數據何以賦能水環境跨部門協同治理

顏海娜, 張雪帆, 王露寒

(1.華南師范大學 政治與公共管理學院，廣州 510006；2.中山大學 政務與公共事務管理學院，廣州 510275)

一、研究背景與問題提出

“互聯網+河長制”是近年來水環境治理的重要實踐。對于這樣的新生事物，該如何適用理論予以分析理解，又如何推動既有理論的發展，是值得公共管理學界研究關注的議題。在既有研究中，河長制和水環境數據治理往往分屬兩大研究脈絡。一方面，現行科層制治理模式下，行政工作專業分工結構與流域天然的整體性特征產生沖突，是水環境治理碎片化格局的重要形成原因[1-2]。隨著各部門割裂管理愈難滿足流域水資源治理一體性、功能多重性和效用外溢性的要求，“九龍治水”難以扭轉流域水資源治理的嚴峻形勢，部門間治理的協調性亟待提升。為解決水環境跨部門協同問題，中國出臺了河長制政策以強化政府水環境治理責任。然而，學界對河長制能否突破碎片化治水困境持“積極論”和“消極論”兩種觀點。前者認為河長制解決了跨域河流治理中的“權威缺失”問題[3]，后者認為河長制仍然構建在傳統科層制之上，存在難以突破的協同困境[4-5]。

另一方面，數據在突破政府治理的“能力困境”、賦能協同治水方面的應用也是近年來學界和治水實務界關注的議題。如運用互聯網、大數據、云計算、WebGIS技術和水質預測模型等現代高新技術，設計河流域水環境預測預警平臺，為職能部門協作提供技術性支撐[6]；使用無縫拼接技術能夠解決網絡信息共享及數據冗余問題，實現多部門水環境信息聯動共享[7]；通過為各地政府相關水務監管、執行人員提供多功能一站式平臺體驗的河長制智慧水務信息服務平臺，實現“橫向到邊，縱向到底”的全方位監管[8]。

值得注意的是，雖然觀點有所差異，傳統對于增強跨部門協同的探討多聚焦于組織架構和行政流程，而對于數據賦能的探討則多聚焦于數據技術如何為水治理人員提供工作便利。換言之，行政界面和人機界面分屬于兩個不同的討論范疇。然而，數據技術的應用不僅能提供器具性便利，即使沒有責權調整，數據賦能也同時影響行政組織流程。將行政組織和數據技術結合起來理解數據賦能對跨部門協同治理的意義，需要對技術嵌入引發的治理結構變化進行更為微觀和詳細的分析。因此，本研究以S市為研究對象(1)本文以S市作為個案研究的對象，主要基于以下考慮。第一，S市利用數據平臺賦能水環境治理的時間較長，實踐經驗較為豐富。自2017年建立系統以來，系統上報問題總數已累計達到13萬個，案例多且類型全面，能夠外推出數據賦能跨部門協同治理這一“同質化類型”的特征與屬性。第二，本研究與S市河涌監測中心進行雙向合作，贏得“真實場域進入”的有利條件，為本研究提供了大量真實可靠的一手、二手數據資料。，通過訪談(2)2020年8—11月，研究者對S市水務局、S市河長辦、S市河涌管理中心、各區河長辦(ZC區、BY區、HZ區)和30名基層河長分別進行深度訪談，整理訪談稿共計70萬字。、參與式觀察和田野調查等方法搜集的數據與資料，對以河長制為核心的水環境跨部門協同治理的運行機制及效果進行實證分析。

二、“工具—對象”界面治理：數據賦能水環境跨部門協同治理的分析工具

數據賦能政府協同治理并非僅僅是技術問題，還涉及組織結構與協作制度的變遷，其治理的邏輯應該適用于人工科學而非簡單的自然科學。在這一點上，著名管理學家赫伯特·西蒙的人工科學思想為我們提供了很好的思路。他認為，人工系統可以被想象成一個處于內部環境和外部環境之間的匯合點或者一個界面，內部環境表達了該人工系統的實質和組織模式，外部環境則反映了該人工系統依賴或運行的環境[9]。按照組織理論的觀點，所謂“界面”是組織或系統間的節點紐帶，其核心作用是促進內外系統各要素之間的彼此調適和相互協作，人工系統的參與者可以利用界面交換資源并進行功能輸出，對原有的資源結構進行再造，進而形成新的核心治理體系和治理能力。

