雙向激活：基層治理中的數字賦能
——“越秀越有數”數字政府建設的經驗啟示

陳天祥, 徐雅倩， 宋鍇業， 藍 云

(1. 中山大學 政治與公共事務管理學院，廣州 510275；2. 中山大學 中國公共管理研究中心，廣州 510275；3. 廣州南方學院 公共管理學院，廣州 510970)

一、問題提出：基層治理的數字賦能挑戰

基層治理與公眾的美好生活息息相關。新時期公眾對公共服務的多樣化需求使基層治理面臨著諸多挑戰，基層成為愈加復雜的治理場域，如何有效提升基層治理效能成為亟待解決的重大現實問題。面對這些問題，不少地方政府近年來采取的應對策略均是以數字賦能(1)從基層治理的角度來說，本文所討論的“數字賦能”指通過數字技術的應用，對現有政府的運作方式、管理手段和組織文化等方面進行創新和重塑，以更好地實現治理效能優化的目標，其本質是一種基于技術的賦能。這與“數據賦能”的概念有所區別，“數據賦能”是通過對數據的充分收集、利用和協調，在促進數據價值實現的同時實現治理效能的優化，其本質是一種要素賦能。推動基層治理，數字賦能成為新的基層治理范式和創新源動力[1]。近年來，各地政府都成立了諸如“數據局”的數據管理部門，統籌推動治理創新，基本的做法是以各類數字技術為基礎，建設區域性的數據中心，開發“城市大腦”等新一代基礎設施以及應用場景，使基層的醫療、交通、市場監管、公共安全、公用事業等服務更加智能和高效[2]。可以做出這樣一個判斷：概念化的數字技術布局時代基本過去，面對未來的數字賦能時代已經來臨。那么，為什么基層治理過程中越來越多的政府部門走向了數字賦能的道路？政府如何利用數字技術來賦能基層治理？對以上問題的回答，有助于理解數字賦能的本質。

與上述兩個問題相關的研究文獻主要包括以下兩個方面。

一是通過規范性研究肯定數字技術對基層的賦能作用[3]，并分析數字賦能卓有成效的原因，包括：數字技術簡化了基層的復雜性，推動了基層的清晰治理[4]；數字賦能突破了固有的條塊邊界，改進了協調方式，激發了向下包容的政策感知[5]；促進了基層治理的協同強化[6]；實現了對基層的數字整合[7]；改變了組織文化和服務提供的方式[8]，讓公眾和其他合作伙伴參與公共服務的共同設計和共同交付過程[9]，等等。數字技術使政府變得更靈活、簡化和自動化，對公眾需求更為敏感，更能解決社會問題[10]。從基層治理的角度看，政府部門通過數字賦能可以將基層治理的制度優勢轉化為整合資源、社會協同開展精細化治理的能力，其實踐邏輯是以“治理平臺+制度規范”的形式呈現，底層邏輯則是“技術+制度”的框架建構過程[11]。這些研究頗有洞見，但數字賦能公共治理的相關研究剛剛起步，相關文獻大多圍繞數字技術的應用現象及其成效進行枚舉，缺乏更為深入的學理提煉和邏輯概括，并不能揭示數字賦能的本質。

二是著重討論數字賦能基層治理面臨的問題和困境。有研究指出，數字技術賦能雖然讓“數據跑路”替代“群眾跑腿”、“部門協同辦”取代“群眾來回跑”[12]，但當數據賦能與全鏈條治理不同步、不匹配時，數據賦能異化也會導致“指尖上的形式主義”[13]。在數據賦能過程中，沿襲著部門設計的思路，各部門基于自身效用最大化，會在縱向職能范圍內設置平臺及其使用和維護規則，表現為各自為政，導致數據資源分割，制約了效率的提高[14]。同時，在基層治理過程中，數字技術的應用面臨著政策、組織、制度和人員等方面的倫理困境[15]。所以，數字技術的應用也給政府部門帶來新挑戰和新威脅，并有可能阻礙公共目標的實現。[16]遺憾的是，這類文獻多未能深入個案之中，缺乏經驗支持而解釋乏力，也無法挖掘數字賦能的關鍵變量及其相互關系，進而無法深入刻畫數字賦能的作用機制。

