體育公共服務(wù)財(cái)政支出:現(xiàn)狀、問題及建議

朱 鵬

財(cái)政支出也稱公共財(cái)政支出,是各級(jí)政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而花費(fèi)的開支,體現(xiàn)了政府活動(dòng)的方向和范圍。財(cái)政支出是公共服務(wù)型政府構(gòu)建的一個(gè)重要方面,因?yàn)檎男泄卜?wù)職能主要是通過公共財(cái)政支出來實(shí)現(xiàn)。但目前我國政府的財(cái)政資金還非常有限,體育公共服務(wù)財(cái)政支出較少,從而影響到我國公共服務(wù)型政府構(gòu)建的進(jìn)程。本研究通過對(duì)1998 年以來我國體育服務(wù)財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析,剖析其存在的問題及原因,進(jìn)而提出相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策,以期為我國各級(jí)政府建設(shè)公共服務(wù)型政府提供實(shí)踐參考。

1 體育公共服務(wù)財(cái)政支出現(xiàn)狀

1.1 體育公共服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模

體育公共服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模是體育公共服務(wù)財(cái)政支出總量的貨幣表現(xiàn),它是衡量一個(gè)國家或地區(qū)政府體育財(cái)政活動(dòng)規(guī)模的一個(gè)重要指標(biāo)。自1998 年我國開始建立公共財(cái)政,啟動(dòng)預(yù)算管理體制改革以來,我國體育公共服務(wù)收入規(guī)模不斷擴(kuò)大,這為政府履行體育公共服務(wù)職能提供了財(cái)政資金保障,政府對(duì)體育公共服務(wù)的財(cái)政支出也不斷增多。1998年我國共支出534 765 萬元用于體育公共服務(wù)的發(fā)展,2017年體育公共服務(wù)財(cái)政支出的總金額達(dá)到了6 557 115.14 萬元,19 年來體育公共服務(wù)財(cái)政支出擴(kuò)大了12.3 倍,年均增長速度達(dá)到14.1%(圖1)。

圖1 體育公共服務(wù)財(cái)政支出總額及增長速度Figure 1 The total amount and growth rate of sports public service fiscal expenditure

1.2 體育公共服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

1.2.1 體育公共服務(wù)財(cái)政支出的會(huì)計(jì)科目

1998 年以來,體育公共預(yù)算支出的會(huì)計(jì)科目作了四次調(diào)整,分別為1998-2001 年、2002-2007 年、2008-2012 年、2013 年-至今。由于體育公共預(yù)算支出會(huì)計(jì)科目設(shè)置的不連續(xù)性,鑒于研究需要,本文只對(duì)2013 年以來的會(huì)計(jì)科目進(jìn)行分析。2013 年起,我國體育公共預(yù)算支出的會(huì)計(jì)科目包括基本支出、項(xiàng)目支出、上繳上級(jí)支出、經(jīng)營支出、對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出。由于上繳上級(jí)支出、經(jīng)營支出和對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出在體育公共預(yù)算支出中所占的比重非常低,故本研究僅對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出進(jìn)行重點(diǎn)分析。

基本支出是指體育事業(yè)單位為了保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而發(fā)生的人員支出和公用支出;項(xiàng)目支出是指體育事業(yè)單位為了完成事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和特定工作任務(wù),用于專項(xiàng)事務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)支出。2013 年至2017 年,體育公共預(yù)算基本支出絕對(duì)規(guī)模逐年增加,由2013 年的2 218 907.74萬元增加到2017 年的3 366 594.42 萬元,增長了1.5 倍;相對(duì)規(guī)模即基本支出占體育公共預(yù)算支出的比重由2013 年的52.7% 增加到2016 年的56.4%,但2017 年相對(duì)規(guī)模為51.3%,比2016 年降低了5.1%。項(xiàng)目支出的絕對(duì)規(guī)模逐年增加,由2013 年的1 934 749.54 萬元增加到2017 年的3 131 988.04萬元,增長了1.6 倍;相對(duì)規(guī)模呈降升趨勢,2013 年至2016 年逐年下降,但2017 年項(xiàng)目支出所占比重為47.8%,比2016 年增長了9.1%。由上可見,2017 年我國體育公共預(yù)算項(xiàng)目支出所占比重比2016 年增加,用于專項(xiàng)事務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)支出增多,說明我國體育公共服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化;雖然2017 年基本支出所占比重較2016 年有所減少,但體育公共預(yù)算支出中用于人員基本工資、補(bǔ)助工資、社會(huì)保障費(fèi)等基本支出的比重仍然較大。