近年來，公共管理學界對界面治理的研究方興未艾。張桐和孔繁斌對治理界面進行了類型劃分[10]。在此基礎上，本文根據數據賦能跨部門協同橫跨人機界面和“政府—公眾”界面的特點，針對適用條件提出了“工具—對象”界面(如表1所示)。

表1 不同界面的比較與聯系

區分工具與對象的意義在于，界面不再像是桌面，僅僅是桌子和空氣的區分物，而更具地位之別和功能之差，成為內外資源互換、有機聯接的協作紐帶，使得內外雙方產生交互作用。此外，在“工具—對象”界面中，提煉出作用方與被作用方的價值意義，強調以對象為導向，通過界面實現特定目標。該理論框架適用于內外部環境共生變革和基于你我之分的多元異質性主體利益博弈等場景。有鑒于這些研究結果，結合水環境治理的跨界性、跨部門性，我們必須從一個多要素的、功能型的角度來思考技術賦能跨部門協同機制問題，而“工具—對象”界面分析工具可以對數據賦能協同治理行為形成如下幾方面的解釋。

一是以界面理解數據本身的賦能作用。水環境治理中，政府任務目標與治理能力不相匹配，需要由界面在外部環境和政府結構之間、內部政府組織之間進行過渡與賦能。S市治水情景復雜，剿滅黑臭水體、攻堅劣Ⅴ類水體任務重，時間緊，治理對象和治理內容專業性不斷擴展。然而，在技術手段運用之前，S市部門協同治水能力弱且分散，例如兼任河長素質有限難以承接上級任務、部門利益分割難以實現統籌、河長辦掛靠水務局導致權威不足等。任務目標與治理能力不相匹配導致政府治水功能失靈，政府難以直接面對復雜多變的外界環境，因而對界面的需求便提上日程。

二是通過界面功能來解釋數據賦能的具體體現與設計邏輯。“工具—對象”界面強調以對象為導向，引導我們關注政府本身的協同需求也即權力責任如何分配的問題。在水環境治理中，界面的意義不僅止于工具應用層面，它還聚合了改變政府權責結構、調整管理方式方法、創設治理新機制等多重功能，通過“賦權”和“確責”兩項基本功能來明確政府部門行動的治水目標和原則，調整“規則驅動”的科層系統，破解政府組織中存在的結構性困境。

三是以界面治理理論理解機制的作用。相比于社會治理，政府治理更注重對治理對象自身的研究，界面治理則更關注對關系的研究，即探索內外部環境如何影響與演變，因此適用于治理機制的分析。

三、數據賦能水環境跨部門協同治理的實踐探索

2016年12月，中共中央印發了《關于全面推行河長制的意見》，全面推行河長制。S市歷來高度重視治水工作，在河長制體系建立三個月后，依托手機APP、桌面PC、微信公眾號、電話及門戶網站五種終端形式，搭建了“五位一體”的“河長管理信息系統”，為全市19 660個標準基礎網格配齊網格長、網格員，并將所有涉水職能部門都納入其中，涉水部門大聯動、大協同體系基本形成，數據在賦能縱向“平等化”和橫向“協調化”上發揮著越來越關鍵的作用。本研究采取整體性多案例研究法(3)整體性多案例研究，指在案例研究中僅考察某一組織或項目的整體性質，具體詳見羅伯特·K.殷：《案例研究：設計與方法》(第五版)，周海濤、史少杰譯，重慶大學出版社，2017,第67-79頁。，運用逐項復制的原則，選取系統上流轉次數超過10次(問題平均流轉次數為5次)，且最終解決問題的8個案例，這些案例集中體現了數據有效賦能水環境跨部門協同治理(見表2)。

