所居。解決好大城市住房突出問題，要高度重視保障性租賃住房建設，土地供應要向租賃住房建設傾斜，單列租賃住房用地計劃，探索利用集體建設用地和企事業單位自有閑置土地建設租賃住房，要降低租賃住房稅費負擔，對租金水平進行合理調控。李克強總理在今年《政府工作報告》中強調，切實加強保障性租賃住房供給，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。韓正副總理親自到住建部召開座談會，部署安排發展保障性租賃住房工作。6月24日，國務院辦公廳又頒發了《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》）。

1 建立住房公積金制度的“初心”

住房公積金制度建立于1991年，是城鎮住房制度改革的產物。從新中國成立初期到1978年，我國在經濟十分困難的情況下，城鎮住房基本來自于三大部分：一是，解放初期國家通過沒收、接收原國民政府及部分資本家舊勢力的房產（如1951年初，政務院發布《關于沒收戰犯、漢奸、官僚資本家及反革命分子的財產的指示》），滿足人民最基本的住房需求;二是，采取公私合營、贖買等一系列舉措，對私有住房進行社會主義改造，形成以國家為主導的公有住房，并逐步建立起社會主義住房制度;三是，國家、國企投資建設住房，采用極低的房租供職工居住。總之，是一種計劃經濟體制之下的、單一投資的、近乎無償供給的福利型住房模式。在這種模式下，住房短缺日益嚴重，全國城鎮人均住房面積只有3.6平方米。

黨的十一屆三中全會，做出了把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來的決定，同時拉開了城鎮住房制度改革的序幕。1978年，鄧小平同志提出，解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房，或者私建公助、分期付款，把個人手里的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。這個辦法有什么不好？同志們一定要從各方面考慮，不要總想著向國家要錢。在談到今后七年城市住宅建設規劃設想時，鄧小平同志又針對當時城鎮居民人均居住面積只有3.6平方米（合建筑面積約7平方米）的現狀，提出到1985年，城市人均居住面積要達到5平方米（約合建筑面積10平方米）目標。期間，舉國上下采取充分發揮國家、地方、企業和個人的四個積極性;調動私人建房、買房積極性;國家建設住宅向個人出售等一系列舉措，于1983年（提前2年）實現了全國人均居住面積5平方米的目標。

1984年起，試推住房商品化，采取全價出售、補貼出售或議價出租等方法。1988年1月，國務院召開全國住房制度改革工作會議，全面部署房改工作，要求用3年時間全面鋪開，主要實施公房出售、提租補貼等辦法。1991年的全國經濟體制改革工作會議更是明確地提出了：實行新房新租，鼓勵職工買房，發展集資建房等。1990年，上海房改方案以如何解決住房消費資金穩定和長期的來源為核心，在借鑒新加坡經驗的基礎上提出了建立住房公積金制度，1991年獲中央批準，1992年在部分大城市試推行，進而在全國設區城市迅速推開。30年來，住房公積金制度從支持單位解困建房、支持職工購買公房、支持職工購房貸款和租房提取、支持保障性住房建設等，一直凸顯著住房的解危解困這一廣大人民群眾最關心，也是最重要的基本民生問題，踐行著“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的建制初心。

2 住房公積金制度的“使命”

在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出了“建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制”的要求，全國住房公積金人努力貫徹落實。僅從全國住房公積金2014-2020年的年度報告中，即可分析出：

2.1 持續擴面，使受益者以較快速度增長

2014年，住房公積金實繳單位206.50萬個，實繳職工11877.39萬人，分別比上年增長14.05%和9.19%。2015年，住房公積金實繳單位231.35萬個，實繳職工12393.31萬人，分別比上年增長12.03%和4.34%。2016年，住房公積金實繳單位238.25萬個、實繳職工13064.50萬人，分別比上年增長2.98%、5.42%。2017年，住房公積金實繳單位262.33萬個，實繳職工13737.22萬人，分別比上年增長10.11%和5.15%。2018年，住房公積金實繳單位291.59萬個，實繳職工14436.41萬人，分別比上年增長11.15%和5.09%。2019年，住房公積金實繳單位322.40萬個，實繳職工14881.38萬人，分別比上年增長10.57%和3.08%。2020年，住房公積金實繳單位365.38萬個，實繳職工15327.70萬人，分別比上年增長13.33%和3.00% （見表1）。從數據還分析出，在連年增長的繳存單位中，城鎮私營企業、其他城鎮企業、外商投資企業、民辦非企業單位等非公企業及其職工占絕對優勢。在不斷擴大的繳存人中，由城鎮原住民向進城新市民擴展、由原就業形態職工向新就業形態職工擴展、由內地就業職工向在大陸就業的港澳臺同胞擴展、由單位職工向自由職業者擴展。

