“陸海統籌”的法律內涵及法律實現路徑

李摯萍， 程曉婭

(中山大學 法學院，廣州 510275)

海洋作為21世紀國家的重要著力點，隨著海洋強國戰略和生態文明建設的進一步推進，其發展和生態環境保護也越來越受關注。“陸海統籌”這一概念應時而生。自“十二五”規劃將“陸海統籌”確定為一項指導性原則后，近年來在黨內法規、行政法規、地方性法規以及部門規章等各類法律文件中常見到“陸海統籌”的表述，最近兩年頒布的《海警法》和《長江保護法》也提出了“陸海統籌”的要求。但通過梳理可以發現，“陸海統籌”這一概念在不同的法律規范中常常存在語義差異。那么，這一概念是否有一個統一的法律內涵？如果有，其法律內涵及效力到底是什么？如何在法律上實現這一要求？本文試圖對這些問題進行探討。只有明確“陸海統籌”的法律內涵，才能更好地規范其法律表達，實現其規范功能，從而更好地處理陸海發展與生態環境保護的關系。

一、“陸海統籌”：從政策術語走向法律術語

(一)“陸海統籌”在政策文件中的表達

“陸海統籌”這一概念很早就出現在國家對渤海環境治理的政策文件中。2001年10月1日，《國務院關于渤海碧海行動計劃的批復》中就提到：“四省市及北京市、吉林省、內蒙古自治區、山西省、河南省人民政府要根據《計劃》中對入海河口氮、磷等主要污染物的總量控制要求和陸海統籌兼顧的原則，對有關流域水污染防治規劃作進一步完善。”

在國家隨后的一系列發展戰略中，這一概念出現的次數越來越多。2011年3月頒布的“十二五”規劃明確提出“堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力”，此時的“陸海統籌”更強調發展海洋產業，促進產業轉型升級。2016年3月，“十三五”規劃中再次規定“堅持陸海統籌，發展海洋經濟，科學開發海洋資源，保護海洋生態環境，維護海洋權益，建設海洋強國”。2017年10月，黨的十九大報告中也強調“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”。在2019年發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中也可以看到“堅持陸海統籌、科學開發，加強粵港澳合作，拓展藍色經濟空間，共同建設現代海洋產業基地”的要求。2021年3月11日通過的“十四五”規劃進一步強調“堅持陸海統籌、人海和諧、合作共贏，協同推進海洋生態保護、海洋經濟發展和海洋權益維護，加快建設海洋強國”，以及“建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度”。

可見，“陸海統籌”在政策中的表達由最初針對渤海環境治理逐漸上升為一項建設海洋強國以及保障海洋與陸地經濟社會協調發展的指導原則，其范疇不僅包括環境治理，更是包括與建設海洋強國有關的經濟、政治、文化、社會、生態環境保護等各方面的內容。

(二)“陸海統籌”在法規和規章中的表達

隨著生態文明建設和海洋發展戰略的進一步推進，“陸海統籌”這一概念愈加頻繁地出現在黨內法規、行政法規、部門規章和地方性法規等法律文件中。

在黨內法規層面，2013年11月12日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到“建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制” 。2015年4月，《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》同樣要求“實施嚴格的圍填海總量控制制度、自然岸線控制制度，建立陸海統籌、區域聯動的海洋生態環境保護修復機制”。2019年10月31日，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中強調“完善污染防治區域聯動機制和陸海統籌的生態環境治理體系”。

在行政法規和部門規章方面，包含“陸海統籌”表述的文件更多。如《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》《國家海洋局關于加強濱海濕地管理與保護工作的指導意見》《圍填海管控辦法》《海岸線保護與利用管理辦法》《海島及海域保護資金管理辦法》等法律文件中均有關于“陸海統籌”的內容規定。

除了中央層面的上述法規和部門規章，“陸海統籌”也受到了地方立法的青睞。廣西、海南、福建、浙江、山東、江蘇、廣東等省以及深圳、青島、大連、秦皇島、濱州、珠海、錦州、濰坊、防城港、寧德等市頒布的地方立法均有涉及“陸海統籌”的內容，主要體現在兩方面的立法中。一是海岸帶、海域、海島相關立法。如《福建省海岸帶保護與利用管理條例》第3條規定，“海岸帶的保護與利用遵循陸海統籌、以海定陸、保護優先、合理利用、科學管理、軍民融合、可持續發展的原則”；又如《深圳經濟特區海域使用管理條例》第3條規定，“海域使用堅持保護優先、合理開發、陸海統籌、統一規劃和節約集約利用原則，實現生態效益、經濟效益和社會效益有機統一”；再如《珠海經濟特區海域海島保護條例》第3條對于“海域海島的保護遵循陸海統籌、規劃引領、生態優先、綠色發展的原則”的規定。二是海洋環境保護立法。如《廣東省實施〈中華人民共和國海洋環境保護法〉辦法》第3條規定，“海洋環境保護應當堅持科學規劃、陸海統籌、預防為主、防治結合的原則，在重點海洋生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等海域劃定生態保護紅線，建立海洋資源開發與生態環境保護、海洋環境整治與陸源污染控制相結合的海洋環境保護機制”。