表2 多案例比較分析

案例一 數據系統推送超期案件，催動市級督辦。在一個流轉時長超過一年的“河道建筑垃圾清理”案例中，由于現場施工情況復雜，多個建筑單位同時施工，導致河道建筑垃圾來源難以查清，市凈水公司、區城管局、區水務局和屬地街道辦對該建筑垃圾的權屬問題反復爭執。市河長辦通過“河長管理信息系統”平臺發現因推諉而超期的案件后，及時介入并將此問題列為督辦件，區領導高度重視并上會討論。由于建筑河道垃圾一年無人處理，難以確定權屬，因此區領導將此定為屬地責任。鎮河長辦進而動用大型機器，將垃圾快速清理完畢(具體流程如圖1所示)。

圖1 某河道建筑垃圾處理流程圖

案例二 問題導向的前提下，上級弱化對基層的程序要求。2019年5月，公眾通過微信投訴“涉嫌非法排污”現象，WC街道環保辦收到交辦件后，現場檢查核實該處是因白色石灰流入水渠最終匯聚在下游所致，并非非法排污。街道環保辦查明后為了加快處理效率，其意見未經過街道河長辦，直接經過系統流轉到區河長辦。基于基層職能部門已查清問題真相，因此區河長辦并未糾結基層“越級辦結”。

案例三 基層未解決問題，通過河長辦系統及時制止推諉。2021年1月5日，BY區環保局發現某餐飲店并未接入市政管網，督促JG鎮核查處理。于是問題經JG鎮河長辦流轉到JG鎮環安辦手中，環安辦堅持認為該餐飲店已接入市政管網，并未經過鎮河長辦直接將回復意見轉給BY區河長辦，引得區河長辦不滿：“你鎮核查結果與區環保局意見相左，請重新辦理！另請要求你鎮下設的管理員不得越級提交辦理情況信息。”于是問題又重新回到系統中，按照科層等級次第流轉。

案例四 爭取資源下沉，“小馬拉得動大車”。2018年3月27日，S市河長辦接到投訴，某涉案建設單位造成河涌水質堿性超標及雨水管道堵塞。XC鎮級河長立即協調環安辦派人處理，卻由于缺乏執法權而協調無果，于是請求上級部門對該涉水案件整治給予執法等支持。案件上達后，卻被ZC區水務局退回給基層查處，毫無處置權的XC鎮河長辦質疑道：“區一級都處理不了的案件，讓沒有執法權的鎮街一級如何處理？”ZC區水務局對XC鎮河長辦的質疑立刻進行回應，隨即對涉案當事人發出《責令限期改正通知書》。

案例五 在需要特事特辦的案例中，通過加強溝通交流促進上下級的“共享理解”，避免“一刀切”式的政策執行。2019年5月，一位村居河長在巡河時發現責任河道六米內存在違法建設的電房。ZT鎮河長辦接到投訴后，對河涌管理范圍內違建進行拆除，但是考慮到周圍村民用電問題，鎮河長辦請求上級暫時保留剩余電房建筑。然而市河長和TH區水務局明確指出，根據《S市全面剿滅黑臭水體作戰方案》規定，河涌兩岸6米內構(建)筑物必須拆除。面對上級的指示，ZT鎮河長辦始終保留意見，委婉表示：“一來城管執法隊已對臨河違建全部清拆干凈；二來此電房為一自然村莊村民使用中，強制拆除電房會影響到周邊村民用電問題，建議暫定保留。”TH區水務局經過調研論證對此也表示理解，并同意該問題順利辦結。

案例六 部門信息互動增強，精準落實責任主體。2020年3月，一上報人舉報MH涌水體黑臭，BYH街河長辦經實地核查發現，上報人上報地點錯誤，拍攝河段并非MH涌，區河長辦于是指示街河長辦可以直接結束問題流轉。然而根據《S市河長制考核辦法》規定，部門“發現問題后未及時處置或上報”的有問責風險，部門需要確認問題是否確實不屬于自己權屬。于是，BYH街河長辦繼續跟蹤，致電上報人咨詢確認了該河涌為HK涌，并轉至隔壁街河長辦處理。