2.2 支持發展保障性住房，為保障性住房建設發放項目貸款

依據住房和城鄉建設部、財政部等七部委印發的《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》（建金〔2009〕160號）規定，經住房和城鄉建設部會同財政部、人民銀行批準，全國確定了北京、天津、重慶、唐山、運城、包頭、大連、長春、哈爾濱、無錫、杭州、寧波、淮南、青島、濟南、福州、廈門、洛陽、武漢、長沙、儋州、攀枝花、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊等28個城市為住房公積金貸款支持保障性住房建設試點，重點支持經濟適用住房、棚戶區改造安置用房、公共租賃住房建設項目。截至2020年末，累計向373個試點項目發放貸款872.15億元，累計回收試點項目貸款866.54億元，試點項目貸款余額5.61億元，368個試點項目結清貸款本息，81個試點城市全部收回貸款本息，充分彰顯出住房公積金的基本住房保障作用。

2.3 支持首套住房，圓中低收入繳存者“住有所居”夢

“十三五”期間，盡管受新冠疫情和經濟增速放緩的影響，住房公積金人仍然堅定不移地貫徹落實習近平總書記“讓全體人民住有所居”的指示精神，重點支持了首套自住房、支持中低收入群體中的繳存者。2016年，所發放的個貸中，中、低收入群體占94.82%，首套住房貸款占83.51%%，144 （含）平方米以下普通住房貸款占90.27%;2017年，所發放的個貸中，中、低收入群體占96.05%，首套住房貸款占86.24%，144 （含）平方米以下普通住房貸款占89.20%;2018年，所發放的個貸中，中、低收入群體占95.73%，首套住房貸款占85.91%，144 （含）平方米以下普通住房貸款占89.45%;2019年，發放的個貸中，中、低收入群體占95.41%，首套住房貸款占86.96%，144平方米（含）以下住房貸款占90.58%;2020年發放的個人住房貸款筆數中，中、低收入群體占95.51%，首套住房貸款占86.29%，144平方米（含）以下住房貸款占90.82% （見表2）。其中，伴隨著深化“放管服”改革，實施了異地貸款、跨省通辦，部分城市為新市民職工建立了住房公積金制度，支持自由職業者自愿繳存。不僅購房可貸，租房可提，而且老舊小區改造、加裝電梯等都可以使用住房公積金。

3 住房公積金制度為“解決大城市住房突出問題”而不懈努力

“解決大城市住房突出問題”是世界性難題。隨著我國城鎮化的快速發展，這一問題日益突出。主要體現在大城市房價高、租賃市場供應結構不合理、市場秩序不規范、租賃關系不穩定等方面。這些問題制約著城鎮化向高質量發展，影響著新市民、青年人特別是從事基本公共服務人員等群體的基本生活。為此，黨中央、國務院及其相關部委做了大量工作，一直在為“解決大城市住房突出問題”而不懈努力。

3.1 開展新市民住房情況調查

2018年3-5月，住房和城鄉建設部住房公積金監管司在全行業組織開展了新市民住房問題專題調研，其調查范圍之廣、參與人數之多是前所未有的。涉及全國31個省（自治區、直轄市）、338個城市、778個區縣、6569人參加調查，其中訪員5754人，共收回問卷180785份，其中有效樣本172609份。調查結果顯示：一是，新市民規模龐大，主要為市內跨縣、省內跨市、跨省流動。二是，以流入大城市為主，其中一線城市17%、二線，城市52.3%。三是，以農業戶籍流入最多，平均在80%以上。四是，以年輕人為主，16-45歲占69.2%。五是，受教育水平高，僅城鎮戶籍新市民本科及以上學歷就占50%以上。六是，雖然已婚新市民越來越多，但其子女隨遷比例越來越低、雖然新市民就業率較高，但多以個體經營為主，占87.5%。七是，大多數新市民收支水平高，家庭居住負擔較重。八是，新市民家庭以租房為主，特別是一線城市占比最高，達61%，且合租家庭較高。九是，新市民享受政府公租房占比更低，尤其是一二線大城市。這與新市民居住意愿、與城鎮化高質量發展、與習近平總書記“讓全體人民住有所居”的要求相差甚遠。應該說，此調查為制定“解決大城市住房突出問題”奠定了政策基礎。