因此，本文從基層治理的角度討論數字賦能的內在機制，突出數字賦能、基層治理與治理效能提升之間的實然邏輯，并結合廣州市越秀區“越秀越有數”數字政府創新模式探討數字賦能的內在機制。近年來，越秀區將數字賦能作為主攻方向，聚焦數據共享、流程再造、系統融合、綜合集成，全面推進資源整合、數據運用和工作聯動，治理效能明顯提升，為回答本文提出的問題提供了一個典型樣本。本文擬從兩個方面尋求突破，一是從理論上闡述數字技術如何解決傳統科層治理無法解決的基層治理難題。本文擬建立一個統攝性的理論模型來呈現數字賦能的兩種策略：一種是激活政府，實現對基層治理的精準和高效，以數字技術牽引著需求貫穿于基層治理的全鏈條過程；另一種是激活社會，即激活社會分散、閑置和未充分利用的資源，以數字技術將組織內外部的資源重新組織起來。二是從理論上呼應“如何激活社會活力”的理論想象，分析基層治理如何平衡秩序與活力之間的關系。公眾日益增長的美好生活需要激發著基層要素的活力與動力，而已有文獻大多側重于從某一要素的激活來展開分析，譬如激活基層黨建活力[17-18]或是激活社會組織等[19]，相比之下，我們發現數字技術賦能可激活基層治理全要素資源。

本文余下部分將從三個層次展開論述：首先，從基層治理改革背景中，分析數字賦能基層治理的緣起，以雙向激活的新視角審視數字技術賦能基層治理的深層原理及動力機制；其次，運用這一新的理論視角深入分析廣州市越秀區推進“越秀越有數”數字政府創新模式的經驗，探析數字賦能基層治理的邏輯和效應；最后，對本文的理論視角及啟示進行闡發。

二、雙向激活何以產生：一個新的理論視角

數字賦能基層治理的產生有著重要的背景因素和動力機制。長期以來，基層治理任務繁重，“上面千根線，下面一根針”的問題尚未解決，又面臨“上面千把錘，下面一根釘”的壓力[20]。為解決這些問題，基層治理一直是黨和政府的重點工作，從各方面、運用多手段探尋有效的基層治理模式[21]。例如，通過技術治理、項目制等方式將急、難、細問題化解在基層[22]，或是調動社區居民參與基層治理[23]，這些探索都取得了一定成效。但近年來，經濟社會的發展和轉型巨變使政府不僅要回應公眾社會需求中日益多元化和復雜化的具體問題(2)有研究闡釋了當前復雜社會需求所具有的幾個新特征：一是在內容、結構和層次上與傳統的社會需求有所不同，公眾不只關注經濟訴求，而且愈來愈關注政府在提供和改善公共服務、回應社會訴求等方面的治理績效；二是這些新增的社會需求通常會借助互聯網、信息通訊技術(ICT)和其他新興信息傳媒來表達，沒有顯見的意見中心，也沒有顯性的組織載體。相關討論參見李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。，更面臨著資源配置不平衡、服務管理不精細等新挑戰，傳統治理模式陷入困境。可以說，數字賦能的動力源于新時期中國基層治理中的兩個系統性難題。

一方面，基層治理面臨巨大的社會需求回應壓力，對政府內部提出了極高的協同要求。經濟社會的快速發展使公眾的需求急劇增長且日趨多元[24-25]，國家權力的部分退出和公民意識的提升，使得公眾對公共事務有更高的期望[26]，期望公共服務具有高可用性、高效性和靈活性[27]。需求離散化趨勢突出，而以標準化大批量需求為核心的傳統治理模式和服務方式越來越難以應對這種變化；尤其是在信息技術和互聯網技術的加持下，多元化和差異化的社會需求的釋放更為凸顯，增加了基層政府提供精準化需求回應的難度[28]。基層社會的分解對于公共體制吸納和安置現代社會的多元性和差異性構成巨大挑戰，基層治理模式亟需創新[29]。

另一方面，基層治理可資利用的資源不足，難以對復雜問題和多元需求作出有效回應；尤其是當各種社會力量和社會資源以各自方式運行時，如何在秩序與活力之間尋求平衡，成為新時期基層治理必須面對的重大課題。社會分化和需求擴張會伴隨著更多的不確定性和風險，政府部門自身無論如何擴張也無法實現對社會的全面管控和服務。有研究指出，今天政府比以往任何時候都更有力量，卻仍不能有效地調節其管轄范圍之內的人力和物質資源配置，尋求體制內外的資源支持幾乎成了基層政府危機治理的必然選擇[30]。國家已經意識到社會力量在基層治理中的作用，并在治理實踐中為其作用提供了空間；黨和政府也把激發社會活力作為加強和創新基層治理的重要方向[31]。

數字技術為上述兩個系統性難題的解決提供了重要手段。一方面，數字技術為更好地洞察和回應社會需求提供了基礎，能夠提供高效的組織內和組織間協調[32]。數字技術能力包括人臉識別、人員監測、語言理解、情感分析和強化學習等[33]，能夠高效地處理信息和數據，尤其是公眾的模糊化和非結構化的需求信息。公眾的需求和行為特征可以被較為精準地刻畫，政府部門可以有更大的可能性識別、回應和覆蓋整體社會群體的需求特征。更重要的是，在對復雜社會需求進行識別和簡化基礎上，數字技術還支撐著更高效率和更大規模的組織內和組織間協調，極大地降低協調成本，也即數字技術可以從根本上改變組織的基礎設施、產品服務、業務模式、組織戰略[34]。