案例七 技術賦予河長辦整合能力，增強部門互信。在一個“污水直接流入BY湖”的案例中，BY區BYH街和SM街都反映問題不屬于自己街道的管轄范圍，來回進行五輪流轉。BY區河長辦在系統上發現屬地的爭執不休，于是將問題抽出，流轉給BY區水務局。專業部門經核實發現該處生活污水直排屬于高速工程施工單位，應轉由屬地負責。問題確定權屬后，SM街道迅速解決。

案例八 河長辦調動同級職能部門的力量，落實常態跟蹤。在一個“建筑渣土堆填魚塘”的案例中，上報人舉報有村民往村委承包的魚塘中堆填建筑渣土。JG鎮城管執法隊接到案件，督促村民墊高魚塘，以防河水倒灌。辦結后，BY區河長辦將審核任務交由之前并未參與案件的區城管局，調動平級專業力量進行復核。BY區城管局經過現場核查發現，現場仍有新增建筑垃圾，不予部門辦結。于是JG鎮城管執法隊繼續跟進問題，督促塘主進行圍蔽，防止他人偷倒建筑垃圾及余泥。最終BY區城管局現場核實后同意結案。

四、數據賦能水環境跨部門協同治理的機制分析

從數據在賦能S市水環境跨部門協同治理中的作用來看，“工具—對象”界面在復雜涉水環境中與政府組織之間、內部政府組織之間進行過渡與賦能，不僅具備區分外部環境和內部結構的形式化功能，更具有“賦能”的內核功能，具體表現為通過改變組織基礎和信息基礎的結構化條件，促進“賦權”與“確責”治理功能的調適，優化政府統合協同結構。

(一)“界面入口”：數據本身特性

數據技術內含了先后順序的安排和對流程重要性的認定，以及不同節點之間的相互關系結構，這也意味著界面在嵌入結構的過程中對組織辦事流程和行為規則進行重塑，強化組織行為規則的落實以使組織更規范地應對外部環境，為公共部門的治理變革提供基礎條件。

1.數據公開,避免源頭信息過濾

數據公開讓源頭信息不易在層級鏈條中遭遇過濾。一方面，S市依托8項總河長令把30個相關涉水職能單位納入河長管理信息系統中，每個成員單位均有專人負責相關問題接收和反饋，數據系統全程公開部門的行動軌跡和意見話語，下級部門直接感知上級部門的指示；另一方面，依托“河長吹哨，部門報到”工作機制，基層河長通過系統將問題交辦至水務、環保、城管、工信、農業、住建等職能部門進行協同處置，系統對巡河軌跡、問題報送、問題流轉、污染源處置銷號、督辦等全過程公開。

2.數據留痕,減少部門間數據信息不對稱

數據留痕意味著將治水資源(投入)、治水行動(過程)和治水效果(結果)都加以數字化呈現。第一，治水資源數字化，投入的可計算和可量化為協同成本的控制與預算提供基礎。第二，治水協同行動數字化，將部門協同行為數據以可視化方式呈現。隨著下級涉水職能部門對上級信息的掌握程度增加，其對于問題處置更具有自主性。而上級能全過程、全鏈條獲取下級部門的問題處理情況，對下級任務執行情況的感知空前提升。第三，治水效果數字化，比如全市在2020年要實現排水單元60%達標。治水效果的數字化是治水工程收獲成效的表現方式，所以它的數字化內容最為豐富。

現代技術讓結果量化成為可能，治水資源投入、行動過程和治理效果都得以量化，挑戰了“官僚只注重程序/過程，而非效果”[11-12]的傳統行政管理觀點。這一觀點建立在“過程可見，結果不可見”假設基礎之上，而隨著上下級之間的信息不對稱減少，上級對結果的考核更加精準，而且可以倒逼層級協同思維從“程序導向”向“問題導向”轉變。

