大數據時代社會風險治理的思維范式轉換及其路徑創新

文潔賢, 張建華

(1.廣州中醫藥大學 馬克思主義學院，廣州 510006； 2. 廣州中醫藥大學 經濟與管理學院，廣州 510006)

2017年12月，習近平總書記在中共中央政治局舉行國家大數據戰略集體學習時指出，要運用大數據提升國家治理現代化水平。(1)習近平：《審時度勢精心謀劃超前布局力爭主動 實施國家大數據戰略加快建設數字中國》，《人民日報》2017年12月9日。大數據作為一種新興的社會治理技術資源，充分有效地利用它，將會帶來革命性的治理體制變革。

一、當社會風險治理遭遇大數據

在全面建設中國特色社會主義偉大事業的進程中，社會風險也一直相伴相隨。從2003年的SARS、2008年的汶川特大地震、2013年的H7N9到2020年初暴發的新冠病毒肺炎，這些風險直接影響著中國人民的生命和財產安全，對中國經濟發展、社會穩定都造成了重大影響。隨著改革不斷向縱深發展，社會結構發生轉型，各種利益關系不斷調整，使得當今時代的社會風險相比傳統工業社會的風險，具有制度化、無序化和復合性等新特征，從而使風險帶有更強烈的破壞性與放大性。隨著國家治理體系和治理能力現代化目標的提出及大數據時代的到來，社會風險治理策略將革除傳統社會風險治理主體單一、信息不暢、條塊分割、缺乏合力等弊端。大數據有著高度發達的移動終端設備技術，其特征可以用“4V”來描述，即“volume”(容量大)、“variety”(種類多)、“velociety”(速度快)、“value”(價值大)，它為社會風險治理提供了全新的思路、技術和理念的轉變，從而開啟了人類“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的社會風險治理新時代。(2)《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》，《中國政府采購》2015年第9期。大數據通過云計算、物聯網、數據關聯分析及其收集整理信息的技術，可以對社會風險進行精準化、智能化治理。

2020年發生的新冠肺炎疫情來勢洶洶且蔓延速度快，全面考驗著國家與人民群眾在這場風險中的治理防控能力。與2003年暴發的SARS病毒相比，此次疫情傳播速度非常快、感染范圍非常廣、防控難度非常大。2020年2月23日，習近平總書記《在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》中強調，要加快科技研發攻關，要充分運用大數據分析等方法支撐疫情防控工作。(3)習近平：《在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》，《人民日報》2020年2月23日。國家衛健委也發布通知，要求各地在抗疫過程中積極發揮大數據技術、“互聯網+”來跟蹤、篩查、預測疫情的發展趨勢。正如李蘭娟院士所說的，利用大數據技術可以監測感染者的傳播路線，通過建立個體關系圖譜可以監測感染者接觸的人群，從而為政府部門及時制定相關決策提供技術支撐。此次抗擊新冠肺炎疫情借助“大數據+網格化”的技術，在疫情監測、病毒溯源、防范救治和物資調配等諸多方面進行精細化管理，為最后戰勝這場無硝煙的抗疫戰爭提供了技術幫助。因此，在復雜多變、種類各異的風險面前，為推進國家治理體系和治理能力現代化目標早日實現，必須對眾多的社會風險現象進行數據關聯分析、數據深層挖掘和數據詳盡解釋，充分重視挖掘大數據在社會風險治理中的重要價值，借助大數據技術實現社會風險治理的與時俱進。探索現代社會風險有效治理的途徑，已成為新時代的重要議題，也必將提升當下社會風險治理的科學化、專業化和程序化。

二、前數據時代社會風險治理的思維范式

在傳統工業社會，中國也曾運用大數據技術來治理當時的社會風險，但前數據時代的技術使用只是簡單地收集風險數據及制定相應的應急治理體制，沒有根據時代所需做出思維轉變。相對于大數據時代而言，前數據時代的風險治理思維方式具有以下三點特征。