另一方面，數字技術使得政府和社會系統中離散的資源有了釋放潛力的可能，使組織能夠以新的方式協調和使用資源[35]。基層治理中存在著大量閑置和未被充分使用的資源，數字技術能高效和低成本地整合這些資源，讓它們變得更有可見性和可用性。數字技術鏈接能力的持續提升可以將政府組織內部各類資源鏈接成一個整體，消除數據和資源孤島，形成即插即用的“資源云”。所有這些，為數字社會普遍存在的需求多樣性所要求的靈活性與傳統組織結構基于效率為中心的設計之間的抵牾提供了解決方法。同時，數字技術使政府能夠充分利用來自組織外部的離散資源，滿足對多元化需求回應的靈活性要求。

可見，數字賦能基層治理的根本動力在于，它能夠解決當前基層治理面臨的兩個系統性難題：數字技術既能夠實現對復雜社會需求的回應，又能將政府組織內外部的資源跨層級、跨部門鏈接起來，基于此構建本文分析的理論框架(見圖1)。

圖1 數字賦能基層治理的理論框架

三、數字賦能的經驗樣本：“越秀越有數”數字政府創新模式

“越秀越有數”(簡稱“越有數”)的數字政府創新模式旨在實現對社情民意的精準把握，以更好地服務居民并實現公共資源與社會需求的準確對接。該樣本展現了廣州市越秀區利用數字賦能基層治理的全景式過程。個案資料主要來自于課題團隊2020年11月至2021年2月期間對越秀區政務服務數據管理局(以下簡稱“政數局”)的田野調查，包括以實習人員身份參與相關工作和親身觀察數字政府的運作過程、對政數局相關負責人和基層工作人員進行深度訪談、收集相關政府文件和統計報表數據等。

越秀區是廣州市的中心城區，總面積為33.8平方千米，下轄18條街道，戶籍人口約117萬人，被譽為“廣府文化源地、千年商都核心和公共服務中心”。2019年越秀區成為廣東省基層減負便民專項試點區，試點經驗在全市乃至全省推廣，并于當年11月獲評全國電子政務綜合試點典型案例。2020年，越秀區依托省市數字政府建設成果，創新打造了包括“越秀智庫”“越秀人家”“越秀商家”“越秀先鋒”的“一中心三板塊”數字政府體系。同年9月，廣東省選定越秀區作為全省首個數字政府改革建設示范區。越秀區政數局根據黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的要求，依托省市政務服務平臺和電子證照、可信身份認證等數字政府建設成果，探索“黨建入格、E網智理”的數字政府創新模式，打造令行禁止、有呼必應的綜合指揮調度平臺，融合“越秀人家”“越秀商家”“越秀先鋒”三張掌上服務治理網，推動數字賦能，實現基層減負增效，簡化營商環境，便捷居民辦事，促進傳統街居管理向共建共治共享治理轉變，打通街道社區“智”治“最后一公里”，切實提升服務能效。

首先，建設“越秀人家”平臺，實現“E網共治、有題聯治”。依托“粵省事”和“穗好辦”平臺，從黨員服務、政務服務到民生服務、志愿服務和社區治理等，面向居民提供更多元化的公共服務，探索基層治理新舉措。目前，“越秀人家”已經覆蓋全區18個街道222個社區，實現社區29項政務服務事項上線辦理；完善黨員報到、志愿服務活動功能，上線黨支部報到功能；搭建各街道資源共享平臺，實現社區大小事“手機E點通”。其次，依托“粵商通”和“穗好辦”平臺，建設“越秀商家”平臺，實現“E網通辦、有事即辦”。通過該平臺，銜接線上線下辦事，全方位助力企業發展。建設訴求響應模塊，為企業提供訴求快速提交入口，專業部門點對點響應、高效處理，實現“接呼即應即轉即辦”。深入開展“互聯網+稅務”行動，完善電子辦稅功能，實現網上辦稅辦理。依托“粵稅通”平臺，為納稅人、繳費人提供稅務專業大廳預約辦稅費服務，并精準推送政策，實現靶向供給。再次，打造“越秀先鋒”平臺，實現“E網合應、有呼必應”。依托“粵政易”平臺和市網格化系統，創新基層治理特色，推動各渠道訴求和事件統一采集、處置和管理。“越秀先鋒”平臺聯通越秀區46個職能部門、18條街道、222個社區，工作任務即達對口部門。通過構建黨建引領智慧治理體系，建設“令行禁止、有呼必應”綜合指揮調度中心，實現對全區事件的零延遲交互、扁平化處置和統管型指揮。依托AI網格秘書，建立呼叫、響應、調度、處置“四級聯動”工作機制，工作人員只需一臺手機實現即時呼應。1 893個網格與44個職能部門“有呼同應”，實現事件“指尖”扁平化處理。最后，依托省、市、區數據中心，以數據整合為基礎、決策輔助應用為核心，研發“越秀智庫”。對全區各部門提供的數據進行分類匯總與主題分析，對越秀概況、經濟發展、城市治理、黨的建設、民生保障和社會建設等多個方面精準研判發展狀況，分析存在的問題，尋找解決之道。推進建立“越秀智庫”數據更新核準機制，明確數據提供部門及數據更新標準、頻率，做好數據采集、管理和維護(見圖2)。