通過考察以上法規和規章的規范形態，可發現“陸海統籌”較多作為一項理念或者原則存在，主要起宏觀指導作用，主要適用于陸海空間規劃管理、陸海環境監管、海洋生態環境保護與修復、海洋資源開發與保護等具體領域。

(三)“陸海統籌”在法律中的表達

2020年，“陸海統籌”開始被明確寫入國家法律。2020年頒布的《長江保護法》第60條規定：“國務院水行政主管部門會同國務院有關部門和長江河口所在地人民政府按照陸海統籌、河海聯動的要求，制定實施長江河口生態環境修復和其他保護措施方案，加強對水、沙、鹽、潮灘、生物種群的綜合監測，采取有效措施防止海水入侵和倒灌，維護長江河口良好生態功能。”此外，2021年頒布的《海警法》第8條也規定：“國家建立陸海統籌、分工合作、科學高效的海上維權執法協作配合機制。國務院有關部門、沿海地方人民政府、軍隊有關部門和海警機構應當相互加強協作配合，做好海上維權執法工作。”目前，法律上“陸海統籌”的涵義更多與其所在的法律的宗旨相適應。《長江保護法》中的“陸海統籌”主要強調的是水生態環境保護；《海警法》雖然涉及海洋生態環境執法，但該法中“陸海統籌”是對執法機制的要求。

綜上，“陸海統籌”這一概念由一種理論設想轉變為政策法律的原則，再反映在黨內法規、行政法規、部門規章和地方性法規中，最終進入法律，是一個循序漸進的過程。由其演進過程可知，隨著社會發展，“陸海統籌”在法律上的認可度不斷提高，已逐步由一種政策術語轉變為一種法律術語。

二、“陸海統籌”的法律內涵

盡管“陸海統籌”作為一項指導原則包含極為豐富的內涵，但目前其法律載體主要是資源開發利用與生態環境保護相關立法。因此，本文主要探討其在資源開發利用與生態環境保護方面的法律內涵。

“陸海統籌”這一概念已從政策視野進入法律視野，但由于這一概念過于宏觀抽象，當前中國環境法律中并無關于這一概念的明確界定。正如有的學者提出的，環境法較之傳統部門法而言，更大程度上面臨著概念的確定性問題。(1)杜寅：《環境立法確定性命題的提出與展開——以固廢法體系為例》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2019年第3期。作為一個法律概念，“陸海統籌”必須有一個相對確定的內涵，不論是制度構建還是實踐落實，厘清并界定這一法律概念都是“陸海統籌”由政策語言轉變為法律語言，實現規范化、可操作化和有效化的基礎和前提。

事實上，環境立法常常需要借鑒社會生活中常用的，在科學、管理領域已經清楚界定的概念術語。因此，觀察其他學科關于“陸海統籌”的界定，也能為我們理解這一概念提供一些思路。目前，較多文獻采用的“陸海統籌”定義是“在陸地與海洋兩大系統之間建立的一種資源利用、經濟發展、環境保護、生態安全的綜合協調關系和發展模式”(2)韓增林、狄乾斌、周樂萍：《陸海統籌的內涵與目標解析》，《海洋經濟》2012年第1期。。但這一定義是缺乏實質內涵的。于是，有經濟學者從經濟學角度對該概念進行解讀，認為“海陸統籌是指在區域社會經濟發展過程中，綜合考慮海、陸的資源環境特點，系統考察海陸的經濟功能、生態功能和社會功能，在海、陸資源環境生態系統的承載力、社會經濟系統的活力和潛力基礎上，以海陸兩方面協調為基礎進行區域發展規劃、計劃的編制及執行工作，以便充分發揮海陸互動作用，從而促進區域社會經濟和諧、健康、快速發展”(3)葉向東：《構建“數字海洋”實施海陸統籌》，《太平洋學報》2007年第4期。。但是，經濟學話語中的“陸海統籌”以經濟為重心，強調海陸經濟的協調,以效率為最終追求目標。也有學者從環境科學角度解讀該概念，認為“陸海統籌是站在陸地和海洋兩大生態系統整體性保護角度上開展的頂層設計，以陸海間關系最為密切的水治理領域為突破口進行統籌謀劃和系統設計，需要客觀把握和認識陸地水、海洋水之間的關系和各自特征，聚焦河口海灣等重點區域，注重氮磷等防控指標的銜接，以及治理措施和任務的聯動，實現一舉兩得”(4)姚瑞華、趙越、張曉麗等：《堅持陸海統籌，加強流域海域系統治理》，《中國環境報》2021 年1 月19日，第3版。。在其話語體系中，生態系統間陸域和海域各環境要素的相互作用是探討重點。