3.數據集成,降低信息共享的制度性成本

傳統臺賬數據上報信息流轉鏈條長，數據質量不高，造成下級難以獲取數據實現治水信息價值在地化、上級難以掌握下級治水政策執行的情況。而數據的嵌入成為原子化個體/組織之間的交流媒介，加快了傳統數據流轉的速度。例如S市河長管理信息系統的建設減少數據流轉的成本和時差，對下級而言，其信息需求通過提請表單、審核、匯總、上報、下發即可獲取治水數據，因地制宜進行數據開發利用。對上級而言，上級獲取了下級的實時動態，掌握監督下級政策執行情況的抓手。

此外，數據集成對信息質量進行篩選。信息數據作為數字政府的核心[13]，最大的挑戰不在于“增量”不足，而在于“存量”不準確、質量不高[14-15]。涉水數據往往具有多源性和動態性，一旦數據不能進行實時同步和更新，會造成信息不對稱、數據缺口和數據滯后等問題，嚴重影響大數據質量。傳統涉水部門間的調度數據流程較為復雜，部門間數據更新速度遲緩，數據質量較低。部門間共享數據的“靜態性”，與社會發展的“動態性”之間存在張力。而界面的嵌入將各部門的分散數據統一集成，剔除錯誤數據并對數據實時更新。“部門間不能私下互傳數據，要通過我(水務一體化平臺)這里才可以，確保‘一數一源’。”(S市河涌監測中心D工程師)這將有效緩解部門間數據信息不一致、權屬混亂的問題，實現部門治水數據的實時更新，提高數據的潛在利用價值。

(二)“界面功能”：數據工具作用下的治理功能調適

1.數據公開，增強基層對問題的判斷與處置權力，壓實屬地責任

在傳統水環境治理中，信息流轉主要借助紙質公文、單一部門數據系統等為載體，信息過濾與信息模糊問題嚴重。這導致基層特殊治水情景無法場景化上達，上級往往以紅頭文件指令取代復雜多變的實際治水情況，迫使基層“一刀切”式執法，難以從根源上處理問題。

而數據系統具有公開可溯的特性，增強了上報問題情境性和真實性。下級信息得以全景呈現且不易被過濾，上級可精準明晰問題情況，高效確權流轉與督辦落實。例如在案例四和五中，基層面臨執法權限不足、人地關系矛盾等復雜現實，在上級職能部門的指令導向下，置身于中層政府和社會之間的夾心層。數據公開讓遠離層級決策鏈條的基層清晰表達治水需求，弱勢部門話語不易在流轉過程中被過濾，增強基層對問題的判斷與處置權力。隨著問題處理權力的下放，屬地責任相應得到壓實。

2.數據集成，強化協調部門的話語權，明確相關部門的主體責任

數據嵌入改善信息流轉的阻滯局面，克服組織在地理距離上的鴻溝，為不同組織聚合成一個高度整合、互動密切的系統提供條件。在傳統的水環境治理中，由于高企的信息交易成本和部門利益的阻礙，治水數據被分散在S市不同部門手中，相互間缺乏互動基礎，形成一個個治水孤島。為了扭轉部門信息交互困難和部門利益割據的局面，S市建立了統一信息系統作為部門互動的交流媒介，以河長辦為統籌協調機構，以政府內部的信息系統和數據庫為基礎，傳統的割裂、分工、分時與分步的工作狀態正在轉變為交互、協作、同時與同步的工作模式。

隨著數據的集成集約，河長辦得以對多維度信息進行匹配與疊加，認定問題性質、歸屬地和責任人，明確涉水問題責任歸屬。在案例六、七和八中，隨著信息傳遞與共享等溝通技術的加強，河長辦具有解決跨部門協同問題的重要抓手，綜合基層部門的退回情況和專業部門的反饋意見，研判責任權屬，提升異質主體資源整合的話語權和復雜治理問題的回應能力。

