農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼政策的反思與完善

摘要：農(nóng)業(yè)規(guī)模化以保障國家糧食安全為終極目標(biāo)，具有極強的外部性和公共產(chǎn)品屬性，難以依靠市場主體自發(fā)形成，吁求政府的介入。規(guī)模化補貼作為政府介入農(nóng)業(yè)規(guī)模化的重要手段，雖以維護糧食安全為初衷，但實施效果并不理想，原因在于補貼手段與補貼目標(biāo)不匹配、補貼結(jié)構(gòu)失衡、配套機制不健全。要提升農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼的政策效能，還需以保障糧食安全為首要目標(biāo)，進一步調(diào)整規(guī)模化補貼方向、優(yōu)化供給型補貼與需求型補貼配置格局，完善配套保障機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼；農(nóng)業(yè)規(guī)模化；公共產(chǎn)品；市場失靈；糧食安全

中圖分類號：F320文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0084-05

作者簡介：劉粲，河南省招標(biāo)局（河南省機電設(shè)備招標(biāo)股份有限公司）處長。

農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼是保障糧食安全的重要手段之一。然而，補貼政策的實施效果并不理想，對農(nóng)業(yè)規(guī)模化進程的推動并不突出，甚至有調(diào)查研究表明，“大量的農(nóng)業(yè)補貼事實上并沒有轉(zhuǎn)化成為有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，反而轉(zhuǎn)化成為地租，提高了經(jīng)營者的生產(chǎn)成本和風(fēng)險。”[1]基于此，有必要認真對待農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼，反思政府補貼介入農(nóng)業(yè)規(guī)模化的理論基礎(chǔ)，審視農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼政策的設(shè)計問題，并在此基礎(chǔ)上為農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼政策的完善提供方向，為促進多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)提供助力。

一、政府補貼農(nóng)業(yè)規(guī)模化的理論邏輯

生產(chǎn)條件的公共產(chǎn)品屬性、信息不完善以及外部性是農(nóng)業(yè)市場失靈的集中體現(xiàn)，也被認為是政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的邏輯起點[2]13-16。不過，與政府補貼農(nóng)業(yè)不完全相同，政府補貼農(nóng)業(yè)規(guī)模化則略顯復(fù)雜，既有政府補貼農(nóng)業(yè)的一般邏輯，更有政府發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的特殊考量。

1.糧食安全凸顯農(nóng)業(yè)規(guī)模化的外部性

“農(nóng)民作為糧食生產(chǎn)者易受到市場失靈帶來的影響，糧食生產(chǎn)和國家糧食安全也會受到影響，因此糧食補貼政策就有了其必要性。”[3]10隨著外出務(wù)工農(nóng)民的日益增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)營呈現(xiàn)出兼業(yè)化特征。生產(chǎn)糧食的機會成本在某些情形下顯著高于外出務(wù)工收益，導(dǎo)致部分農(nóng)民索性將耕地拋荒。要扭轉(zhuǎn)此種格局，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)的綜合收益尤為迫切。然而，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營模式下，土地規(guī)模小、細碎化程度高，不僅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)難以廣泛運用，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在糧食流通市場中亦缺乏足夠的議價能力，農(nóng)業(yè)經(jīng)營極難擺脫經(jīng)營效益低的“魔咒”，更無法充分調(diào)動農(nóng)民產(chǎn)糧積極性，農(nóng)業(yè)規(guī)模化由此而生。

農(nóng)業(yè)規(guī)模化旨在通過規(guī)模化生產(chǎn)或服務(wù)降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本[4]，進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。其之所以受到人們的廣泛青睞，成為公共議題，其根本在于規(guī)模農(nóng)業(yè)具有廣泛的外部性，通過增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營的相對收益，可以增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿，避免耕地資源閑置，實現(xiàn)國家保障糧食安全這一終極目標(biāo)。相反，若農(nóng)業(yè)規(guī)模化的作用僅在于增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收益，與國家的戰(zhàn)略意圖無涉，無論如何都不會成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需求。