圖2 “越秀越有數”數字政府創新模式

經過一段時間的建設，“一中心三板塊”的“越有數”數字政府創新模式取得了較好成效，得到省、市政府的肯定甚至在全國范圍內產生一定影響，品牌效應逐漸顯現。

四、數字賦能基層治理的多重邏輯

越秀區通過數字技術實現了對政社兩端的雙向激活，形成了數字賦能基層治理的獨特優勢，有利于破解新時期基層治理面臨的系統性難題。激活政府指的是數字技術激活政府的精準和有效治理，數字技術將公務人員、企業和公眾的多元需求灌注到基層治理的全鏈條中，通過治理全過程的需求牽引，推進政府基層治理的精準和高效。激活社會指的是數字技術激活社會資源，實現組織內外資源的全鏈接和整合重組，推動社會力量在基層治理中廣泛參與。

(一)激活政府：數字技術將多元需求灌注到基層治理的全鏈條

基層治理衍生出各種深層次的結構矛盾，如治理碎片化[36]、社會組織協商困難等[37]，如何精準回應需求和有效協同治理一度是基層政府面臨的大難題。數字技術將多元需求納入基層治理的全鏈條，使治理產出與實際需求全過程匹配，最終激活政府精準履行職能和提供服務。這里的全鏈條是指從公眾、企業和公務人員的問題和需求出發，在運作過程中依據需求進行調整深化，并對公共服務受眾有所反饋。“越秀人家”“越秀商家”和“越秀先鋒”平臺的開發都是以基層實際問題和需求為導向的，瞄準難點、堵點和受眾需求。與傳統以政府為開發主體、公眾和企業作為被動的接受者和測試者的模式不同，在越秀區的數字政府創新中，數字技術使公眾和企業可以更大范圍和更深程度地參與創新與價值創造過程。

1. 基層治理中的前置環節：企業和公眾需求牽引下的數字平臺開發優化

公眾需求引導下的“越秀人家”平臺開發。針對在職黨員社區感不強、社區治理參與度不高、民生服務利用率不足等社區居民自治難題，開發“越秀人家”平臺，滿足公眾的三點需求：一是政務服務的線上辦理、個人服務事項“指尖辦理”，實現公眾在政務服務上的“三少一快”(少填、少報、少跑、快辦)；二是公益民生服務資源的整合和線上呈現，實現公益民生服務的精準便捷提供；三是黨員和社區公眾參與社區事務，為黨建引領共建共治共享提供互通互聯的平臺。

企業需求引導下的“越秀商家”平臺開發。越秀區政數局通過前期的調研發現，企業辦理政務服務事項現場跑動次數多、數據填報和材料提交多，普遍存在無法在同一地點完成所需辦理業務、重復填表、辦事需要安裝特定APP等問題。此外，一些企業還在政策資源展現、一體化預約服務辦事、涉企高頻服務事項網上辦理和便捷的辦事小程序服務等方面有迫切需求。為此，開發了“越秀商家”平臺，從政務服務場所無法形成閉環、涉企服務數據孤島化等問題和需求著手，設置了企業訴求、越秀好政策、預約辦事、企業主題服務四大板塊，銜接線上線下辦事，實現“接呼即應、即轉即辦”。目前，“越秀商家”能夠為企業精準提供預約辦事、不動產登記、融資貸款等眾多服務，實現靶向供給，獲得了企業用戶的好評。