(一)注重單中心管治的政治思維模式

在前數據時代的社會風險治理模式中，占據鮮明主導地位的風險治理思維模式是單中心管治，而不是多中心合作網絡治理模式。在單中心管治的思維模式中, 政府擁有至上權力并通過命令與指揮的方式行使權力，其特征是在風險暴發時采取何種手段及在處置時如何架構組織結構等都必須站在政治的高度來認真對待，充分凸顯了顧全大局的思維。根據前數據時代社會風險治理的思維方式就可以分析出，所謂的單中心管治思維模式無非是把風險應急治理上升到政治的高度，通過行使政府權威對風險做出合理、有效的治理。首先，把風險應急治理看成是一種明確的政治任務，必須毫無條件、毫無保留地接受和用負責任的態度完成任務，沒有任何磋商的余地，對制定風險治理的政策也不能有任何懷疑，不能隨意理解。其次，風險治理也是一種政治責任和政治績效，這兩者是緊密相連的，風險治理的結果直接體現了治理者的政治績效，還反映了治理者對政治責任的態度，政治績效和政治責任與治理者的政治生涯密切相關。綜合來看，這種單中心管治的思維模式實際上等同于以往的政治總動員模式，體現出來的結果就是“集中力量辦大事”。但單中心管治的缺陷也非常明顯，主要是風險治理主體和風險治理手段單一,在風險暴發時，難以兼顧眾多不同主體的利益, 無法充分調動社會參與協作者或潛在的利益主體共同承擔社會風險；同時，傳統的單中心管治思維模式在面對全球信息爆炸時代所體現出的全方位變化表現出治理無能，從而要求治理權力必須要下放, 使地方政府成為獨立的決策主體。

(二)注重命令式的行政思維模式

在傳統的風險治理模式中，政府發揮著至關重要的作用。因為政府手中掌握了大量的風險治理資源和信息，所以政府可以調適風險治理機構和外部公眾的關系。由于政府的特殊性，其行政命令可以在事件突發時，以最快的速度把資源迅速集中起來。政府這種命令式、強制性的思維模式帶來的效率和優勢在前數據時代的風險治理過程中發揮了巨大作用，體現在由政府領導，運用行政命令，不惜一切代價和不計任何成本去征集社會物資來應對突發風險事件。這種思維模式也伴隨著相應的問題。首先，這種行政命令式思維模式的重心主要是應對突發事件，而對日常生活的風險缺少干預和預警，并且對重大突發事件的治理不是實行全過程管理，缺乏對整個風險環節的治理建設，從而導致風險發生時疲于應付，可能造成小事件最終釀成大危機；其次，這種行政命令式的思維模式在風險發生時忽視了利益相關者及相關組織的作用，導致他們無法直接參與風險治理的過程。事實證明，風險治理是一個系統的工程，需要全社會人員參與其中，進行信息的收集、資金的募集、物資的發放等有效活動。因此，行政命令式的治理思維模式凸顯了有些權力機關部門在風險治理時體現出來的不正當的政績觀和利益觀。

(三)注重“條塊分割”的壟斷思維模式

大數據時代的風險治理優勢是數據共享，使風險治理政策的制定更加科學。但在傳統風險治理過程中，中國傳統管理制度實行的是縱向等級管理，同時實行橫向各部門分工協作的行政體制。雖然政府擁有大量的數據，但各部門因采集數據、利用數據的差異性和不互通性，導致數據和信息不能充分共享，甚至出現信息和數據壟斷，產生了所謂的“數據孤島”現象。該現象導致我們在面對風險時無法使信息和數據得到有效流通與整合，信息和數據的綜合利用價值被無限縮小。在傳統風險治理模式下，資源占有的“條”和“塊”長期相互分離，數據資源被認為是歸單位或個人所有，從而阻礙了政府內部數據及時公開，給社會和民眾帶來恐慌，也引起公眾對政府的不支持和懷疑態度。新冠肺炎疫情暴發初期，由于對疫情傳染的方式、速度、廣度等沒有明確清晰的認知，進而信息披露也存在一定的漏洞，致使我們錯過了疫情防控應對的黃金期。所以在面對重大突發社會風險事件時，數據與信息的封鎖在大數據時代是完全行不通的，只有公開、共享、互動信息，突破條塊分割和壟斷問題，才能讓民眾對政府的風險治理確立信心及對政府后期處置給予更多的理解和支持。

三、大數據時代社會風險治理的結構范式轉換

隨著信息技術、互聯網和云計算等科技革命的飛速發展，大數據技術在社會風險治理的諸多環節都得到了廣泛應用。2020年春節前后發生了新冠肺炎疫情，大數據的作用就充分體現出來，如國家電網通過居民用電數據可以推斷出社區居民中的常住居民和流動居民，為疫情控制、避免人員交叉感染傳播提供了技術幫助，所以大數據為社會風險治理提供了全新的方法和技術支撐。我們必須改變傳統風險治理模式，實現治理模式轉變，借助大數據這一時代便利實現風險治理方式的變革。