1.2.2 政府體育預(yù)算支出科目

政府預(yù)算支出科目是指政府安排的各項(xiàng)事務(wù)性支出。由于2001 年、2007 年及2012 年政府對(duì)收支分類科目分別進(jìn)行了改革,政府支出科目變動(dòng)較大,為保證數(shù)據(jù)的連續(xù)性,本研究只對(duì)2013 年以來政府體育預(yù)算支出科目進(jìn)行分析,主要包括運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理、體育競賽、體育訓(xùn)練、體育場館、群眾體育等,為突出研究重點(diǎn),本部分僅對(duì)體育競賽、體育訓(xùn)練和群眾體育進(jìn)行解析。

體育競賽支出反映的是單項(xiàng)體育比賽及綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)支出。2013-2017 年體育競賽支出呈“漲-跌-漲”趨勢,2014 年體育競賽支出277 009.15 萬元,比2013 年有所增加;2015 年體育競賽支出有所減少,比上年降低了7.5%,而2016 年起體育競賽支出逐年增長,2017 年體育競賽支出329 701.57 萬元,是2013 年的1.49 倍。2013-2017 年體育競賽支出占體育公共服務(wù)財(cái)政支出的比重年均值為5.34%。

體育訓(xùn)練支出反映的是各級(jí)體育運(yùn)動(dòng)隊(duì)購置訓(xùn)練器材支出、補(bǔ)助各級(jí)運(yùn)動(dòng)隊(duì)訓(xùn)練等方面的支出。2013-2017 年體育訓(xùn)練支出逐年增加,2013 年體育訓(xùn)練支出金額389 625.06萬元,2017 年增加到563 557.24 萬元,是2013 年的1.45 倍。2013-2017 年體育訓(xùn)練支出占體育公共服務(wù)財(cái)政支出的比重年均值為9.13%。

群眾體育支出反映的是群眾體育活動(dòng)方面的支出,包括全民健身和業(yè)余體校等方面。2013-2017 年群眾體育支出呈逐年增長趨勢,2013 年群眾體育支出195 416.19 萬元,2017 年增加到403 070.34 萬元,是2013 年的2.06 倍。2013-2017 年群眾體育支出占體育公共服務(wù)財(cái)政支出的比重年均值為5.25%。

2 我國體育公共服務(wù)財(cái)政支出存在的問題

2.1 體育公共服務(wù)財(cái)政支出總量仍顯不足

1998 年至2017 年我國體育公共服務(wù)財(cái)政支出的絕對(duì)規(guī)模雖呈增長趨勢,但縱觀其占政府財(cái)政支出及國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重可以看出,體育公共服務(wù)財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模呈下降趨勢。政府財(cái)政支出中體育公共服務(wù)財(cái)政支出所占比重年均值僅有0.44%,國內(nèi)生產(chǎn)總值中體育公共服務(wù)財(cái)政支出所占比重年均值只有0.09%。特別注意的是,2008 年至2015 年,體育公共服務(wù)財(cái)政支出占政府財(cái)政支出及國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重均逐年持續(xù)下降。體育公共服務(wù)財(cái)政支出占政府財(cái)政支出的比重由2008 年的0.53%下降到2015 年的0.27%,是1998 年以來最低水平;體育公共服務(wù)財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2008 年的0.10%下降到2015 年的0.07%。2016-2017 年體育公共服務(wù)財(cái)政支出占政府財(cái)政支出的比重由0.30%增加至0.32%,雖有所提高,但2016-2017 年體育公共服務(wù)財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重均為0.08%,保持不變,所占比重仍然較低。