3.數據留痕，借領導之權落實弱勢部門之權，壓實條線部門責任

數據留痕下部門流轉意見與行動軌跡全流程跟蹤建檔，借助領導的問責權威，固化制度賦予弱勢部門的權力。在傳統治水體系下，盡管河長制賦予協調部門河長辦和基層部門一定的統籌調配權力，但受限于自上而下的科層運轉邏輯，制度權力的落實效果有限。就河長辦而言，雖然《S市2020年河長制湖長制工作要點》提出，要“進一步理順河長辦與相關職能部門的工作界面，提升河長辦的統籌督導力和服務保障力”，但在實際運行中，河長辦的協同能力受限，對外難以彰顯權威性與專業性，對內得不到各部門的真正認同，陷入信任危機。就基層部門而言，雖然《S市全面推行河長制工作方案》提出要“形成‘上下共管’的工作格局”，但在現實中下級對上級的信息反饋和資源訴求往往受到梗阻，不少基層河長面臨超出能力范圍的任務時難以解決而又無處訴求。

但數據對無形的制度進行了有形的強制執行，河長吹哨，協調部門指令若無部門響應，行動痕跡會記錄在系統上，“我這個系統上安排了給你，你難道不做？超期了我們就通報，甚至給問責，但即使這樣也有一些反復推諉的難題，我們就上會討論，由領導拍板”(ZC區河長辦，2020)。借助領導權威，數據系統對監管部門進行“賦權”，自下而上的交流更加通暢。

在案例一中，市級通過系統留痕數據甄別推諉案例，及時介入并列為督辦件，引起區級高度重視。部門行動留痕便于S市河長辦把握各區的治水情況，強化對各區的考核管理。在對案例二和三進行對比后發現，若基層解決好問題，上級就默許越級辦理，簡化科層流程；反之，若基層并未解決好問題，上級便會強調科層秩序。可以看出，數據留痕使得基層治理場景化以及可量化，上級更容易觀察現實問題的解決情況，從而對解決情況靈活設置程序要求，賦予弱勢部門越級上報的權力，驅使科層組織運轉的動力來源由內部規程轉向外部的問題解決。

(三)“界面出口”：優化政府統合協同結構

界面治理功能的介入，使得政府治理結構有所調整，朝著更加統合的結構演進。“統”是指上下統一，“合”是指橫向整合。河長制的實施正是為了整合水環境治理中相關職能部門的權威資源，促進“縱向—橫向”的統合協同實踐。但經過現實考察發現，河長制下的協同關系根本還是一種科層治水的政令傳達與執行——治水責任逐級下壓，而權力層層上收。這種“權責倒掛”的態勢產生了兩種治理結構：縱向上存在“命令—執行”式的權力位階差距；橫向上存在“屬地為主，部門為輔”的責任分層治理格局。

第一，既有理論認為部門間權力差距越小，關系越平等，就越有利于交換意見、達成共識[16-17]。然而，在水環境治理場域中權力位階差距的存在制約了跨部門協同治理效果，這體現在以下兩個方面。一方面，“一把手”注意力分配瓶頸下對基層的回應力受限。流域公共事務的“外溢性”導致很多問題沒有辦法由專門的部門和專門化的方式去進行解決[4]，“河長治河”在本質上就是為了建立新型流域水環境資源整合方式，通過領導責任包干的強行政模式解決行動激勵和資源整合問題。然而，長官意志和領導威信缺乏合法穩定的權威資源及長效機制的保障，“動不動讓區領導去做，實際上不符合實際”(HD區河長辦)。黨政一把手的注意力分配有限，對下級的治水回應力受到限制。另一方面，治水信息縱向流動，基層話語權不足導致基層的聲音難以有效上達。基層部門難以參加高級別治水會議，與市級條線部門的直接聯系稀薄。市條線比區條線具有更多決策權，盡管基層部門也有諸多復雜治水問題需要市級統籌解決，但受到科層制層級的制約，基層部門與市條線之間缺乏直接高效的溝通機制。根據《S市全面推行河長制市級河長會議制度(試行)》規定，市級河長與基層河長的溝通交流會議僅半年召開一次，線下信息交流不暢，而線上渠道尚未打通，基層部門諸多治水疑難點難以上達視聽。