在基層治理中強調對數字技術的實時調整，以實現動態需求與治理全鏈條的有效結合。隨著“越秀人家”的推廣運行，在政數局的主導下對平臺用戶所反饋的問題進行相應調整和優化。譬如，根據用戶所反饋的黨員服務記錄流程繁瑣、無法導出打印、相關統計功能不靈活等問題，及時對平臺進行一系列調整，包括：簡化黨員參與服務流程，能夠自動生成黨員個人服務記錄表，可以導出打印；黨員能夠關聯到所屬黨組織；黨員服務按需增加主題分類功能等。再如，根據公眾反饋的“游客角色不能查看議事、投票鏈接”進行技術調整；滿足公眾線上預約需求，升級“訪客預約”功能等。

這種數字賦能策略取得了顯著成效。一方面，“越秀人家”上線以來，共吸引近19萬名居民注冊，有效解決了線下社區議事人不齊、情況不了解、意見不集中等問題(3)資料來源：《人民城市為人民！越秀區創新打造“越秀人家”基層治理模式》，《廣州機關建設》2020年10月5日。；實現了社區所有29項政務服務事項上線辦理，累計登錄人數已達760多萬，居民辦證辦事表格少填67%、材料少交63%、時間減少65%；3萬多名黨員線上報到，并投入社區志愿服務5 000多次。越秀區借助數字技術賦能，促進政府進行精準的公共服務供給。2020年7月，已有8 000多人直接享受了各項便民服務，如加裝電梯、長者飯堂、居家養老等(4)資料來源：越秀區政數局：《越秀區“數字政府”建設匯報解說》(內部交流資料)，2020年7月。。另一方面，“越秀商家”可實現743項涉企服務事項全流程零跑動。公示部門權責清單、收費清單、通辦清單、網上辦、就近辦、一次辦、移動辦等19個服務清單，覆蓋全區所有政務服務事項(5)資料來源：越秀區政數局：《越秀區“數字政府”改革建設工作情況匯報》(內部交流資料)，2020年11月。。

2. 基層治理中的辦理環節：公務人員需求牽引下的數字平臺開發

激活政府對基層精準、有效治理的另一個重要邏輯在于，數字技術對基層治理中的問題處理過程的賦能基于公職人員的需求，聚焦公共服務提供者及其生產過程，而這也是數字技術能夠賦能基層治理的另一個關鍵環節。

面向基層工作人員在基層治理中遇到的問題和困境，越秀區開發建設了“越秀先鋒”平臺。這一平臺的開發源于基層工作人員普遍反饋的三點需求。一是線上與線下的接軌需求。以往線上的PC端系統側重對事件處置進行全流程的監管，忽視了線下實際事件處理過程中的調度派遣，基層網格人員需要借助電話、微信等方式，聯系事件相關環節的負責人員來推進問題的解決，而后續在線上PC端系統對相關信息的錄入，增加了基層的工作負擔，因此線上監管和線下辦理的接軌成為基層工作的首要需求。二是問題接收與后續處理的接軌需求。此前，問題采集和接收主要依靠基層網格人員的日常巡查，再將事件上報至PC端網格化管理服務系統。作為事件處理端的街道、區職能部門相關人員因為PC端的空間限制，時常需要進入現場等了解情況，在問題信息的獲取上存在一定時滯，無法及時跟進并處理相關問題。三是實際處理與綜合管理的接軌需求。基層工作人員多采用進入現場、打電話等方式，或是借助部門微信群，進行事件的溝通、協調和處置，因而綜合管理系統無法呈現上述事件處理的過程和行為；而且由于事件無法明確對應處理單位，涉及多部門時相互推諉的情況經常發生，所以實際處理與綜合管理的接軌也成為基層的一個重要需求。

在需求牽引下，“越秀先鋒”平臺創新地破解了上述問題。第一，平臺通過將工作群、業務系統、數據中心互通融合，從而實現問題的多元受理、部門的多元處置、數據的多元集中。第二，為應對問題接收與后續處理的脫節問題，將“越秀人家”“越秀政務”等平臺收集的訴求與“越秀先鋒”平臺無縫對接，實現問題收集端與政府部門內部的事件處理端實時互通，企業或群眾訴求、巡查發現問題和上級任務等均可通過“越秀先鋒”一鍵轉辦、及時處理和實時調度，從而實現“接令即行、接呼即應、接訴即辦”。第三，為應對綜合管理的脫節問題，越秀區建設了集指揮調度、督促協調、評價考核、智能治理于一體的區綜合指揮調度平臺，將“越秀先鋒”事件信息同步匯集到該平臺，實現對街道社區事件的零延遲交互、扁平化處置和統管型指揮。