我國體育公共服務(wù)財(cái)政支出總量較少,與西方發(fā)邊國家相比還存在較大差距。德國政府每年對(duì)體育公共服務(wù)的財(cái)政支出一般占德國GDP 的1%以上[1],英國政府對(duì)體育公共公共服務(wù)的支出一般占GDP 的比重達(dá)到0.2%～0.6%[2]。我國體育公共服務(wù)財(cái)政支出與教育、醫(yī)療衛(wèi)生和科學(xué)技術(shù)支出相比差距較大[3-4]。2017 至2019 年,教育財(cái)政支出占政府財(cái)政支出的比重年均值為14.66%,醫(yī)療衛(wèi)生支出占政府財(cái)政支出的比重年均值為7.06%,科學(xué)技術(shù)支出占政府財(cái)政支出的比重年均值為3.77%,文化體育與傳媒支出占政府財(cái)政支出的比重年均值僅為1.66%(表1)。體育公共服務(wù)財(cái)政支出僅是文化體育與傳媒財(cái)政支出的一部分,由此可見,體育公共服務(wù)財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模偏低。我國體育公共服務(wù)財(cái)政支出相對(duì)規(guī)模過低的主要原因有兩方面,一是其增長速度在大多年份里低于政府財(cái)政支出的增長速度,尤其是2009 年至2015 年,體育公共服務(wù)財(cái)政支出增長速度均低于政府財(cái)政支出增長速度,2009 年、2011 年和2013 年兩者相差的百分點(diǎn)分別是27.7、5.9、20.6(圖2);二是我國財(cái)政收入占GDP 的比重偏低[5]。

圖2 體育公共服務(wù)財(cái)政支出、政府財(cái)政支出增速Figure 2 Growth rate of sports public service fiscal expenditure and government fiscal expenditure

表1 教衛(wèi)科文體財(cái)政支出占政府財(cái)政支出比重Table 1 Proportion of fiscal expenditure on education,health,science,culture and sports in government fiscal expenditure

2.2 體育系統(tǒng)財(cái)政供養(yǎng)人員偏多

2003 年以來,政府進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革,分別是2003年、2008 年和2012 年。2003 年的政府機(jī)構(gòu)改革是通過機(jī)構(gòu)調(diào)整,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,降低行政成本,提高行政效率;2008 年政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入大部制改革時(shí)代,通過大幅度精減政府機(jī)構(gòu)和人員編制,優(yōu)化組織結(jié)構(gòu);2013 年政府機(jī)構(gòu)改革繼續(xù)推行大部制改革,深度調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府職能,建立公共服務(wù)型政府。三次政府機(jī)構(gòu)改革成效顯著,政府職能不斷向更合理、更科學(xué)方向發(fā)展,干部人事制度步入法制化、規(guī)范化軌道。然而不容忽視的是當(dāng)前政府職能仍不同程度地存在“越位”“缺位”現(xiàn)象,在體育行政系統(tǒng)表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)人員數(shù)精減效果不明顯[6]。2003 年至2012 年我國體育行政機(jī)關(guān)從業(yè)人員數(shù)逐年增長,由2003 年的24 234 人增加到2012 年的42 474 人,年均增長速度達(dá)到6.43%。2013 年政府機(jī)構(gòu)改革,體育行政機(jī)關(guān)大幅精減人員,行政機(jī)關(guān)從業(yè)人員數(shù)比上年減少了34.8%,但2014 年行政機(jī)關(guān)從業(yè)人數(shù)又比上年增加了0.27%,2015 至2017 年從業(yè)人數(shù)有所下降,分別比上年減少了1.3%、5.25%和3.41%,但精減人數(shù)仍較有限。