本文認為，從法學角度解讀一個概念，必須能反映出其對特定主體設立特定領域的權利義務，以實現特定的法律目標的內容。“陸海統籌”的法律內涵是指政府在規劃、協調、管理陸海資源開發利用與生態環境保護活動時，應當秉持陸海生命共同體理念，兼顧、協調各方利益，保障陸海經濟與環境協調發展的法律原則及機制。“陸海統籌”的實質“在于使陸地與海洋以及陸海內部各要素實現從無序向有序、從失調向和諧轉變，各方面相互銜接、良性互動”(5)李靖宇、李錦鑫、張晨瑤：《推進陸海統籌上升為國家大戰略的構想》，《區域經濟評論》2016年第3期。，以“銜接”“協調”“共治共贏”等理念來指導政府解決陸海資源開發利用和生態環境保護中的各種問題。

(一)價值目標：解決陸海資源開發利用和生態環境保護中的各種利益沖突

法律是一種分配、協調利益或調整社會關系的手段，法學研究的主要任務是識別利益、解決利益沖突。(6)李啟家：《環境法領域利益沖突的識別與衡平》，《法學評論》2015年第6期。事實上，在陸海資源開發利用和生態環境保護中存在諸多矛盾，這些矛盾體現在法律上就是各種利益的不協調甚至沖突。從規范內容上來看，“陸海統籌”主要在規劃、生態修復和保護、生態環境監測、執法協作等方面適用，主要是為處理這些領域內陸域和海域利益的不協調甚至沖突提供指導和依據。

第一，協調陸海經濟發展與生態環境保護的利益沖突。這主要指的是沿海經濟發展利益與海洋生態環境保護利益的沖突。海洋承載著沿海地區太多的利益，如海洋蘊含著豐富的自然資源、漁業資源、旅游資源、空間資源，這些都可以為沿海地區帶來直接的利益。但海洋絕非僅屬于沿海地區，它關乎全體人類和子孫后代的發展。以規劃為例，沿海地區的規劃實際上是陸域發展與海域生態環境保護矛盾集中展現的一個焦點。為了發展經濟，規劃中常存在過度填海、過度開發海岸線的情形，這些過度的陸地活動最終帶來紅樹林消失、生物物種瀕危、生境改變、海水污染等海洋生態環境惡化的后果。目前，公眾和政府關注更多的是陸域開發造成的污染、陸域污染物入海對海洋生態環境的影響，但隨著海洋經濟發展，海上、海底礦產資源開發活動等也可能會對近海岸陸域造成環境污染和生態破壞，進而在未來導致利益沖突。

第二，協調陸海不同區域的利益沖突。有區域就有區域利益，有區域利益就有區域利益保護的要求。(7)楊寅：《行政區域利益沖突的法律規制》，《法學評論》2006年第3期。和經濟發展與環境保護的利益沖突不同，這里更強調內陸、沿海區域、海域以及不同行政區域的利益沖突。首先，內陸、沿海區域與海域存在利益沖突。以水質為例，由于海水由內陸河流匯集而成，因而最終海水水質實際上受內陸入海河流區域、沿海區域影響，要想改善海水水質，勢必要對內陸入海河流區域、沿海區域水環境質量標準和排污標準提出更高的要求，由此便會引發這些區域的利益沖突。其次，不同行政區域間存在一定的利益沖突。目前，中國仍是基于省界、市界等行政劃界進行區域治理，但陸海生態系統是一個整體，并不會因行政劃界而割裂，這種陸海生態環境整體保護和行政區域的割裂往往會導致不同區域在區域發展和生態環境保護中出現沖突。如粵港澳大灣區以及位于北部灣附近的廣西北海、廣東湛江和海南海口，這些區域的海洋環境互相影響，一個區域的污染與破壞往往會影響其他區域，甚至蔓延至整片海域，并受陸地經濟社會活動的累積影響。(8)鄭淑嫻、楊黎靜、吳霓等：《粵港澳大灣區海洋生態環境協同共治策略探討》，《海洋開發與管理》2020年第6期。以2020年飽受爭議的“深圳灣航道疏浚案”為例，該工程發生在深圳區域，但被質疑可能會影響香港米埔濕地，(9)《深圳灣航道疏浚工程環評涉嫌抄襲 中科院：全面調查》，中國新聞網，2020-03-28，https://www.chinanews.com/sh/2020/03-28/9140403.shtml，訪問日期：2021年4月1日。此時不同行政區域間便產生了利益沖突。