同時，政數局根據基層辦事人員的實際工作需求、業務訴求持續對數字平臺進行動態的調整和優化，以最大程度地發揮數字技術的賦能。例如，2020年10月“越秀先鋒”新增回復消息推送功能，并根據部門反饋的需求，與市住建局業主電子投票公眾號對接。可以說，越秀區的數字政府創新注重將基層工作人員的需求納入技術開發應用和基層治理的全鏈條，取得了顯著的治理成效。借助“越秀先鋒”平臺，自2020年4月以來，越秀區1 893個網格與44個職能部門實現了事件的扁平化處理，已處理事件7 853件，當日上報當日辦結事項占比78.8%，事件自動轉辦率達98%，事件流轉環節壓減40%，事件處置時效相比過往提升了6倍。同時，基層工作減報表、減留痕和減流轉，形成快速響應的新局面。(6)資料來源：《省數字政府改革建設示范區在越秀掛牌》，《南方日報》2020年12月18日。

越秀區利用數字技術賦能基層治理，有兩個與眾不同的創新策略(見圖3)。一是服務生產體制的“倒轉”。面對基層治理中不可回避的復雜問題以及多元主體需求的增長，政府針對性地開發不同模塊數字平臺，建構了植根于需求牽引的數字化公共服務生產體制。與傳統的“技術開發在先、用戶需求在后”的模式相比，這一“需求在先、開發在后”機制的“倒轉”，既有利于減少數字平臺的浪費和利用率低的問題，也能夠顯著提高基層治理的成效。二是服務質量持續的“反饋”。在緩解和解決舊有問題、回應既有需求的過程中，不可避免地會有新問題和新需求出現，且解決舊有問題不充分本身也會觸發新一輪的數字化推進。因此，數字技術賦能基層治理需要在充分了解公眾、企業和公職人員需求的基礎上，運用數字技術對基層治理的全過程、全鏈條進行整合和組織，從而推進和實現政府對基層治理的精準和高效。

圖3 數字技術激活政府對基層的精準治理與需求回應

(二)激活社會：數字技術實現組織內外資源的全鏈接

數字賦能基層治理的第二重邏輯是激活社會。復雜問題的解決和多元需求的滿足，需要多元主體參與、多種資源的有效利用和統籌科學配置，做到既各有分工又可以形成合力。然而，基層治理的眾多利益相關者，如居委會、業委會、物業管理公司和社會組織等在基層治理場域形成了持久張力，彼此之間缺乏聯動[38]、協作效率低[39]、內在活力得不到有效激活[40]。越秀區也同樣面臨上述困境。由于老舊小區的特點，居委會承擔了大量本該是物業的事務，導致居委會自身的角色模糊；許多治理資源沒有發揮作用，成為閑置資源，因此進行社會的再組織化成為走出基層治理困境的關鍵。而數字技術可以喚醒社會資源，激發社會活力，并實現有效統籌和科學配置。這里的激活社會主要有兩重含義：一是數字技術對隱藏、閑置資源的激活，如基層黨組織、群團、社會組織、市場組織等資源；二是數字技術對已納入基層治理資源實現重組，如社會力量吸納引發的行政資源的再組織化等。越秀區依托“一中心三板塊”數字政府創新體系，實現了黨建、群團、行政、市場、社會等多元資源的全鏈接，推動了不同治理主體的深度融合，減少了基層治理碎片化，扭轉了基層治理單純由行政力量挑大梁的局面[41]，助推了基層治理能效提升。

1.治理資源擴容：數字技術對閑置和未利用資源進行整合

數字技術既有利于發掘分散的、閑置的、未被利用的資源，又可以激發和整合這些以往被忽視的資源。可以說，對基層治理資源的“擴容”是數字技術賦能的重要路徑。借助“一中心三板塊”數字政府系統，越秀區從三個方面進行數字賦能，實現基層治理資源的擴容。

一是利用數字技術實現對基層黨組織資源的充分吸納和整合。越秀區在“越秀人家”平臺上設立平臺黨支部，激活黨建資源。一方面，在黨建服務模塊設置了黨員報到、黨員交流、黨組織報到、黨組織需求清單等模塊欄目。“越秀人家”上線1年以來，超過540個黨組織、3.6萬名在職黨員通過該平臺在線報到。另一方面，調動在職黨員組成突擊隊或服務隊，參與公共服務供給和社區治理，黨員累計有6.7萬人次參與疫情防控、文明出行、扶貧助困等社區服務項目。2020年在職黨員服務社區人次比2019年增長超過70%(7)越秀區政數局：《街道體制改革和服務管理創新經驗現場專題交流會經驗交流材料》(內部交流資料)，2020年11月。。同時，搭建居民線上議事平臺，由社區網格黨支部負責收集居民意見，對議題進行審查把關，并組織居民協商，發動黨員在社區居民自治事件中建言獻策，充分發揮先鋒帶頭作用，真正把黨建引領工作做實做好，有效避免過去社區治理中存在的被某種非理性意見帶偏、議而不決等情況的發生。