第二，分層治理強調的是通過動用塊的力量進行模糊化、靈活化的處理[18]，它既有靈活性的一面，也存在相互推諉和基層執行偏差的風險。一方面，在S市水環境治理中，各職能部門本應協助河長辦推進水環境治理工作；但在實際履職過程中，由于條塊權屬不清晰、部門本位主義等因素，部門習慣于充當“二傳手”，將任務不加區分地下移給基層，使得水污染問題雖然進入上報流程，但是無專業部門接管處理，最后還是由屬地“兜底”。另一方面，屬地發現上報的問題越復雜，待問題流轉回自身就越難以解決，被問責的概率就越大。為了避免被問責，基層河長在上報問題時往往避重就輕，在執行時采取突擊運動式整治的象征性執行方式，以犧牲質量換取按期達成任務的目的。

“工業技術取代的是胳膊、手和肌肉，而信息技術替換的是傳播、思考和計算。”[19]8信息技術不僅具有工具屬性。具備“賦權”和“確責”治理功能的數據通過降低權力位階差距和形成“分流治理”格局，促進上下統一與橫向整合，將科層組織由自上而下的“規則驅動”系統轉化為“問題驅動”的彈性組織，由此對傳統科層治水結構產生變革效應。在此基礎上，信息技術改變的不僅是政府部門的協同流程與模式，更是政府部門的協同基礎。

首先，數據“賦權”促生新的權力來源，降低權力位階差距，促進上下一統。“整合化的信息處理不僅大大加速了跨機構信息和服務的流動，而且還通過大幅度降低交易成本而改變了一些權限規則，管轄權的概念可能會發生變化。”[19]24數據改變著部門與部門連接的場景與方式，改變著社會資源的分配規則及權力分布，使基層掌握表達需求的話語權。河長APP的設計本身就是一個“活流程”，事務轉辦上不要求嚴格按照一套固定的轉辦流程來處理，賦予基層河長更多的上報問題自由選擇權。對于村居河長而言，他(她)既可以把問題上報給鎮街級河長辦，也可以越級上報給區級河長辦或區級職能部門，甚至還可以直接上報給市級河長辦或市級部門。“活流程”的設計讓基層有渠道將復雜和權屬不清的涉水問題上報，而非留置在轄區內推諉與消耗，一定程度上打破了科層之間的壁壘，依靠現代技術平臺充分實現了行動動員。

其次，數據痕跡管理靶向明確，形成“分流治理”格局，促進橫向整合。“分流治理”強調部門權責原則為主，屬地原則為輔，通過權責邊界的明晰，進行精準化的處理[18]。而數據的痕跡管理特性有利于量化信息，便于績效考核，也有助于形成一整套基于規則的權責制度，從而減少部門協同過程中的工作扯皮和相互推諉問題。具體而言，S市河長信息系統會把問題流轉、問題處理、復核辦結、問題歸檔等部門工作的每一個環節都簡化為可視化的痕跡，基于全流程留痕管理的跨部門整合消解了上級監督部門和下級橫向操作部門之間的信息不對稱，使得常態化、廣覆蓋、全方位的治水效能問責成為可能。在問題“確責”上，區、鎮街河長辦根據河長上報問題的性質將問題派發到相關部門，由相關責任部門進行二次核查。若問題明確屬于部門規定的權責范圍則直接解決，若不屬于則再流轉給同級河長辦或上級河長辦予以更精確化的判定，從而讓承擔專業性任務的職能部門主動作為。

在問題處理上，充分利用數據系統垂直管理優勢調動相關部門參與：若鎮街河長辦發現問題超出自身處置能力，需要借助區級甚至市級職能部門力量，則可以通過信息系統先把問題流轉給市/區河長辦，市/區河長辦再把問題分配到同級職能部門，市/區職能部門會以垂直管理方式調動下級職能部門參與問題的解決。