(一)治理主體：從“單一型”走向“共治型”

在前數據社會風險治理模式中，政府是社會風險治理的唯一主體，其他風險利益相關者被排除在治理外。在政府主導的“單一型”治理模式下，面對新時期復雜多變的社會風險，這種單一型治理模式難以適應新的挑戰。為了突破傳統政府治理中心模式的局限性，可以嘗試借助大數據時代的技術支撐構建多主體、多中心的共治型模式。共治型治理模式是圍繞社會風險的預防、監測、救援、恢復重建四個階段來動態界定治理的主體，形成社會風險在不同時期治理主體的互動、協作的治理網格。在社會風險暴發的初期，政府組織作為風險主體具有責任和義務去介入風險處置，而與風險聯系不緊密的非直接利益受害者，如企業、媒體等治理主體則需要為風險治理提供預判和監測的技術支撐或相關信息。這些治理主體通過利用大數據可以充分、實時、動態感知他們參與風險治理的過程及風險發生的走向趨勢，并通過數據分析，將利益相關者的無序數據達到關聯化，將隱性數據變得顯性化，將靜態數據變得動態化。大數據技術有利于政府部門的風險管理者抓取更多的風險信息，正如哈佛大學加里·金教授所說：“龐大的數據資源使得各個領域開始了量化進程，無論是商界、政府還是學界，所有的領域都將開始這種進程。”(4)陳潭：《大數據時代的國家治理》，中國社會科學出版社，2015，第27頁。

(二)治理方式：從經驗型走向科學化

傳統社會風險治理不得不依賴政府組織和技術精英，因為他們掌握了技術或壟斷了信息，所以傳統社會風險治理主要依賴政府和技術精英在長期的風險治理過程中積累的經驗，依據風險所帶來的不同損害程度做出一些處置措施，這種靠經驗上的非理性判斷的治理方式很難把握風險特點并準確做出風險應對策略。在大數據時代，信息打破了時空局限，無處不在。“數據和信息不但已在整個社會層面開始分享和傳播，就連‘權力’和‘權威’也被支離破碎為各個‘無組織’‘無中心’的網絡化社會運動，社會風險的治理協商不再局限于政府、技術精英等內部之間的唇槍舌戰的激烈辯論中。”(5)戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。決策者對風險的治理更多的是借助大數據及對數據分析的結果而做出的科學化決策。他們崇尚科學，注重理性和技術為主要特征的數據技術文化，實現由經驗驅動向數據驅動的轉變，正如丹尼爾·埃斯蒂所言：“數據驅動的決策方法，政府對風險治理將更有效。”(6)李志剛：《大數據：大價值、大機遇、大變革》，電子工業出版社，2012，第53頁。十九屆四中全會提出，加快推進國家治理和治理能力現代化的戰略目標，以大數據技術革新為中心的風險治理方法日臻成熟，社會風險治理決策的科學化、智能化、精細化的水平會越來越高。

(三)治理體制：從碎片化走向整體化

習近平總書記在十九屆四中全會就國家治理體系和治理能力現代化這一問題指出：“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”(7)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社，2019，第30頁。目前，在中國社會風險治理實踐中，治理主體間還存在著不同程度的各自為政現象，碎片化治理方式非常明顯，表征在職能部門信息壟斷、數據管理壁壘明顯、信息無法共享，造成“信息孤島”現象，數據也處于“休眠”狀態。同時，各職能部門在風險治理過程中職責權限不清、相互推諉扯皮的現象經常發生，導致政府治理主體與利益相關者之間的銜接機制不暢。所以，這種碎片化治理體制必須打破，否則會造成風險治理難度加大、治理成本增加、治理效率打折。社會風險治理涉及眾多的部門、組織機構和廣泛的利益相關者，如何使這些力量高效發揮其能動性，直接關涉到風險治理的成敗。大數據技術支持下的風險治理利用數據挖掘，對數據進行相關聯分析，再進行模擬歸納，最后做出相應的行動決策。整個流程實現了信息共享，整合了多方力量資源。“通過多維度的信息分析，同時借助社會組織、企業和新媒體提供的信息進行交換、整合和分析，挖掘相關焦點問題的新知識和解決方案，增強風險治理的前瞻性和先導性。”(8)劉秦民：《大數據時代的社會風險治理研究》，《學術研究》2017年第8期。這種整體式的風險治理體制講究的是源頭治理，采用以預防為主、全流程監控和“據因測果”正向治理思維模式，使風險治理決策的實施進程可以和目標更接近，最終推動風險治理體制從碎片、分割狀態到數據支撐、整體推進的轉變。