2.市場失靈吁求政府補貼介入農(nóng)業(yè)規(guī)模化

現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家雖普遍強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，但受制于外部性、公共產(chǎn)品、信息失靈、缺乏完全競爭等因素，市場無法最佳地配置稀缺資源，需要政府加以干預(yù)，將稀缺資源配置到具有經(jīng)濟效率的領(lǐng)域[5]41-59。

“自由的土地流轉(zhuǎn)市場由于其自身的局限性如市場失靈和其他一些原因……致使農(nóng)地規(guī)模化的進程非常緩慢。”[6]27高成本與低收益的不相匹配作為土地流轉(zhuǎn)市場失靈的重要因素，需要政府以財政補貼的方式加以介入，方能克服農(nóng)地規(guī)模化的外部性。而在農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化上，由于其具有很強的公共產(chǎn)品屬性，每增加一個服務(wù)對象，邊際成本幾乎為零，無論是否將服務(wù)主體的高昂投資成本納入服務(wù)收費，都會扭曲農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供需雙邊市場。為了平衡雙方利益，政府同樣有必要對規(guī)模化社會服務(wù)加以補貼。

二、農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼政策實施中的問題檢思

1.補貼手段與補貼目標(biāo)不匹配

“有效性是判斷公共行為成功與否的最基本標(biāo)準。它衡量一項行動實現(xiàn)其預(yù)期目的的程度。”[7]18評估一項公共政策是否達到預(yù)期，某種意義上就是要審視政策工具與政策目標(biāo)是否相匹配。

農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼的目標(biāo)可進一步細分為直接目標(biāo)與終極目標(biāo)，前者在于促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化，后者旨在保障糧食安全，也即通過農(nóng)業(yè)規(guī)模化來保障糧食安全。2015年以來，我國之所以將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，就是因為“三項補貼”政策效能持續(xù)下降，難以起到激勵農(nóng)民生產(chǎn)糧食的目的，也即補貼政策的“增收效應(yīng)突出，增產(chǎn)效應(yīng)不足”。為改變此種局面，決策者才寄希望于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化，通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的變革，調(diào)動規(guī)模經(jīng)營主體產(chǎn)糧積極性，實現(xiàn)糧食增產(chǎn)的目標(biāo)，構(gòu)筑起國家糧食安全保障體系。是故，無論是農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模化，還是農(nóng)業(yè)社會服務(wù)規(guī)模化，都只是實現(xiàn)國家糧食安全的必要載體，而非規(guī)模化補貼的終極目標(biāo)。

糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼雖格外重視“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”這一基本原則，但反觀各地農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼政策設(shè)計方式，仍然存在重形式而輕實質(zhì)的問題。這一問題在農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模化補貼中體現(xiàn)得尤為明顯，多表現(xiàn)為對耕地流轉(zhuǎn)面積的現(xiàn)金直補，典型如湖南省的隆回縣和嘉禾縣。此類補貼方式雖有助于規(guī)模經(jīng)營主體擴大耕地流轉(zhuǎn)面積，卻未必能夠激勵其用心經(jīng)營，能否起到促進糧食增產(chǎn)、保障糧食安全的作用也未可知。

2.供給型補貼與需求型補貼結(jié)構(gòu)失衡

借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具理論[8]，并結(jié)合規(guī)模化補貼效果差異，農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼又可進一步分為環(huán)境型補貼、供給型補貼與需求型補貼。環(huán)境型補貼是指能夠為農(nóng)業(yè)規(guī)模化創(chuàng)造良好外部環(huán)境的補貼；供給型補貼是面向規(guī)模化供給方的補貼，如對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方、社會化服務(wù)提供方的補貼；需求型補貼則指向為規(guī)模化需求方提供的補貼，既包括給予農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的土地規(guī)模化補貼，也包括向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供的社會化服務(wù)補貼。