3.2 為自由職業者建立住房公積金制度

遵照黨中央國務院的部署， 2005年住房和城鄉建設部等三部委頒布了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》（建金管〔2005〕5號），其中規定：“有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金”。隨著我國城鎮化的推進，2016年國務院辦公廳印發了《關于印發推動一億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國辦發〔2016〕72號），明確提出了：“推進擴大住房公積金繳存面，將農業轉移人口納入覆蓋范圍，鼓勵個體工商戶和自由職業者繳存，其他從業者可按靈活就業人員身份繳納住房公積金”等要求。2020年中央經濟工作會議將“解決大城市住房突出問題”作為重點任務之一予以部署。住建部王蒙徽部長指出：大城市房價高，租賃市場也存在著供應結構不合理、市場秩序不規范、租賃關系不穩定等問題，新市民、青年人特別是從事基本公共服務人員等群體的住房困難問題比較突出。解決好大城市住房突出問題，要重視解決好這部分群體的住房問題。要開展靈活就業人員參加住房公積金制度和住房公積金支持租賃住房發展試點。住建部住房公積金監管司指導全國住房公積金系統快速行動。

2021年1月、5月住房和城鄉建設部住房公積金監管司先后批復同意重慶、深圳、成都、蘇州及廣州、常州6城市為全國第一批開展靈活就業人員參加住房公積金制度試點城市。截至7月底，不僅6個試點城市完成了制定（或修改）實施方案的工作，而且形成了全國絕大部分省（自治區、直轄市）市都在積極探索為靈活就業人員建立住房公積金制度的局面。這必將對推動“解決大城市住房突出問題”，補充和完善住房保障體系產生積極作用。

3.3 住房公積金“一體化”提速

2020年5月18日，黨中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，首次明確提出“改革住房公積金制度”。在貫徹落實中，住房公積金“一體化”提速格外亮眼。主要體現在多個城市群的跨省通辦、互認互貸上。繼長三角、川渝、膠東經濟圈、大南昌都市圈、長江中游城市群等在內的區域積極推進住房公積金的異地轉移接續、互認互貸以后，更多的城市群集中發力，使住房公積金“一體化”快速發展。

北京市委全面深化改革委員會召開第二十次會議，會議審議了《關于深化北京住房公積金制度改革的實施意見》。以加強住房保障、改善群眾居住條件為落腳點，用好用活住房公積金相關政策，通過小切口解決好民生問題，推動京津冀住房公積金一體化，促進區域職住協同，統籌資金安全與監管服務，建立健全風險防控機制。

上海再度提出，在蘇州市吳江區、嘉興市嘉善縣兩地試點買房可提取上海住房公積金用于償還異地住房貸款。

長沙、省直、株洲、湘潭三地四中心簽訂長株潭住房公積金一體化發展合作公約，擬定了建立聯席會議機制、加快信息共享、推進互認互貸等8個合作事項，為住房公積金事業健康有序發展，助力三地人才跨市安居創業提供了有力支撐。

呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布四市簽訂住房公積金一體化發展合作備忘錄。這四個城市將共同探索建立住房公積金聯席會議和情況通報等協同發展長效機制，推進繳存、提取、貸款、信用信息和服務渠道的共享，協同開展住房公積金領域司法扣劃工作，探索建立治理違規使用住房公積金核查聯動機制、開展四市資金融通使用、研究住房公積金支持住房租賃市場發展等事項。

等等。

實踐證明，嘗試住房公積金“一體化”的區域，多為人口凈流入的特大城市、大城市，與黨中央、國務院“解決大城市住房突出問題”的目標、與“改革住房公積金制度”的要求是一致的。當前，住房公積金“一體化”仍處在加速發展期，一定會累積出更多的經驗，為推進 “解決大城市住房突出問題”，形成更突出的支持效應。

4 結論

住房是重要的民生福祉。在“堅持房子是用來住的、不是用來炒的”定位之下解決好大城市住房突出問題，是時代賦予住房公積金制度的使命，即發揮好住房公積金制度“保基本住房”的作用：一是，強化住房公積金的社會保障功能。鼓勵進城務工人員、城鎮個體工商戶、自由職業者建立住房公積金，優先保障其提取和貸款，并享有城鎮住房公積金繳存職工的各項權利。二是，拓寬住房公積金使用渠道。住房公積金除支持首套購房貸款、支持租賃住房提取、支持老舊小區改造加裝電梯以外，還要進一步總結支持保障性住房建設項目貸款試點經驗，從供給端發力，以住房公積金支持保障性租賃住房建設。三是，加快“智慧公積金”建設。在深化放管服改革中，推進跨省通辦，優化存貸流程，為自由職業者建制提供方便快捷的服務。

參考文獻：

1.康天錦.我國住房制度改革的發展歷程（1978-1991） .中國房地產（下旬刊） .2020.05

2.龔勝華.改革的成果 時代的呼應 歷史的貢獻——住房公積金制度30周年回顧與展望.住房公積金研究.山西經濟出版社.2021年第一輯下卷

3.全國住房公積金2014-2020年年度報告

作者簡介：武小藝，天津市住房公積金管理中心，經濟師。