(四)治理流程：從粗放式走向精細化

習近平總書記曾就國家治理體系和治理能力現代化這一問題著重強調指出：“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。”(9)涂子沛：《大數據：正在到來的數據革命》，廣西師范大學出版社，2012，第313頁。所謂精細化，就是在社會風險治理中要使用更低的成本、更專業的治理手段，達到更人性化的治理效果；所謂智能化，就是在治理過程中可以針對不同風險特點采取差異化、精準化的治理策略。大數據完全改變了社會治理格局，正如涂子沛所言：“大數據時代正在呼喚下一波社會化浪潮：一個更開放的社會，一個權力更散的社會，一個網狀的大社會。”(10)《習近平在上海考察》，新華網，2018年11月7日，http:∥www.xinhuanet.com/politics/2018-11/07/c_1123679389.htm,訪問日期：2021年1月1日。在大數據時代，由于信息分析技術高效，加上信息交換打破了時空障礙，實現了資源共享，極大提高了社會風險治理的精準化能力。當前，傳染病、自然災害、人為的恐怖襲擊等重大突發風險，給社會造成了巨大威脅，將人們推向險象環生的境地。面對眾多內生或外生風險，傳統粗放式、經驗式的社會治理方式難以實現治理資源的有效配置。要實現精細化管理，形成高效協同的治理新格局，一是必須樹立大數據思維意識，這是風險治理精細化的思想屏障,在應用大數據的實踐過程中要建立“用數據說話”的數據文化；二是要依法公開大數據信息，這是風險治理精細化的數據來源基礎，充分發揮數據在社會風險治理中的服務作用；三是打破“信息孤島”，這是風險治理精細化的數據融合保障，實現各層級部門信息數據共享，形成政府主導下的大治理、大服務、大綜合的社會風險治理新格局；四是加強信息化人才工程建設，這是風險治理精細化的智力保障，沒有信息化技術人才，大數據技術使用就是空中樓閣，所以各級政府在培養大數據人才、強化頂層設計方面應承擔相應的責任，培養更多懂技術、懂應用的數據科學人才，從而實現社會風險治理精細化的目標。

四、以大數據推動社會風險治理路徑創新

習近平總書記在十九屆四中全會上指出：“社會治理是國家治理的重要方面”，“必須加強和創新社會治理”。(11)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，第30頁。如何防范化解當前國內外各種社會風險，不僅考驗著政府的風險治理能力和智慧，而且決定了國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略目標能否實現。當前如火如荼的大數據技術革命為社會風險治理這一難題帶來了契機，誰掌握了大數據技術，誰就能站在未來發展的制高點。

(一)培育大數據思維，轉換社會風險治理的思維范式

隨著信息技術的飛速發展，社會已進入5.0時代——大數據技術在當代社會已無處不在并滲透到社會各領域，“它將是一場革命，并對我們生活帶來深刻影響，也必將改變我們的思維方式”(12)邁爾-舍恩伯格、肯尼斯·庫克耶：《大數據時代：生活工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013，第1頁。。面對傳統社會風險治理的局限性，我們必須以大數據技術為基礎，培育大數據思維，以數據來抓取治理風險的信息，以數據來驅動政府決策，在大數據信息中反思歷史、審視當下，進而轉換思維、預測未來，為風險治理提供新的理論視角。

新時代治理社會風險必須堅持系統的思維方法。唯物辯證法強調分析問題、解決問題應堅持普遍聯系的原則，系統地而不是孤立地、片面地看待問題，通過運用系統思維方式來處理社會風險，可以解決以往“碎片化”看問題的方式帶來的弊端，可以不斷優化社會風險的前期發現、評估、預警、處置等流程機制，真正做到及時發現、準確評估、靈敏預警和有序處置善后工作。這些流程的優化可以借助大數據技術對數據進行分析、評估、歸納和整理，挖掘探究出風險暴發的因果關系，感知風險發展趨勢，預測風險帶來的結局。在科學分析判斷數據的基礎上，制定出相應的治理對策，實現跨部門、跨體系的風險防控，使風險治理體制與應對實踐融合一體，這是大數據思維的邏輯使然，也是社會風險治理模式的重大轉變。