由于體育行政機(jī)關(guān)從業(yè)人員精減效果不明顯,再加上體育事業(yè)單位從業(yè)人數(shù)也呈增多趨勢,導(dǎo)致財(cái)政對(duì)體育行政事業(yè)單位支出亦不斷增多。2008 年體育行政事業(yè)單位財(cái)政支出2 584 351.0 萬元,2017 年增加到9 240 312.04 萬元,是2008 年的3.58 倍,年均增長速度達(dá)到15.21%。行政事業(yè)單位財(cái)政支出主要包括工資福利支出、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出、其他商品和服務(wù)支出。工資福利支出主要包括基本工資、獎(jiǎng)金、津貼等,對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出主要包括生活補(bǔ)助、撫恤金、救濟(jì)金、獎(jiǎng)勵(lì)金等,其他商品和服務(wù)支出主要包括取暖費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、福利費(fèi)等。2008 年至2017 年,體育行政事業(yè)單位對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出逐年持續(xù)增加,工資福利支出、商品和服務(wù)支出也呈逐年增加趨勢,占用了大量的財(cái)政資源,體育行政部門始終不能從“吃飯型財(cái)政”中完全抽身。

2.3 體育公共服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

2.3.1 群眾體育和競技體育支出結(jié)構(gòu)不合理

隨著我國公共財(cái)政體制改革的不斷深化及體育公共服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的加快,國家對(duì)群眾體育財(cái)政支出有所增加,但群眾體育支出占體育公共服務(wù)財(cái)政支出的比重仍較低。2008 年是奧運(yùn)年,國家體育總局提出了“全民健身與奧運(yùn)同行”,各地方政府都加大了對(duì)群眾體育的財(cái)政撥款,群眾體育財(cái)政支出占體育公共服務(wù)財(cái)政支出的比重達(dá)到了20.77%。奧運(yùn)年后,群眾體育財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模急劇下降,2009 年至2017 年群眾體育財(cái)政支出占體育公共服務(wù)財(cái)政支出的比重年均值僅5.81%,與發(fā)達(dá)國家體育公共服務(wù)財(cái)政支出相距甚遠(yuǎn),如英國體育財(cái)政支出中大眾體育財(cái)政支出占的比重達(dá)到了60%[7]。我國群眾體育和競技體育投入比例仍不合理,2009 年以來,競技體育中體育競賽和體育訓(xùn)練支出年均是群眾體育支出的2.7 倍,差距仍較顯著。

表2 群眾體育財(cái)政支出情況Table 3 Fiscal expenditure on mass sports

2.3.2 區(qū)域間體育公共服務(wù)財(cái)政支出不均衡

實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化是我國體育服務(wù)型政府構(gòu)建的重要價(jià)值追求。從圖3 可以發(fā)現(xiàn),2008-2017 年中部和西部地區(qū)人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出均低于平均值,而東部人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出遠(yuǎn)高于平均值[8];即使是區(qū)域人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出差距最小的2013 年,東部人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出是中部的2.55 倍,是西部的1.88 倍,區(qū)域間人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出差距較大。

圖3 區(qū)域年人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出比較Figure 3 Comparison of regional annual per capita fiscal expenditure on sports public services

各省之間人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出差距非常懸殊,2008 年人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出最多的北京市(102.80元)是支出最少的貴州省(6.48 元)的15.86 倍,2016 年人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出最多的北京市(114.76 元)是支出最少的河南省(10.26 元)的11.19 倍,2017 年人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出最多的上海市(292.14 元)是支出最少的河南省(14.22 元)的20.54 倍。2020 年北京市人均體育公共預(yù)算支出98.72 元,而河南省人均體育公共預(yù)算支出9.78 元,北京市是河南省的10.09 倍。