第三，協調陸海不同行政部門的利益沖突。雖然行政機關及其工作人員是代表人民利益行使權力，但不可否認的是，他們也有自己的利益。無論是對外或對內行使權力，行政機關及其工作人員在實現公共利益的同時，也會追求自己的利益，(10)章劍生：《作為擔保行政行為合法性的內部行政法》，《法學家》2018年第6期。也就是說，行政行為往往承載著不同部門的利益。這就導致了部分行政行為其實是從部門利益而非整體政府的角度出發，如不同部門對于經濟發展規劃或專項規劃難以達成一致，部分職能部門忽視環保需求；部分行政措施以部門為中心，各自為政，不顧及陸海行政行為的聯動與協作；對于陸海生態環境保護，不同執法機構存在執法缺位、割裂的情形，如陸源排污口未被納入海洋環境保護監管范圍、陸域與海域環境監管割裂、海洋自然保護區長期處于管理缺位狀態等。以上都是在管理陸海活動時不同行政部門間可能發生的利益沖突。

(二)法律地位：指導、約束政府陸海管理活動的法律原則

“陸海統籌”的出發點和落腳點是解決陸海資源開發利用和環境保護的各種利益沖突，那么，其在法律上的地位該當如何？本文認為，“陸海統籌”是一項指導、評價、約束政府管理、協調陸海資源開發利用和生態環境保護活動時的行政行為的法律原則。

在法理學概念中，法律原則是指可以作為規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則。(11)張文顯：《規則·原則·概念——論法的一般模式》，《現代法學》1989年第3期。“法律原則就是規則和價值觀念的匯合點。”(12)麥考密克、魏因貝格爾：《制度法論》，周葉謙譯，中國政法大學出版社，2004，第90頁。法律原則蘊含著公平、正義、效率、安全等價值觀念，其本身只是明確某個值得追求的目標或任務，而沒有指出應該如何實現這個目標。

通過考察規范現狀可以發現，“陸海統籌”這個概念只是指出了一個要“協調好陸海矛盾”的目標和“統籌考慮陸海”的任務，但是并未告訴我們為了達成這一點，究竟應該怎么做。事實上，實現這個目標與任務的做法可以是千差萬別的，它們往往與具體的情形相關。例如，對于“近海陸域發展利用規劃中并未考慮對海洋生態環境影響”的情形，“陸海統籌”可以通過“要求對陸域規劃進行海洋生態環境影響的規劃環評”的做法來實現；而在“陸源污染物造成海洋生態環境惡化”的情形中，“陸海統籌”可以通過“加大對陸源污染物的監管”的做法來實現。“規劃環評中要求考慮對海洋生態環境的影響”與“加大對陸源污染物的監管”是兩種情形下實現同一個目標和任務的不同手段。可見，與一般規則不同，“陸海統籌”具有抽象、不確定的特征，因此構成一項法律原則。

舒國瀅教授曾將法律原則的功能歸納為指導功能、評價功能與裁判功能。(13)舒國瀅：《法律原則適用中的難題何在》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2004年第6期。“陸海統籌”這一原則便對政府管理陸海自然資源開發利用和生態環境保護活動時的行政行為具有指導、評價和約束功能。首先，“陸海統籌”原則可以作為一系列涉及陸海管理的法律解釋和推理的依據，為政府管理規則的正確適用提供指導，如指導陸海執法協作機制及規則的建立。其次，“陸海統籌”可以成為對管理陸海的各項法律規則甚至整個實在法的效力進行實質評判的標準，可以成為說明政府開發、利用陸海自然資源以及保護陸海生態環境的行為規則是否正確、是否以一種系統整體的方法實施、是否有效的理由。最后，“陸海統籌”在一定程度上可以作為個案裁判的依據或理由。實踐中已經出現了企業經濟活動既造成陸域污染又造成海洋污染的案件，給法院帶來了管轄難題，如“重慶兩江、廣東環保基金會和世紀青山等環境污染責任糾紛”一案。(14)參見廣東省高級人民法院(2017)粵民終2635號民事裁定書。“陸海統籌”這一原則或許可以為此類問題的解決提供一些思路。

(三)實質內容：政府協調陸海資源開發利用和生態環境保護的活動

從語義分析來看，“陸海統籌”可拆分為“陸海”和“統籌”兩個詞語來理解。“陸海”一詞顯然指的是陸域和海域，至于是陸域或海域的什么內容，省略不表，但也正是這種省略，賦予了這一詞語更大的適用空間；而“統籌”一詞在《現代漢語大辭典》中是“統一籌劃”的意思。以這兩個詞語作為分析基礎，“陸海統籌”包含以下兩方面的實質內容。

第一，統籌的主體為政府。這里的政府指的是更廣義上的“政府”，包括對陸域、海域的發展和保護進行規劃、執行、監管等的部門。從中央層面看，主要包括國務院、國家發改委、生態環境部、自然資源部等部門；從地方層面看，主要包括沿海人民政府和地方發改委、自然資源、生態環境、海事、分管港口航道建設的交通運輸等部門。(15)如國家海洋局、國家發改委、國土資源部聯合頒布的《圍填海管控辦法》要求沿海省、自治區、直轄市人民政府，財政部、環境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、法制辦，軍委辦公廳、軍委聯合參謀部在進行圍填海活動時要遵守陸海統籌的原則。需要注意的是，在中國，“國民經濟和社會發展計劃”往往是由人民代表大會制定的，那么，權力機關是否屬于統籌的主體值得進一步討論。