圖2 界面理論視角下數據賦能跨部門協同治理機制圖

綜上，無論是問題“確責”還是問題處理方面，都試圖促使擁有執法權和專業能力的條線部門發生角色上的轉變，即由向屬地下派任務、監督檢查、評估問責的上峰角色轉變成參與基層水環境治理、有效處理問題的有生力量，有效化解“條條專權、塊塊有責”的結構缺陷。

五、結論與討論

技術革命對政府的治理變革作用受到廣泛關注和肯定，但是數據具體如何賦能政府變革創新卻是有待打開的“黑箱”。本文在水環境治理場域中經過實證調查發現，數據充當著外界環境和政府組織之間的功能性界面，通過“賦權”和“確責”的治理功能來降低權力位階差距、形成“分流治理”格局，對傳統協同治水結構產生變革效應；同時，技術界面自身也會受到政府結構塑造和制度環境規范。

本文的研究意義在于以下兩方面。第一，豐富了界面治理的理論內核，賦予界面以賦能的功能性意義。現有界面治理研究大多從靜態的角度研究界面治理的理論要素，缺乏對界面治理內部要素的有機聯系的討論。例如在西蒙的研究中，界面一詞只是作為區分內部結構和外部環境的“匯合點”，沒有關注到界面與其他要素之間的互動關系；部分學者關注到各理論要素在現實中的內涵和變化，卻缺乏將要素結合起來的總體分析。此外，已有對于界面治理的研究大多將界面作為形式化要素，作為區分外部環境和內部結構的“界線”，缺乏對其理論內核的探討。第二，本文將數據賦能邏輯帶入水環境協同治理，以往水環境協同治理的研究大多基于結構或制度安排的角度，較少關注體制外的因素。本研究從數據賦能的角度出發，實證考察數據賦能水環境跨部門協同治理的內在機理及運行邏輯，發現數據對公共部門協同治理創新的作用不僅只有工具論意義，還具備本體論意義。

縱觀公共事務管理方式的發展演變，界面介入公共部門治理是歷史和現實中不可缺少的一環。如果說，由“政治”到“行政”是一般國家治理轉型和發展模式的基本路徑，那么隨著20世紀后期以來，政府外部環境日趨復雜、傳統的行政管理體制自身管理能力不足、管理績效不高等問題的暴露，“行政”到“治理”發展模式的轉變成為社會發展的必然。“治理”發展模式強調納入多元主體調和共同利益，達到治理效應的提升。而界面的應用可以成為其實現手段，把復雜多變的外部環境壓力轉化為政府行政策略，推動政府行政創新達到政治高度以符合外界期望，在不改變外界基本政治制度的前提下優化政府部門運行的互動基礎，推進政治權力結構的非正式化變革和部門確責程序的完善。

當然，學界也不能片面夸大數據的作用。部分涉及上位法不健全、協同激勵制度缺失、流域管理機制與屬地管理雙重體制沖突等影響協同治理的制度性、體制性誘因是技術難以解決的，甚至技術本身也會成為問題的來源。例如，數據在工具理性邏輯和化約主義邏輯下，容易造成“數據監管”和“數據簡化”困境。首先，數據強監管會帶來作用主體的強抵觸，造成“數據監管困境”。全流程留痕管理使職能部門為了避免市河長辦根據系統留痕進行問責，易產生相互推諉、逃避責任的消極心理，規避復雜問題責任。技術與官僚制通過強化高壓問責來維持原有運作機制，難以實現突變式的發展，逐漸喪失再生的活力。其次,技術簡單性與場景復雜性之間存在固有矛盾，會產生“技術簡化困境”。科學技術遵循著簡單性原則，傾向于把復雜的事物簡單化。然而問題在于，一些治理問題具有跨地區、跨部門的復雜性，技術因缺乏場景性反而使問題更模糊。對于數據背后的“縛能”問題的探索和回應，還有待學界開展更多的后續研究。