2.3.3 體育公共服務(wù)財(cái)政支出城鄉(xiāng)差異明顯

體育公共服務(wù)財(cái)政支出的城鄉(xiāng)差距主要體現(xiàn)在公共體育場地設(shè)施的建設(shè)方面。從表3 可以發(fā)現(xiàn),2013 年我國村級(jí)農(nóng)民體育健身工程支出388 032.61 萬元,占當(dāng)年我國健身場地設(shè)施支出總額的11.23%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身工程支出123 197.72 萬元,占當(dāng)年我國健身場地設(shè)施支出總額的3.57%,農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)健身場地設(shè)施僅占全國健身場地設(shè)施支出的14.8%;2014 年農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)健身場地設(shè)施支出有所增長,但比例也僅為27.34%。2015-2017 年村級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)健身場地設(shè)施支出所占比重都呈下降趨勢,2017 年村級(jí)農(nóng)民體育健身工程占當(dāng)年我國健身場地設(shè)施支出總額的比重僅7.47%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身工程支出所占比重為3.55%,農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)健身場地設(shè)施支出均為2013 年以來投入最少的一年。可見,城鄉(xiāng)健身場地設(shè)施資金支出仍不平衡,農(nóng)村體育場地設(shè)施供給不足。2020 年全國體育場地統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國體育場地面積30.99 億平方米,村委會(huì)5.85 億平方米,僅占全國體育場地面積的18.88%[9]。

表3 農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)健身場地設(shè)施支出情況Table 3 Expenditure on fitness facilities in rural areas and townships

3 體育公共服務(wù)財(cái)政支出問題的原因分析

3.1 扭曲的體育政績考核機(jī)制

政府官員也是理性經(jīng)濟(jì)人,會(huì)追求自身利益的最大化。分權(quán)體制下地方政府官員的目標(biāo)包括兩方面,一是經(jīng)濟(jì)目標(biāo),二是政治目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是通過發(fā)展經(jīng)濟(jì),促使財(cái)政收入不斷提高,地方政府官員的經(jīng)濟(jì)利益也得到最大化[10]。政治目標(biāo)主要是如何使當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)可或是上級(jí)政府賞識(shí)本地的財(cái)政支出安排,從而實(shí)現(xiàn)職務(wù)連任或是晉升,進(jìn)而使得自身的政治利益最大化。由于體育公共服務(wù)的供給不以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo),因此對(duì)于體育行政官員而言,政治目標(biāo)是其追求的主要方向。目前我國地方政府官員升遷制度實(shí)行的是“對(duì)上負(fù)責(zé)”,即由中央政府決定地方政府的連任或晉升,而不是由當(dāng)?shù)鼐用竦臐M意度決定其升遷。在此升遷制度下,體育系統(tǒng)長期以來評(píng)價(jià)政府體育官員的政績是以帶有政治意義的競技體育成績作為考核指標(biāo),以不同級(jí)別的競技體育金牌數(shù)量作為考量地方政府體育事業(yè)發(fā)展的成績大小,導(dǎo)致地方政府將競技體育作為相互之間的主要競爭內(nèi)容,體育公共服務(wù)財(cái)政資金自然而然主要投入到競技體育領(lǐng)域,群眾體育因其投入大、且見效慢,即便其關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益,現(xiàn)階段財(cái)政投入仍捉襟見肘。

3.2 中央與地方政府體育事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配

分稅制改革后,稅源較分散、收入規(guī)模小的稅種,如土地增值稅、印花稅、城市建設(shè)維護(hù)稅等被劃為地方稅種;而收入充足和穩(wěn)定的稅種,如消費(fèi)稅、關(guān)稅、車輛購置稅等被劃定為中央稅,導(dǎo)致基層地方政府收入占全國財(cái)政收入的比重減小,而中央本級(jí)收入所占比重大幅上升。雖然近年來我國財(cái)稅改革政策中“努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡”,2008 年至2017年,我國地方財(cái)政收入比重呈逐年增長趨勢,但與此同時(shí),地方的財(cái)政支出比重也在逐漸增加。以2017 年為例,地方財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重為53.0%,而地方財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重為85.3%,政府事權(quán)隱性下移的局面仍然沒有改變。