“陸海統籌”的統籌主體為政府的法律基礎在于政府對環境質量負責。“陸海統籌”始終圍繞陸域和海域資源的開發、利用以及生態環境的保護活動，由于陸域和海域的資源不同于一般物權，兼具經濟價值和生態價值，且天然承載著公益屬性，故對代理行使自然資源所有權的政府進行約束也是必然要求。《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務。地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”可以看出，環境法律規范約束的主體大致可以分為兩類：一類是政府，另一類是企事業單位和個人。事實上，“陸海統籌”無論是最初為了解決重陸輕海的問題，為了讓海洋經濟和陸地經濟協調發展，還是后來適用于陸地與海洋的生態環境保護，其內涵都是“通盤籌劃”或“統一籌劃”，這種綜合性決策、判斷以及行動不是具體單位和個人可以承擔的。如實踐中存在大量圍填海項目、航道疏浚項目對海洋生態環境帶來極大威脅，甚至造成嚴重的污染破壞，其根源仍在于政府的無序規劃、過度開發。可以說籌劃的核心仍在于政府的決策行為。對陸海進行“通盤籌劃”是使行政決策科學、合理、正當的必經之路，更是政府對環境質量負責的要求。正如有的學者所認為的，“環境法應當首先是評判政府決策行為的法”(16)徐祥民：《關于修改環境法的八點看法——人與自然和諧的視角》，載徐祥民主編《中國環境資源法學評論(2007年卷)》，人民出版社，2008，第3-9頁。。因此，從政府對環境質量負責的角度來看，政府應當受“陸海統籌”原則的約束。

第二，統籌的對象為陸海資源開發利用和生態環境保護的活動。法律對整個生態系統是難以管理的，法律只能管理對生態系統造成壓力的人類活動。對于海洋生態系統來說，其受到的威脅類型主要包括：(1)海岸帶開發、毀滅性捕撈、沿海森林砍伐、采礦、采珊瑚、疏浚航道、土木工程、水產養殖造成的生境喪失或改變；(2)陸源污染引起的富營養化、傾廢、疏浚河道和水運污染、由淡水徑流和海平面上升引起的河口鹵化作用、外來物種入侵、全球變暖和海平面上升帶來的生境破壞；(3)超過可持續水平的捕獲、為滿足高端市場需求等造成的過度捕獲。(17)Tundi Agardy, “An Environmentalist’s Perspective on Responsible Fisheries: The Need for Holistic Approaches,” in Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem, eds. M. Sinclair and G. Valdimarson (Oxford: FAO and CABI Publishing, Wallingford, 2003), pp. 65-85.總體來看，這些威脅主要來自人類開發利用陸海自然、生物、空間等資源的活動。

“陸海統籌”就是秉持陸海生命共同體理念，對這些陸海資源開發利用和生態環境保護活動進行兼顧和協調。協調，是指在溝通的基礎上，按照新理念對具體法律原則和制度的系統性考慮，通過統籌安排，將新目標、新理念、新原則貫穿到法律之中，最終達致共同目標的實現。(18)呂忠梅：《論環境法的溝通與協調機制》，《法學論壇》2020年第1期。雖然企業或個人的單個陸上活動也可能會對海洋生態環境造成損害，但若將陸海視為一個整體生態系統，單獨的具體行為管理并不能起到很好的作用。對陸海生態環境造成更大影響的是政府的規劃、決策、標準制定、許可、執法等管理行為，因此，需要將協調的理念和目標貫穿到這些行政行為中，協調各種陸海資源開發利用和生態環境保護活動。具體而言，包括陸海空間布局、資源配置、污染防治、生態修復、風險應急與災害防治等活動，(19)姚瑞華、趙越、張曉麗等：《堅持陸海統籌，加強流域海域系統治理》，《中國環境報》2021年1月19日，第3版。需協調不同區域、不同部門所從事、管理的這些活動。

三、“陸海統籌”的法律實現路徑

盡管“陸海統籌”這一概念的法律內涵并不清晰，但這一原則得到了普遍的支持。事實上，“陸海統籌”的重要意義以及如何實現已被較為充分地討論，本文關注的重點是“陸海統籌”的法律實現路徑。

(一)在不同的法律規范構造中體現“陸海統籌”

“陸海統籌”是綜合生態系統管理原則在保護陸海生態環境、協調陸海管理不同利益沖突方面的中國化表達。由前文可知，“陸海統籌”的內涵極其豐富，它被包含在不同效力層級、不同類型的規范中。只有在不同層級的法律規范構造中反映“陸海統籌”的要求，才能保證這一要求在規則體系上的邏輯周密，為具體制度實現這一要求提供法律基礎。

