進一步推動遼寧農民專業合作社提質升級

遼寧省人民政府發展研究中心課題組

〔內容提要〕遼寧農民專業合作社類型多樣，合作內容豐富，帶動能力不斷增強，服務農民、幫助農民、提高農民、富裕農民作用明顯，已成為遼寧現代農業發展的中堅力量。但在發展中仍然面臨總體發展質量不高、政策支持力度較弱、內部運行不規范、市場競爭力不強、基層人員不足等問題。今后要不斷強化扶持引導，加強生產要素保障，完善政策體系建設，構建合理的治理機制，著力提升管理部門指導和服務能力，進一步推動農民專業合作社提質升級。

〔關鍵詞〕農民專業合作社 規范發展 提質升級

發展農民專業合作社是新形勢下推動實施鄉村振興戰略的重要舉措。習近平總書記多次指出要鼓勵發展農民合作社。遼寧農民專業合作社（以下簡稱合作社）自《農民專業合作社法》頒布實施以來，呈現快速發展之勢。截至2020年8月末，全省依法注冊的合作社6.92萬家，輻射帶動農戶10.5萬戶，已成為現代農業發展的中堅力量。盡管如此，合作社發展仍然面臨總體發展質量不高、政策支持力度較弱、內部運行不規范、市場競爭力不強、基層人員不足等問題，已不適應當前遼寧農業農村現代化發展的要求，亟需加強規范治理，進一步提質升級。

一、農民專業合作社在促進農村經濟社會發展中作用明顯

當前，遼寧合作社類型多樣，合作內容不斷豐富，帶動能力不斷增強，在服務農民、幫助農民、提高農民、富裕農民方面作用明顯，已成為組織服務農民群眾、激活鄉村資源要素、引領鄉村產業發展、助力脫貧攻堅、帶領農民致富的一支不可忽視的力量。

（一）成為鄉村振興重要的組織載體

一是合作社業務不斷從產中環節向產前農資供應和產后流通、加工等環節拓展，有效延伸產業鏈、提升價值鏈，實現一二三產融合發展，促進鄉村產業興旺。丹東市圣野漿果專業合作社采取“合作社+農戶+家庭農場+示范基地+聯合社+科研院校+協會+公司+超市+社區生鮮連鎖直營店+生鮮電商”的創新模式，將當地特色草莓、藍莓等特色水果做大做強，目前擁有果品包裝廠、苗木提純繁育中心、果品供應鏈管控中心、農藥檢測中心、果品分選冷藏包裝廠、12316信息化中心、物聯網與電商運營中心、物流配送中心，很好地促進了三次產業融合發展。二是合作社可以引導農戶用有機肥替代化肥，促進生物農藥、綠色飼料推廣，引導農戶減少畜禽養殖污染，促進鄉村生態宜居。鐵嶺清河區奶牛專業合作社投資20多萬元購置有機肥料生產線，有效解決了農村畜牧污染問題。三是合作社不斷加強農民與政府之間的聯系，通過反映農民的意見和訴求，化解干群矛盾，積極參與鄉村建設，改善村容村貌。鐵嶺市西豐縣永得利綠色蔬菜專業合作社累計出資65萬元用于修建村路、幫助就醫就學、支援災區等，通過合作社的民主管理實踐，培養了農民參與農村社區公共事務管理的意識和水平。

（二）成為助力脫貧攻堅的有力抓手

近年來，遼寧在脫貧攻堅過程中，積極動員各類合作社輻射帶動周邊貧困戶，通過為有勞動能力的貧困戶提供就業崗位、鼓勵貧困戶利用土地和扶貧資金入股到合作社，享受“土地股+現金股”雙重分紅等方式，助力貧困群眾持續穩定增收。朝陽市1.5萬戶貧困戶用土地經營權入股到土地股份合作社，實現統一經營，收益按股分配，解決了貧困戶無勞動能力或勞動能力弱問題。鐵嶺市西豐縣原昌藥用菌開發專業合作社，將勝利村全部建檔立卡貧困人口吸納到合作社，對其進行定向幫扶，人均增收9000元。