由于中央和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配[11],再加上目前我國體育事業(yè)發(fā)展仍未得到政府的高度重視,因此在體育公共服務(wù)供給方面中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)錯(cuò)配更為嚴(yán)重。2008 年至2017 年,中央政府承擔(dān)的體育公共服務(wù)事權(quán)年均比重僅占體育事權(quán)的10.2%,而地方政府承擔(dān)的體育公共服務(wù)事權(quán)年均比重高達(dá)89.8%。以2017 年為例,中央政府收入占財(cái)政收入的比重為47.0%,而中央的體育事權(quán)支出比重為7.2%;地方政府收入占財(cái)政收入的比重為53.0%,但地方政府的體育事權(quán)支出比重為92.8%,地方政府以53.0%的財(cái)政收入承擔(dān)了92.8%的體育事權(quán),雖然中央政府通過轉(zhuǎn)移支付緩解了地方政府的部分財(cái)政壓力,但地方政府依舊承擔(dān)了較多的事權(quán)[12],導(dǎo)致地方尤其是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給主體的“缺位”(圖4)。

圖4 中央和地方體育公共服務(wù)財(cái)政支出比重Figure 4 Proportion of central and local sports public service fiscal expenditure

3.3 轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后

1994 年實(shí)行分稅制改革以來,我國逐步建立了相對(duì)完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、平衡地區(qū)間財(cái)力差距等方面發(fā)揮著巨大作用。然而受制于中央與地方事權(quán)劃分不合理、我國轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)不夠扎實(shí)等因素的影響,目前的轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在諸多缺陷。主要表現(xiàn)為:

(1)一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小,且支付標(biāo)準(zhǔn)仍不科學(xué)。

雖然帶有均衡作用的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重不斷上升,但絕對(duì)規(guī)模仍然偏小,導(dǎo)致其均衡地區(qū)間財(cái)力差距效果不佳,促進(jìn)體育公共服務(wù)均等化作用有限。目前我國均衡性轉(zhuǎn)移支付采用因素法來計(jì)算各地獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,可我國在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的因素選擇,各因素的權(quán)重設(shè)置上仍存在不少問題,最終導(dǎo)致均衡化作用效果也不明顯。

(2)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大且運(yùn)行不規(guī)范。

在中央轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模既定的情況下,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大,且2008 年以來專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額所占比重超過了50%[13],2014 年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重雖下降到38%[14],但規(guī)模仍較大,勢必?cái)D占了一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有的份額,一般性轉(zhuǎn)移支付難以有效發(fā)揮均等化作用。我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行不規(guī)范,在相關(guān)監(jiān)督機(jī)制缺失的情況下,中央政府很可能按照自身的偏好安排財(cái)政專項(xiàng)資金,這樣做出的決策很難保證理性。地方政府“討價(jià)還價(jià)”“跑部錢進(jìn)”違規(guī)挪用現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

3.4 財(cái)政績效監(jiān)督機(jī)制有待規(guī)范

財(cái)政績效監(jiān)督是完善財(cái)政管理的重要內(nèi)容,是推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要手段,在保證體育公共服務(wù)財(cái)政資金有效、安全運(yùn)行,推進(jìn)依法理財(cái),確保各項(xiàng)財(cái)政政策貫徹落實(shí)等方面發(fā)揮著重要作用。然而目前我國體育公共服務(wù)財(cái)政監(jiān)管方式尚不規(guī)范,公共支出檢查較少,公共收入檢查較多,監(jiān)管合力不足;在監(jiān)管環(huán)節(jié)方面,事前、事中檢查較少,可操作性的事前、事中監(jiān)督預(yù)防機(jī)制還沒有真正建立,非連續(xù)性的和集中性事后檢查較多。財(cái)政資金監(jiān)管存在“盲區(qū)”“重資金分配,輕使用監(jiān)管”的問題。財(cái)政資金使用績效監(jiān)督機(jī)制尚需完善,還未對(duì)體育公共服務(wù)財(cái)政績效評(píng)估的實(shí)踐開展有效評(píng)估,故很難客觀地評(píng)價(jià)體育公共服務(wù)財(cái)政資金的績效情況,造成財(cái)政管理上只管撥款、不問效果[15]。