第一，環境基本法要反映“陸海統籌”的要求，可考慮增加“系統保護”原則進行涵蓋。環境基本法作為環境保護領域法律體系的龍頭法和基本法，規范對環境產生影響的一般行為，適用于整體生態環境保護和自然資源開發利用活動。如前文所述，“陸海統籌”是一項政府在管理陸海活動時應當秉持的法律原則，它并非只關注海洋生態環境的保護，而是以一個更為宏大、開闊的視角，對陸海經濟社會發展與生態環境保護進行行動部署和利益協調，因此應當將這一理念充分反映在環境基本法的法律原則中。然而，現行環境基本法的基本原則未能很好地體現出陸海綜合保護的意涵。雖然《環境保護法》第5條規定了保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責原則，但這些原則并未強調“銜接”“協調”“共治共贏”及“陸海生命共同體”的理念，不能完全覆蓋“陸海統籌”的內涵。同時，通過考察現行規范，結合體系解釋也可以發現，在部分包含“陸海統籌”的規范中，“陸海統籌”常與環境法的其他基本原則一并出現。(20)如中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年發布的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》中就提到了“按照陸海統籌、綜合治理的原則”開展生態整治修復。這也在一定程度上說明了立法實踐區別看待“陸海統籌”原則和其他環境法基本原則。

需要注意的是，在環境基本法中反映“陸海統籌”的要求，并不意味要直接在《環境保護法》中規定“陸海統籌”的原則。首先，“陸海統籌”強調要兼顧統籌陸地和海洋的關系，協調陸海資源開發利用和生態環境保護中的利益沖突，其與“山水林田湖草生命共同體”思想的內涵存在一致，本質上都是以一種系統、整體的方法來保護陸海生態環境，因此可以將這種整體保護、系統考慮的思想統一反映在《環境保護法》中，使用“系統保護”作為原則更具有包容性。其次，《環境保護法》作為龍頭法和基本法，其基本原則應當有更高的站位，“陸海統籌”與原來的原則在表達上似乎并不對應，也不能區分《環境保護法》原則與其他具體環境法律規范中的原則，難以體現其原則的地位，因此采用“系統保護”原則的表述可能更為合適。建議將《環境保護法》第5條的環境保護原則修改為“保護優先、預防為主、系統保護、綜合治理、公眾參與、損害擔責原則”。

第二，直接適用于陸海資源開發利用和生態環境保護的法律規范應明確規定“陸海統籌”原則。直接適用于陸海資源開發和生態環境保護的法律規范主要指的是《海洋環境保護法》《海域使用管理法》，以及未來將起草出臺的“國土空間規劃法”“海岸帶管理法”。以《海洋環境保護法》為例，雖然《海洋環境保護法》經過修改在實體上關注到了“陸海統籌”的要求，(21)如《海洋環境保護法》第二十九條規定，“向海域排放陸源污染物，必須嚴格執行國家或者地方規定的標準和有關規定”;第四十一條也提出,“國家采取必要措施，防止、減少和控制來自大氣層或者通過大氣層造成的海洋環境污染損害” 。但其關注的仍主要是近海岸的直接排放，事實上對于遠離海岸最終通過河流入海的陸源污染物也應當有明確的監管要求。再加上海洋生態環境也會影響陸地生態環境，如果只是通過這種小方面的制度修補，一則可能會出現立法割裂、多次修改導致立法資源浪費，二則難以體現“陸海統籌”的真正內涵。因此，需要將“陸海統籌”以原則的形式在《海洋環境保護法》中確定下來。《海域使用管理法》“國土空間規劃法”和“海岸帶管理法”則是直接涉及近海自然資源和空間資源開發利用的法律規范，規定“陸海統籌”原則才能從整體上指導和約束陸海自然資源開發利用活動，實現生態環境保護的要求。

第三，涉及近海陸域和海域自然資源開發利用、生態環境保護的法律均應反映“陸海統籌”這一具體制度要求。事實上，在環境法中確定“陸海統籌”這一基本原則只是一種理想應然的狀態，若想將這一原則轉化為現實應然，就必須結合具體規范提出具體制度要求。《海警法》便是一個很好的示例，其規定的海洋生態環境執法與陸地執法的協作，為其他法律加入“陸海統籌”的要求提供了借鑒。此外，如污染防治、生態環境監測、生態環境執法、生態修復等方面的法律法規，雖非直接適用于近海陸域和海域自然資源開發利用、生態環境保護活動，但其具體條款會涉及這些活動，因而也應當體現這一原則。