考察《財政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》（財農(nóng)〔2016〕26號），并梳理各地農(nóng)業(yè)補貼實踐，我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼集中在信貸擔(dān)保、貸款貼息，現(xiàn)金直補、農(nóng)業(yè)保險補貼，重大技術(shù)推廣與服務(wù)補助、政府購買服務(wù)等領(lǐng)域。屬于環(huán)境型補貼的有信貸擔(dān)保、貸款貼息、農(nóng)業(yè)保險補貼，主要為農(nóng)業(yè)規(guī)模化營造良好的外部環(huán)境；屬于供給型補貼的有（面向服務(wù)主體）重大技術(shù)推廣與服務(wù)補助、政府購買服務(wù)，旨在向農(nóng)業(yè)規(guī)模化服務(wù)供給方提供補貼，直接加速農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展進程；屬于需求型補貼的為現(xiàn)金直補，通過向有規(guī)模化需求的種糧大戶、家庭農(nóng)場等提供補貼，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。從補貼類型來看，土地規(guī)模化補貼中需求型與環(huán)境型補貼較為突出，而供給型補貼嚴重不足；農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化補貼中供給型補貼與環(huán)境型補貼居多，需求型明顯不足。

農(nóng)業(yè)規(guī)模化的推進作為系統(tǒng)工程，既要小農(nóng)戶的配合，也需現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)力，缺一不可。然而，我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼卻呈現(xiàn)出失衡的態(tài)勢，一定程度上制約了我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化的推進：一方面，農(nóng)地規(guī)模化補貼關(guān)注轉(zhuǎn)入方而忽視轉(zhuǎn)出方，致使土地轉(zhuǎn)出方在推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化中的積極性明顯不足；另一方面，農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化補貼對服務(wù)主體關(guān)注有余而對農(nóng)戶關(guān)注不足，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不愿購買社會化服務(wù)或參與社會化服務(wù)動機不足的情況下，服務(wù)規(guī)模化難以充分運行。

3.配套機制不健全

農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼雖是助推農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的重要力量，但也有其局限性。一方面，財政補貼充其量只是一種內(nèi)嵌于市場機制的激勵誘導(dǎo)手段，能否有效運行不僅受制于市場主體的配合程度，也受制于市場基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度。另一方面，政府介入市場的方式若不妥當(dāng)，政府失靈將會蔓延到財政補貼失靈，此時，財政補貼非但不會起到助推規(guī)模化的效果，反而會產(chǎn)生阻礙，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模化“價格從自發(fā)流轉(zhuǎn)時的低位失靈向政府介入時的高位失靈變遷”[9]便是典型。因此，無論是農(nóng)地規(guī)模化還是農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化，皆需滿足一定的前置條件。

一是，土地流轉(zhuǎn)機制不健全。土地流轉(zhuǎn)溢價現(xiàn)象日益突出，已然成為制約我國農(nóng)地規(guī)模化的重要因素[10]。土地流轉(zhuǎn)價格上漲雖有其內(nèi)在邏輯，但在土地價格過快、非理性上漲上，土地流轉(zhuǎn)機制不健全同樣難辭其咎[11]。迄今為止，統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易平臺在多數(shù)地方尚處于缺位狀態(tài)，致使土地流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)規(guī)模化、批量化。而土地流轉(zhuǎn)機制不健全還導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場信息失靈，想要流出土地的小農(nóng)戶缺乏流轉(zhuǎn)土地的渠道，而想要流入土地的經(jīng)營主體又難以找到適合的交易方，進而在一定程度上抑制了土地流轉(zhuǎn)雙方流轉(zhuǎn)土地的積極性，既人為增加土地流轉(zhuǎn)的交易成本，也在一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化。