二是利用數字技術強化對志愿服務資源的整合。利用“越秀人家”平臺，越秀區構建了多元主體參與的志愿聯盟，建立了線上組織與線下實踐相結合的志愿服務體制。一方面，面向居民、志愿者和黨員等個體，多渠道呈現社區志愿服務相關信息，個人可通過平臺申請參與“文明出行”“守護平安”“長者送餐”等多項志愿服務，實現志愿服務網上運營的常態化。另一方面，面向轄區內的社區、街道、機團單位等，多方位引導機團單位進駐社區服務數字項目，為基層工作人員提供技術支撐，通過志愿信息發布與志愿服務統籌的在線化、自動化，實現基層的減負增效。越秀區借助數字平臺實現了基層志愿服務資源的整合，構建了相互銜接、項目齊全的數字社區服務體系，社區服務志愿共同體逐步成形。

三是基于數字技術實現對社會服務和社會組織資源的整合。利用“越秀人家”平臺的支持，越秀區實現了對優質社會服務資源的整合。主要有兩個抓手：一方面,側重官方背景的服務資源整合，如積極推動中國移動的老年人生活服務和中國工商銀行的社區金融服務等項目進駐“越秀人家”；另一方面，側重民生服務的相關應用平臺間互通互聯，如將“越秀人家”銜接“越秀發布”、區人口健康信息平臺、越秀微法院、“投資越秀”、越秀區政民互動平臺等，實現對優質社會服務的整合和公共服務多元化供給。此外，為整合本區的社會組織力量，越秀區在梳理兩新組織、民間組織清單的基礎上，借助“越秀人家”實時發布場地租用、物資采購和專業培訓等信息，實現對社會組織需求的快捷反應并與供給有效對接，探索構建協同和調動社會專業力量解決民生問題的新模式。

2.常用資源重組：數字技術對已納入基層治理的資源進行重組

不同于對分散、隱蔽和閑置資源的激活整合邏輯，重組是相對于已納入基層治理的資源而言的，是對存量資源的激活。

一是數字技術賦能社區自治，激活社會的自我治理。針對居民因時間、空間限制無法及時參與社區議事以及少數人代表多數人意愿等社區治理問題，越秀區通過“越秀人家”平臺，讓社區相關事項在手機移動端實時呈現，并提供在線參與社區議事的功能。居民可以在線上針對公共物業區域的問題發起會話，由管理人員發起主題議事，并在全社區范圍內開展投票決策，自治結果在公告欄進行公示。在這一過程中，問題是由居民發現的，居民全過程參與協商解決，結果也是公開和知情的。為更好地發揮數字技術的賦能，越秀區還設立了“越秀人家”應用深化工作例會制度，在每周的例會中會有社區代表參與問題反饋和獻計獻策。此外，適時擴增群聊功能，為居民議事提供常態化溝通平臺，并積極完善居民自治的業務流程和機制，從而實現數字技術對社區自治的賦能，激活社會的自我治理，較好地克服過去社區治理中參與人員太少、社區事項居民不知情、居民意見得不到有效反饋和治理盲區等弊端。一個典型例證是，自“越秀人家”上線1年以來，約有1.3萬名業主主動參與社區議事和投票，累計開展社區議事事項966項，投票事項1 870項(8)越秀區政數局：《街道體制改革和服務管理創新經驗現場專題交流會經驗交流材料》(內部交流材料)，2020年11月。。

二是數字技術將社會資源納入基層治理過程，包括問題發現端、治理效果反饋端和對治理全過程監督。越秀區居民可以在微信小程序隨時、隨地、隨手拍照上傳公共區域發現的問題，也可通過“越秀人家”對話室進行問題反饋，平臺會自動匹配對應的網格員進行溝通和確認，進而問題事件會在“越秀先鋒”系統流轉處置，并調度分配相關人員解決問題。通過激活社會公眾參與問題發現并與既有行政流程有效銜接，減輕了基層治理中因問題的分散而導致的成本損耗壓力，也避免了問題發現不及時等問題，助推精準治理。同時，事件處理進度和結果實時在“越秀人家”呈現，居民可對問題處理情況做線上評價，將社會的反饋納入治理過程。總體來說，數字技術激活社會力量并將其納入基層治理的環節中，實現了對行政資源和流程的重組，這一過程本身也會反過來強化對社會的激活。