(二)拓展既有法律制度內涵，為“陸海統籌”提供制度支撐

第一，完善規劃、環評、標準、許可等制度，發揮對“陸海統籌”的支撐作用。聯合國環境規劃署曾建議，環境規劃、環境評價、環境監測、守法制度和執法機制有助于各部門綜合決策。(22)王曦主編/譯:《聯合國環境規劃署環境法教程》，法律出版社，2002，第383頁。本文認為，“陸海統籌”也需如此借助環境法各項制度的聯系，以實現對陸海各種利益沖突的協調，但現實中較難達致這種理想的狀態，很容易迷失在過多的制度中，因此抓住關鍵制度即可。

實現“陸海統籌”原則，關鍵是規劃制度、環境標準制度、排污許可制度、調查監測制度以及執法制度中有相關內容支撐。(1)要完善規劃制度。實現經濟發展事項與生態環境保護事項的協調，關鍵是將海洋生態環境保護政策目標納入各個非環境部門的決策中，尤其是陸海空間規劃、海域規劃、經濟發展規劃以及各專項規劃等，因此需要完善規劃制度中陸海信息共享、陸海管理對話協商、規劃環評、專家咨詢、公眾參與等程序，以此實現重大決策中協調陸海關系的要求。(2)要完善環境標準制度。各項環境標準在制定程序上應當做到陸海統籌，這就要求在標準制定時要通過協商、專家咨詢、公眾參與等程序，充分處理好陸域主要環境要素標準和海域主要環境要素標準的關系。(3)要完善排污許可制度。通過綜合排污許可制度，協同污染物在陸海不同環境媒介中的遷移轉化，實現對固定污染源排放活動從陸地到海洋的全過程管理。(23)李摯萍、陳曦珩：《綜合排污許可制度運行的體制基礎及困境分析》，《政法論叢》2019年第1期。(4)要完善調查監測制度。政府作為統籌陸海活動的主導力量，在管理過程中，由于缺乏科學數據導致政策失誤，甚至給生態環境保護工作帶來風險的情況是存在的。政府必須意識到，陸海生態系統間的相互作用和影響很復雜，必須通過不斷調查、監測獲取信息和數據，才能為協調活動提供數據支撐。因此，有必要完善陸海自然資源狀況調查制度，建立資源基礎數據庫，完善陸海整個生態系統監測網絡體系和監測信息共享機制。在這方面可借鑒《長江保護法》和《土壤污染防治法》的相關規定。(24)《長江保護法》第8條、第9條分別規定了長江流域的調查、監測制度，《土壤污染防治法》第15、16條規定了土壤污染監測制度，第35、36條規定了土壤污染調查制度。(5)完善執法制度。主要包括根據海洋生態環境保護的要求，加大陸源污染執法力度，完善海上環境執法與陸上執法的聯合執法、 執法協助、案件移送相關機制和程序。

需要注意的是，雖然目前一直強調“以海定陸”，但不是說海洋生態環境保護比陸地生態環境保護更重要，而是因為海洋生態更為脆弱，再加上長期被忽視，海洋當下面臨的挑戰更為嚴峻。在未來，也可能會出現“以陸定海”，如海上風能開發、全球氣候變暖可能會對陸地造成影響。兩者處于一個不斷調適平衡的過程中，現有法律制度需要根據具體情形去衡量判斷并進行完善回應。

第二，建立陸海不同區域、不同管理部門的行政協作制度。需要明確的是，“陸海統籌”絕不意味著適用于陸域的制度必然要適用于海域。陸域和海域的法律制度是基于其自身的自然屬性建立的，若強行一致，既不科學也不必要，反而可能造成立法資源的浪費。“陸海統籌”的真正內涵在于協同，協同陸海各要素、經濟發展與環境保護、不同區域、不同行政管理部門的利益。完善現有法律制度固然可以對協調陸海資源開發利用和生態環境保護的利益沖突起到一定作用，但由于其仍是建立在陸海割裂的機制和法律體系的基礎上，因而很難從根本上真正實現“陸海統籌”。此外，完善現有法律制度或許可以實現陸海環境要素和實體內容的協同治理，但對解決不同區域間、不同行政部門間的利益沖突收效甚微。“陸海統籌”需要建立一套能夠協調陸海管理部門行動的制度。

而行政協作制度就是一種通過制度和規則來形成區域間、部門間協調與合作的秩序，完善跨部門協同的制度嘗試。行政協作，指的是平行的職能部門之間，根據各部門管理事務的關聯性和職責權限的局限性，基于同一目標，實行橫向聯合的管理方式。(25)金國坤：《行政權限沖突解決機制研究——部門協調的法制化路徑探尋》，北京大學出版社，2010，第72頁。如《海警法》第58條就規定了海警機構與外交(外事)、公安、自然資源、生態環境、交通運輸、漁業漁政、應急管理、海關等主管部門，以及人民法院、人民檢察院和軍隊有關部門的行政協作，以立法的方式為海上執法合作指明了方向。本文認為，建立陸域管理部門和海域管理部門的行政協作制度是持續、穩定實現“陸海統籌”的關鍵。首先，需要以法律的形式明確規定，將協調陸海關系作為不同區域、陸海不同管理部門的基本職責；其次，需要對協調職責進行定義和分類，列舉所有帶有協調性質的行政行為，將其納入地方政府、不同管理部門職責范圍內，如進行陸域、海域發展和環境保護時召開陸海聯席會議、共享陸海信息資源、協調溝通、案件移送受理反饋等工作機制；最后，以法律形式對機構、區域之間的協作行為細節作出明確規定，明確陸海行政協助的啟動、程序、拒絕、費用、爭議及處理等多個方面。總之，將這些行政協助行為制度化、職責化、程序化，從而督促各級政府和有關行政管理部門共同協作，切實履行陸海統籌保護的職責。