二是，社會化服務(wù)組織機制不完善。相較于農(nóng)地規(guī)模化，社會服務(wù)規(guī)模化尤其是托管服務(wù)被認為是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的最佳選擇。然而，高度統(tǒng)一的社會服務(wù)進入規(guī)模龐大且異質(zhì)性極為突出的小農(nóng)戶并不容易，首當(dāng)其沖的便是高昂的溝通談判成本。更有甚者，伴隨著土地規(guī)模化的推進，因?qū)有∞r(nóng)的交易成本偏高，在私人利益驅(qū)使下，托管組織主體逐漸顯示出重視大戶，輕視小農(nóng)戶的傾向，致使托管與小農(nóng)戶經(jīng)營的供需銜接困境產(chǎn)生系列問題[12]。要想克服這些問題，離不開特定主體對小農(nóng)戶行為的組織與引導(dǎo)。只是隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消，鄉(xiāng)村基層組織的“懸浮”特征日益明顯，與小農(nóng)戶的連接日益松散，動員與組織能力也不樂觀，這就需要在農(nóng)村社會化服務(wù)動員組織機制上下功夫。

三、農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼政策的完善進路

1.明確政策目標(biāo)，奠定規(guī)模化補貼方向

提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，保障糧食安全固然是農(nóng)業(yè)規(guī)模化的終極目標(biāo)，但農(nóng)地規(guī)模化與農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化因側(cè)重點不同，在具體目標(biāo)上也存在差異：農(nóng)地規(guī)模化核心要義在于打破土地規(guī)模細碎且分散的局面，形成具有一定規(guī)模且連片集中的土地，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全要素的規(guī)模效益；農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化則通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的規(guī)模化降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，側(cè)重于實現(xiàn)小農(nóng)戶而非土地流轉(zhuǎn)大戶的規(guī)模收益。基于對農(nóng)地規(guī)模化與農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化各自主導(dǎo)目標(biāo)的認知，不難勾勒出農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼的核心目標(biāo)。

農(nóng)地規(guī)模化補貼應(yīng)與糧食生產(chǎn)綜合效益掛鉤。農(nóng)地規(guī)模化補貼的終極目標(biāo)在于增加糧食產(chǎn)量，保障糧食安全，而非單純促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。然而，僅與土地流轉(zhuǎn)面積掛鉤的現(xiàn)金直補，未必能夠充分調(diào)動經(jīng)營主體產(chǎn)量的積極性，且易引發(fā)諸多偏離政策預(yù)期的結(jié)果：其一，糧食生產(chǎn)效益偏低，會促使耕地“非糧化”；其二，經(jīng)營主體為套取財政補貼，通過粗放經(jīng)營方式，降低生產(chǎn)成本，偏離國家鼓勵產(chǎn)糧的政策目標(biāo)。對此，可以借鑒上海市青浦區(qū)的做法，引入負面清單，根據(jù)扶持對象考核得分給予不同額度的補貼，對于考核不合格的對象不予補貼。

農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化補貼應(yīng)向小農(nóng)戶傾斜。政府之所以要對農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化進行補貼，其根本原因就在于農(nóng)業(yè)社會服務(wù)的初始成本過高，小農(nóng)戶難以負擔(dān)，容易引發(fā)供需失衡問題。而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地本就集中且富有規(guī)模，服務(wù)成本極易回收，即便無政府補貼，也不存在服務(wù)供給乏力的問題。然而，現(xiàn)行的規(guī)模化補貼政策尚不精準，并未對服務(wù)對象作出區(qū)分，以至于大量規(guī)模化補貼流向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并未帶動小農(nóng)戶參與到農(nóng)業(yè)規(guī)模化中。故而，有必要明確農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體只有向小農(nóng)戶提供規(guī)模服務(wù)才可享受政府補貼。

2.調(diào)整補貼結(jié)構(gòu)，提升規(guī)模化補貼精準度

供給型補貼與需求型補貼的失衡，客觀上抑制了我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化的發(fā)展進程。要想破解這一難題，必須整合既有支農(nóng)資金，重塑我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼的對象。