（三）成為推進適度規模經營的有效載體

合作社通過土地流轉將零散土地集中起來，實現適度規模化、集約化經營，有效彌補家庭經營規模過小的局限，降低生產成本，提高勞動生產率，獲得更高、更穩定的規模經濟效益。2019年，鐵嶺市耕地流轉進入合作社的面積達135萬畝，占流轉總面積的40.3%，市內5縣（市）通過土地經營權入股的合作社達529個，占全省比重達24.8%。

（四）成為帶動農民增收致富的穩定渠道

合作社通過聯合生產、規模經營，可以有效地將分散的資金、勞動力和土地組織起來，以相對較低的生產成本和交易成本進入市場，提高農副產品的附加值，達到農民增收致富的目的。農民把土地流轉給合作社或以土地入股的方式加入合作社，自己從農地中解放出來外出務工，可以得到“地租+工資+分紅”三項收入，成為“雙薪”農民。沈北錫伯龍地種植合作社種植稻米，通過訂單方式與農戶合作，每畝水稻至少增收350元；同時統一管理解放的1500余戶勞動力外出務工收入4500萬元，戶均增收4000元。

二、遼寧農民專業合作社發展中存在的問題

多年來，遼寧合作社在促進農村經濟社會發展中起到積極作用，但整體發展質量與深入實施鄉村振興戰略、農業供給側結構性改革、農村脫貧攻堅等要求相比，還有較大差距，存在著諸多不容忽視的困難與問題。

（一）總體發展顯現出來的問題

1.量多質差，整體發展水平有待提高。截至2020年8月末，全省注冊的合作社6.92萬家，同比增長2.24%。雖然數量有所增長，但總體發展水平還不高，自身發展能力相對較弱，規模較小，組織管理水平較低，示范帶動能力不夠強。從“空殼社”清理情況看，納入清理對象的達到1.1萬余家，占注冊數量的16.8%。調研了解到，目前各地真正運轉的合作社不到總數的1/3，大部分是未開展實際業務或無力繼續開展業務的“空殼社”“沉睡社”。從農業統計口徑看，遼寧縣級以上示范合作社2143家，僅占全部合作社的4%，且數量比上年有所下降；統一組織銷售農產品和購買農業生產投入品比例達到80%以上的合作社占比不到1/4；擁有注冊商標和通過農產品質量認證的合作社僅有3805家，占比不到8%；2019年獲得各級財政扶持資金的合作社只有203家，占比僅為0.4%，資金總額也不過3291萬元，無論支持的數量和金額都遠低于東部省份。

2.示范帶動能力不強，利益聯結程度還較弱。遼寧合作社總體數量平均到每個行政村達到近5家，平均農戶成員不到20個，這樣的規模很難帶動更多農民致富。同時，合作社成員絕大部分為本村農戶，很少有跨區域將農戶組織起來的，示范帶動輻射能力也有限。而作為實現利益聯結機制主要方式的收入分配情況，2019年全省合作社經營收入為63.73億元，平均到每個入社成員僅為5956元，當年進行盈余分配的合作社只有4588家，占比不到9%。

（二）合作社自身發展面臨的問題

1.治理機制運行不規范，規范化水平亟待提高。一是合作基礎不牢固。實際運行中，大部分合作社內部凝聚力不足，合作基礎不牢固。首先，社員主動參與合作的意識不強烈。這里既有在開辦合作社時“隨大溜”或“強制拉伙”入社的原因，也有農民本身對農業生產經營方式的變化缺乏足夠認識的因素。其次，合作缺乏誠意。部分入社成員初衷是想從領辦人那里得到些實惠，沒有“利益共享、風險共擔”的合作意識，只能同享福，不能共患難。再次，民主管理與民主決策流于形式。絕大部分合作社領辦人或少數核心成員因入股較大，往往是合作社的控制主體，掌握合作社的生產經營、利益分配等決策控制權，大部分社員沒有參與決策的機會和渠道，處于附屬地位。合作社理事會、監事會、社員大會等機構，實際運行大都流于形式。二是財務管理機制不規范。從調研情況看，合作社財務運行不規范、不透明問題突出，只有示范社財務運行相對完善，其余合作社均缺乏專職財務崗位，財務人員也不專業。在會計核算上，未能規范設置賬本，像存貨類資產隨買隨用不入賬本，多數合作社沒有設置成員賬戶。會計報表隨意編制，各報表間數據勾稽關系不合理，缺少賬務數據支撐。這些均給合作社的未來發展和資金融通帶來羈絆。三是盈余分配不規范。由于絕大部分合作社領辦人出資入股金額占比過高，基于逐利心理，部分合作社很難做出有利于普通社員的盈余分配決策，大部分社員只能分享小部分利潤。調研中發現，大部分合作社主要以價格返利代替盈余分配，即通過社員交易過程中支付比市場價格高一些的優惠價格的差額作為返利來代替盈余分配，以此規避按交易量（額）比例返還盈余的60%的相關規定。