(三)在法律評價體系中回應“陸海統籌”

“陸海統籌”原則既在于指導，也在于約束。因此，要賦予“陸海統籌”一定的規范效力，既要在法律表達中體現其當為性，也要讓其有力約束政府實踐。若想讓“陸海統籌”這一要求對政府行為形成有力的約束，就必須有一套法律評價體系，明確政府怠于協調陸海各種利益沖突的法律后果。對政府行為的評價，一般有外部審查和內部規制。外部審查主要指的是司法機關對行政行為的審查；內部規制指的是行政機關內部作出的評價。本文認為，外部審查可對政府程序上是否做到科學合理決策、是否實現“陸海統籌”要求進行約束，但并不能對“陸海統籌”的實體內容作出判斷。

本文還認為，在現有階段，法律評價體系中更需要行政內部規制體系對“陸海統籌”這一要求作出回應。行政內部規制實際上就是行政法學界所稱的“行政自制”， 也可稱為 “行政自我規制”或 “行政自我控制”。(26)崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當代法學》2014年第1期。由于行政權完全掌握在行政主體手中，從行政權的啟動到目標的達成，行政主體都可以進行自我管控和約束，所以行政自制的監控對象應當體現在行政立法、行政決策、行政規劃與具體執法行為的全過程當中。(27)崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當代法學》2014年第1期。總體而言，行政機關的自我規制可從四個方面進行：(1)改革行政機制；(2)建立健全科學民主的行政決策機制；(3)改善行政績效評價；(4)培養行政倫理。(28)同上。在這些措施中，行政績效評價可能對責任主體最具有約束力。因此，需要進一步強化環境績效評價作為“陸海統籌”最主要的內部規制手段。可借鑒《環境保護法》第 67 條、第 68 條、第 69 條和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，通過誡勉、責令公開道歉、調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職以及規定“不得提拔使用或者轉任重要職務”等處理方法，(29)徐祥民：《地方政府環境質量責任的法理與制度完善》，《現代法學》2019年第3期。對未實現“陸海統籌”要求的政府進行內部約束。

除了地方政府環境質量負責機制下的環境績效評價要回應“陸海統籌”的要求，還可以考慮制定涉及陸海不同區域、不同部門的公共管理事項績效評估制度，強化激勵與問責。確保對完成部門責任、實現跨部門合作目標的部門和人員給予各種獎勵，激發其積極性；對履行職責不積極、難以及時有效完成跨部門協調目標的部門和人員實施問責，督促其努力改正。

奧爾多·利奧波德(Aldo Leopold)在《沙鄉年鑒》里有一句著名格言：“一件事情如果有助于維護生物群的完整、穩定和美感，它就是正確的，否則就是錯誤的。”(30)奧爾多·利奧波德：《沙鄉年鑒》，李靜瀅譯，中國畫報出版社，2016，第226頁。“陸海統籌”以解決陸海資源開發利用和生態環境保護的各種利益沖突為出發點，以一種生態系統的方法來看待陸海生態環境保護，它就是這樣一種正確的事物。“陸海統籌”要求政府在規劃、協調、管理陸海資源開發利用與生態環境保護活動時，應當秉持陸海生命共同體理念，兼顧、協調各方利益，保障陸海經濟與環境協調發展。它對政府行為提出了更高要求，要求以一種整體、綜合、協調的方法去管理各種影響生態環境的陸海活動，可以說，它是國家治理能力和體系現代化在陸海生態環境保護方面的重要體現。要在法律規范上實現這一要求，首先需要完善現有的規則體系，在不同層級的法律規范構造中，或以更抽象的原則表達這一要求，或將這一要求直接規定為原則；其次，需要完善現有的規劃、環境標準、排污許可、調查監測和執法制度并建立行政協作制度以支撐這一要求；最后，需要構建以環境績效評價為主的內部規制評價體系，以此賦予“陸海統籌”一定的規范效力。即便如此，“陸海統籌”豐富的內涵也仍意味著其是一項較為抽象的原則，在實踐中面臨著政策倡導為主、硬性約束不足的窘境，要真正在法律上實現這一原則任重而道遠。