一是增加供給型土地規(guī)模化補貼。土地規(guī)模化的實質(zhì)是小農(nóng)戶將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至新型經(jīng)營主體，從而退出土地經(jīng)營，既需要新型經(jīng)營主體的積極參與，也無法脫離小農(nóng)戶的配合。要解除小農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，必須確保其基本生活水平不因土地流轉(zhuǎn)而下降。就此，可借鑒上海市嘉定區(qū)的做法，引入供給型土地規(guī)模化補貼，政府不僅直接給予土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶補貼，在補貼新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時還明確規(guī)定小農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的最低收益。

二是重視需求型服務(wù)規(guī)模化補貼。結(jié)合服務(wù)規(guī)模化的定位來看，服務(wù)規(guī)模化補貼應(yīng)當(dāng)向小農(nóng)戶傾斜，通過帶動小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)，從而建立實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接。在實踐中，由于地方政府對服務(wù)規(guī)模化的核心要義理解不準，服務(wù)規(guī)模化補貼對象還主要是提供服務(wù)的主體而非接受服務(wù)的農(nóng)戶。此種補貼方式既難以起到降低服務(wù)成本的初衷，也無法激勵小農(nóng)戶積極購買社會化服務(wù)。從更為精準地調(diào)動小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)積極性的角度考慮，可以將服務(wù)規(guī)模化補貼更多地向小農(nóng)戶傾斜。考慮到現(xiàn)金直補方式激勵效果差，可以考慮運用服務(wù)代金券的方式補貼小農(nóng)戶。

3.完善配套保障，夯實規(guī)模化補貼實效

一是健全土地流轉(zhuǎn)體系。土地流轉(zhuǎn)價格失靈作為制約農(nóng)地規(guī)模化的重要因素，與土地流轉(zhuǎn)機制不健全密不可分。這就有必要充分發(fā)揮政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中的作用，通過建立健全土地流轉(zhuǎn)平臺，確立土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價，為土地流轉(zhuǎn)的有序運行提供保障。從促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化角度來說，還可進一步擴大土地銀行的試點，為土地流轉(zhuǎn)提供相對透明公開的交易平臺，也為土地整理、土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

二是發(fā)揮基層黨組織與村委會的組織功能。農(nóng)業(yè)規(guī)模化的實現(xiàn)，雖不可忽視財政補貼的支持，但同樣離不開有關(guān)部門或組織對小農(nóng)戶的耐心引導(dǎo)。相較于政府部門以及農(nóng)業(yè)協(xié)會等主體，基層黨組織與村委會無疑是更為合適的主體，一方面，其距離農(nóng)戶的距離更近，方便開展溝通工作；另一方面，與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相比，基層黨組織與村委會作為領(lǐng)導(dǎo)和管理村莊的常設(shè)機構(gòu)，有著相對穩(wěn)定的辦公場所，能夠較好地配合政府完成各項農(nóng)業(yè)規(guī)模化政策的宣傳。為調(diào)動其積極性，或可考慮兼采正式手段與非正式手段。就正式手段而言，可以將村委會推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化的業(yè)績納入政府對相關(guān)工作人員的業(yè)績考核及獎懲津貼之中；就非正式手段來說，政府有關(guān)部門可以通過媒體宣傳、樹立榜樣的方式對業(yè)績突出的基層工作人員予以鼓勵。

農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟重要組成部分，關(guān)系國家糧食安全。對傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營模式作出改造，大力推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化，既是建設(shè)現(xiàn)代國家的應(yīng)有之義，也是增進農(nóng)業(yè)比較效益，促進農(nóng)民增收的重要舉措。此種語境下，以政府補貼引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模化具有不可辯駁的正當(dāng)性，但財政資源的稀缺性也決定了農(nóng)業(yè)規(guī)模化補貼政策應(yīng)當(dāng)更為精準有效，方能切實擔(dān)負起促進糧食增收，保障糧食安全這一時代使命。

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