(二)強化頂層設計，做好社會風險治理的統籌規劃

隨著5.0時代的到來，社會結構快速轉型，社會矛盾日益多樣，復雜多元的利益需求給社會風險治理帶來了前所未有的挑戰。由此可見，大數據時代的社會風險治理是一項復雜的系統工程，需要加強頂層設計，做好統籌規劃。首先是從大數據研究分析入手，建立信息聯動機制。傳統社會的數據收集部門存在各自為政的“信息孤島”現象，導致信息利用率低下，不利于民眾對社會風險的及時了解，因此要打破數據割裂現象，實現政府部門和企事業單位的數據聯動治理機制。其次要加快法制建設，為社會風險治理提供制度保障。完善的法律制度對社會風險治理具有重大意義，是保持社會穩定與良性循環發展的安全閥。在大數據時代，為應對中國社會風險治理體系中的諸多不足，相關的社會風險治理法律制度要隨著時代的轉換做出相應的調整與完善。一方面是因為大數據時代產生了海量的信息，極可能對公眾的隱私構成潛在的威脅，也會導致數據管理部門存在濫用數據信息或權力的泛化；另一方面是因為信息傳播無國界限制，所以權力部門在信息搜集、存儲、使用等方面的權利沒有明確的界限。針對以上情形，亟待加快推進相關立法工作，完善相應的法律制度，從而保障信息安全，也為大數據時代社會風險治理提供法律保障。最后是培養數據技術人才，為社會風險治理提供智力支撐。新時代的社會風險具有跨域性和洐生性等特點，導致傳統的風險治理體制和技術平臺無法適應現代風險治理的要求。通過培養數據技術人才，掌握數據分析和應用能力，從紛繁復雜、碎片化的海量信息中快速研判、分析風險之間的內在聯系，并挖掘出風險產生的前因、趨勢、后果，從而為風險治理提供數據信息共享，重構風險治理流程，最終達到以大數據技術為核心的社會風險治理目標。

(三)加快資源整合，實現社會風險多元協同治理

社會風險治理是國家治理體系中非常重要的一部分，但這并不意味著政府是社會風險治理的唯一主體。中國重大突發社會事件管理體制至今已經歷了三個階段的改革時期。首先是單一領導體制下的應急管理制度，以2003年SARS事件發生和《突發事件應對法》文件頒布為標志；接著，“抗非”取得決定性勝利后，中國提出全面構建現代應急管理制度；再到提出“統一領導，綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”應急體制，其核心內容是頒布“一案三制”的管理體系結構。這些應急管理體制為中國防范化解重大風險發揮了重大作用，取得了較好的效果。但隨著風險的不可控性、引發后果的共沾性等特點的變化，重大突發應急事件的傳統管理模式需要進行模式重構。“分析突發事件中政府與社會組織的互補、補充、替代、疏離四種治理關系模式，需要構建政府與其他社會組織治理的合作伙伴關系。”(13)陶鵬、薛瀾：《論我國政府與社會組織應急管理合作伙伴關系的建構》，《國家行政學院學報》2013年第3期。大數據時代的到來開辟了社會風險治理的新紀元，為風險利益相關者參與風險治理提供了機遇和條件。首先，大數據的信息來源是多元主體，社會風險中的每一個民眾、組織和企業等風險利益相關者都有大量的數據信息，為風險治理提供了信息源；其次，大數據是“人人時代”，人人都有可能借助于大數據技術，在風險暴發的不同時期，圍繞風險的預防準備、監測預警、處置救援、善后重建等環節協同政府參與風險治理。最典型的案例就是2009年谷歌公司成功研發了一款名為“谷歌流感趨勢”(Google Flu Trends)的產品，對甲型H1N1流感在美暴發做出了準確的預測。

隨著大數據技術的應用普及，加上公民對風險治理參與的主體意識不斷增強，原先單一封閉的風險治理體系將會逐漸被拋棄。“沉重的決策擔子，最后將不得不通過較廣泛的民主參政來分擔解決。”(14)阿爾溫·托夫勒：《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪譯，三聯書店，1983，第504頁。隨著大數據分析技術的運用，未來社會風險治理將是多元主體、分級層次、多種手段的多元協同動態治理模式，這也是未來社會風險治理體系的必然選擇。