綜上，數字技術賦能基層治理有兩點轉變。一是從內部賦能轉向多元賦能。單方面關注數字技術在政府的應用及其賦能是遠遠不夠的，需要關注政府組織外部場域的數字技術應用及其可能的賦能。數字技術對治理對象及其他可利用的資源(如黨員、社會組織)存在激活效應。在多元賦能和激活下，數字技術可以實現對政府治理資源的擴容和重組，最終落腳于對基層治理的效能提升。二是從局部賦能轉向全過程賦能。數字技術分別對政府組織、社會公眾等的賦能是相對分散和獨立的，這限制了數字技術的賦能成效。因而，在多元賦能的基礎上，實現基層治理各環節、各主體間的銜接和融合(見圖4)，實現數字技術對治理全過程的賦能，是提升基層治理效能的重要途徑。

圖4 數字技術鏈接并激活社會的資源與力量

五、討論：數字賦能的本質及其對基層治理的重塑

借助雙向激活這一新的理論視角，本文得以揭示基層治理中數字賦能的動力及其內在機制。研究發現，數字賦能基層治理很大程度上歸因于兩個動力：一是社會需求擴張所要求的超大范圍內協同和精準回應；二是需求擴張迫切需要激活閑置資源。在這兩個動力的作用下，基層治理走向了數字賦能的治理模式創新。在現實中，隨著技術進步和組織變革的深化，數字技術在政府部門的應用越來越普遍，而數字技術的深度賦能與傳統的信息技術應用[42]有重要區別。

數字之所以賦能基層治理固然與數字技術本身的能力躍升有關，但根本上取決于數字賦能的策略發生了重要轉變。以往政府部門試圖通過信息技術和互聯網等技術手段來調節政府與社會關系，實現對社會需求的回應，但在很長一段時間里，供給端并沒有發生根本性改變，轉變的是公眾獲取服務的方式和手段。傳統信息技術和數字技術手段的使用雖然在一定程度上提升了政府部門的運行效率，但在社會需求日益多元化和差異化的大背景下還是遭遇了困境，而數字賦能帶來的是全新的治理新模式。從需求端來看，社會新增的民主、法治、安全、公平和正義等美好生活需求可以通過各類數字技術手段提供給作為供應端的政府，而供應端按照社會需求進行系統設計，減少盲目開發帶來的資源浪費和推廣成本。在這個過程中，不僅復雜社會需求得到回應，政府效率同樣得到提升，治理效能得到大幅度強化。從越秀區的案例可以看到，數字技術的賦能表現為政府部門利用數字技術圍繞社會需求端與供給端進行平衡，這一創新實踐在理論上呼應了鄧利維(Dunleavy)等學者指出的數字時代治理的重要特征，即基于需求的整體主義(needs-based holism)[43]，同時也印證了索薩(Sousa)等人的研究發現，即面向未來的大數據、人工智能等數字技術在公共部門的建設應當從政府職能產生的需求開始(這里的需求既包括社會需求，也包括公共行政內部流程的需求)[44]，這樣才能取得成功。此外，雙向激活與既有研究觀察到近年來基層治理以解決問題為導向的治理轉型有相似之處[45]，但又有所不同:解決問題為導向更注重突出前端問題導向，而數字賦能更強調將社會需求貫穿于基層治理的全鏈條，實現供給與需求更好平衡。

數字賦能是對組織內外、政社兩端進行雙向激活的過程。促進政府部門的數字化轉型是一個世界性議題。在信息技術和互聯網時代，技術的應用幾乎都是遵循著對組織內部、政府一端的賦能。正如科爾代拉(Cordella)指出的，人們通常通過研究不同的技術及其應用使政府能夠做些什么，強調技術如何改變政府活動[46]。盡管這種方式給政府帶來快速的效率提升，但并未真正解決政府在基層治理中面臨的根本難題，尤其是無法適應復雜社會需求增長的現實。唯有激活多元資源，促進真正的多元參與，同時對它們進行更有效的配置與整合，才能應對復雜社會的復雜挑戰，而數字賦能的出現恰當其時。數字賦能形成了與以往互聯網時代注重政府內部活動改善不同的邏輯，在激活政府的同時也激活了社會。數字賦能基層治理更像是數字技術構建起資源配置的“虛擬之手”，帶來資源配置的高效率和社會需求的精準滴灌，它將驅動治理轉型的能量分散到不同的社會治理主體中，以達到創新基層治理模式和激活基層社會活力的目的。通過數字技術賦能可以為企業、社會組織等外部主體的運作提供支持，并建構起政府與它們之間的聯系紐帶。越秀區的經驗證明，數字賦能所具有的雙向激活功能可以實現治理效能的倍增。

當然，關于數字賦能的深層機制，仍有許多值得進一步探索的問題，如不同政府部門采用的數字賦能機制和邏輯有何區別？在微觀層次，影響數字賦能基層治理成效的要素有哪些？隨著這些問題被揭示，研究者對數字賦能過程及其后果將形成更深刻的理論認識，對此我們充滿期待。