4 體育公共服務(wù)財(cái)政支出優(yōu)化建議

4.1 加大政府對(duì)體育公共服務(wù)財(cái)政支出力度

公共財(cái)政的重要職能之一就是保證體育公共服務(wù)財(cái)政支出的數(shù)量和質(zhì)量,這是政府體育職能部門首先要承擔(dān)的法定責(zé)任。衡量體育公共服務(wù)財(cái)政支出水平的重要指標(biāo)之一是體育公共服務(wù)財(cái)政支出在財(cái)政支出及GDP 中所占的比重。為滿足人們不斷增長的體育公共服務(wù)需求,我國要不斷加大體育公共服務(wù)的財(cái)政支出力度,政府財(cái)政支出中要把體育公共服務(wù)作為其傾斜性重點(diǎn)保障對(duì)象,每年預(yù)算要將財(cái)政收入超收部分更多地投入到體育公共服務(wù);建立穩(wěn)定的體育公共服務(wù)財(cái)政支出增長機(jī)制,體育公共服務(wù)財(cái)政支出增長率應(yīng)高于財(cái)政總支出增長率,以逐步提高體育公共服務(wù)財(cái)政支出在財(cái)政總支出及GDP 中的比重。

4.2 調(diào)整和優(yōu)化體育公共服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

4.2.1 提高群眾體育財(cái)政支出比重

群眾體育直接關(guān)系到人民的身體健康和生活質(zhì)量,人民身體健康是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)涵。我國首先應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化體育公共服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu),加大財(cái)政資金用于群眾體育的份額,增加群眾體育的投入,使群眾體育財(cái)政支出的增長速度快于同時(shí)期體育公共預(yù)算支出的增長速度,以逐步提高體育公共預(yù)算中群眾體育經(jīng)費(fèi)所占的比重。其次,貫徹落實(shí)“三納入”,擴(kuò)大“三納入”的覆蓋面。做好“三納入”工作,檢查督促各省(自治區(qū)、直轄市)全民健身事業(yè)經(jīng)費(fèi)是否納入政府的財(cái)政預(yù)算,全民健身事業(yè)發(fā)展是否寫入《政府工作報(bào)告》、納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,以此推動(dòng)各省(自治區(qū)、直轄市)政府履行體育公共服務(wù)職能,促進(jìn)群眾體育跨越式發(fā)展。擴(kuò)大“三納入”的覆蓋范圍,將“三納入”工作由省一級(jí)政府?dāng)U大到縣市級(jí)政府,并積極推進(jìn)到村一級(jí),以推動(dòng)城鄉(xiāng)群眾體育統(tǒng)籌發(fā)展,推進(jìn)體育公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

4.2.2 降低體育行政管理費(fèi)支出

我國已是世界上行政成本最高的國家之一。我國行政運(yùn)行成本高的主要原因是政府層級(jí)過多,因此應(yīng)借鑒世界上大多數(shù)國家政府架構(gòu)的組織形式,逐漸由目前的五級(jí)政府改為三級(jí)政府。應(yīng)實(shí)行省直管縣改革,逐漸弱化目前的市級(jí)層次,這樣可減少行政管理層次,降低體育行政管理費(fèi)支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府逐步虛化,將其改為縣級(jí)的派出機(jī)構(gòu),這樣可使其管理職能逐步弱化,協(xié)助縣級(jí)政府維持社會(huì)治安和提供公共服務(wù)等是其主要責(zé)任。

4.3 完善體育公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

首先,加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度,大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,以加快建立現(xiàn)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化[16]。體育公共服務(wù)一般性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)可以人均標(biāo)準(zhǔn)體育公共服務(wù)財(cái)力水平作為評(píng)判指標(biāo),具體測算公式為體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力與標(biāo)準(zhǔn)支出之間的差額,當(dāng)人均體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出高于人均體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力時(shí),地方可得到更多的體育公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;這樣可有針對(duì)性地進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,從而使地方體育公共服務(wù)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。其次,改進(jìn)體育公共服務(wù)一般性轉(zhuǎn)移支付測算方法,測算體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出時(shí),要全面準(zhǔn)確反映地區(qū)間成本差異,綜合考慮人口密度、人口構(gòu)成差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政困難程度等因素,以逐步縮小區(qū)域及城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)供給差距[17]。再次,清理整合體育公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,取消一次性、資金分散、績效不高和無法凸顯中央宏觀調(diào)控政策意圖的項(xiàng)目;整合資金管理方式相近、投向重復(fù)、目標(biāo)接近的項(xiàng)目。強(qiáng)化部門作為體育公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目實(shí)施主體地位,對(duì)跨區(qū)域、外溢性較強(qiáng)的體育公共服務(wù)項(xiàng)目,應(yīng)由中央部門直接實(shí)施,改變通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托給地方實(shí)施的方式,這樣有利于減少體育公共服務(wù)財(cái)政資金分配過程中的“ 跑冒滴漏”和地方政府“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。

4.4 重構(gòu)地方政府體育公共服務(wù)財(cái)政支出績效考核體系

科學(xué)設(shè)置地方政府官員績效考核體系,將體育基本公共服務(wù)指標(biāo)納入地方政府績效考核體系。可設(shè)置兩類指標(biāo),一類是投入類指標(biāo),包括體育基本公共服務(wù)財(cái)政投入絕對(duì)規(guī)模,體育基本公共服務(wù)財(cái)政投入相對(duì)規(guī)模,即其占體育公共預(yù)算支出及GDP 的比重,體育公共服務(wù)財(cái)政支出增長率,這些指標(biāo)實(shí)質(zhì)上考核的是政府財(cái)政能力和行為規(guī)范性,代表的是地方政府財(cái)政支持體育基本公共服務(wù)的力度和可持續(xù)性。另一類指標(biāo)是體育公共服務(wù)產(chǎn)出水平指標(biāo),主要包括公共體育場地設(shè)施、公共體育組織、公共體育活動(dòng)、公益性社會(huì)體育指導(dǎo)員、國民體質(zhì)監(jiān)測、公眾對(duì)體育公共服務(wù)的滿意度等指標(biāo),這些指標(biāo)實(shí)質(zhì)上是考核政府資金的使用效率,代表體育公共服務(wù)資金使用過程和結(jié)果[18]。這兩類指標(biāo)是考核各級(jí)政府和官員任期責(zé)任目標(biāo)的重要標(biāo)準(zhǔn),以此激勵(lì)其重視體育基本公共服務(wù),加大對(duì)體育基本公共服務(wù)的支出力度。

4.5 構(gòu)建體育公共服務(wù)財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制

為進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益,必須建立健全有關(guān)體育公共服務(wù)財(cái)政監(jiān)督的法律體系,以立法的形式劃分財(cái)政部門、審計(jì)部門等的監(jiān)督職責(zé),通過法律形式明確界定財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等關(guān)于事前、事中、事后監(jiān)督的工作范圍,日本、德國、美國等國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。促進(jìn)體育公共服務(wù)財(cái)政績效監(jiān)督結(jié)果的利用,績效監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制應(yīng)有機(jī)結(jié)合,將體育公共服務(wù)績效監(jiān)督結(jié)果作為安排體育行政部門以后年度預(yù)算的重要依據(jù)[19-20],以此促進(jìn)體育行政部門增強(qiáng)效益和責(zé)任觀念,不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制,進(jìn)而提高體育公共服務(wù)財(cái)政資金支出管理和決策水平。積極開展績效問責(zé),通過體育公共服務(wù)績效問責(zé)推動(dòng)責(zé)任追究,進(jìn)一步增強(qiáng)各級(jí)體育行政部門的責(zé)任意識(shí)。