2.權責不匹配，發展積極性容易受挫。合作社普遍認為《農民專業合作社法》中缺少對領辦人利益的維護。主要體現在：雖然法律規定合作社成員大會是“一人一票”制的選舉和表決方式，但領辦人也擔心真正實施起來，一些社員會因不理性的認識“票決”掉自己的生產經營決策而降低辦社積極性；合作社盈余分配的相關規定，使交易量（額）較少的領辦人無法得到與之付出的人、財、物、資源等相匹配的盈余；“入社自愿、退社自由”的規定難以規避入社小農戶在得到了生產技術、資金、信息等幫助后選擇退出合作社，使得合作社大股東利益受損。

3.參與市場競爭要素不足，質量提升乏力。一是融資困難。合作社作為獨立法人尚未得到金融機構普遍認可，獨立申請貸款非常困難，多以領辦人個人名義申請貸款。另外，合作社自身資產較少，擁有的農機設備、農機庫房、流轉土地、生物性資產等均不符合金融機構的抵押要求，加上合作社財務制度不健全、財務工作不規范，金融機構出于風險控制考慮，對融資對象設定了較為嚴格的要求，導致合作社很難獲得貸款。二是人才缺乏。合作社領辦人多是農業大戶、經紀人，雖對農業經營有一定經驗，但整體文化水平不高、經營理念落后，真正懂技術、會管理的高素質復合型人才很少，亟需懂得現代經營的管理、營銷及財務人員。

（三）政府管理層面面臨的問題

1.政策支持力度較弱，政策精準性有待提升。一是對合作社的專門政策扶持呈現弱化傾向。2014—2016年間，遼寧對合作社開展“三級聯創”示范社給予了財政資金支持，對評上省級重點社給予50萬元、示范社給予30萬元獎勵。2017年以后，“三級聯創”不再給予專門財政資金支持，而是將資格稱號與申請農業項目進行捆綁，即獲得“三級聯創”不同層級稱號的合作社才有資格申請相關的農業項目，并獲得不同的項目資金。而2020年，省里則取消了原定支持合作社發展的財政資金。二是政策支持方式不精準，合作社很難獲得政策紅利。為促進糧食生產穩定發展，遼寧于2020年對糧食類新型農業經營主體實施財政貼息政策，但要求財政貼息貸款結算期是2019年10月—2020年9月末期間發生的貸款，且對貼息期限內到期的貸款，按實際付息時間計算，尚未到期的按貼息截止時間計算。基層合作社普遍反映，按此規定能拿到貼息的額度并不多。比如2019年1月申請一年期貸款，實際僅能得到當年10—12月份共計3個月的貸款貼息。三是政策資金下沉不到位，削弱合作社參與農業項目的積極性。很多農業項目資金撥付到縣一級后就會以各種原因滯留，不能及時撥付到位。

2.易進難出，“空殼社”清理障礙重重。遼寧列入清理的“空殼社”數量較大，達到1.1萬家。其形成原因復雜，主要是為享受政策扶持、“隨大溜”心里、經營不善、不了解相關權責等。同時，合作社成立門檻很低，注冊登記時不驗資、不收費，只需5名具有民事行為能力的農民到市場監管部門登記注冊即可。但注銷合作社需要提供成員大會確認的清算報告、作出的解散決議、債務清償或者債務擔保情況的說明、清稅證明等9項材料。這些材料準備齊全困難很大，耗費時間較長。比如很難找到全部入股社員簽字同意；對因未按規定報稅而被納入稅務部門“異常名單”的合作社無法得到清稅證明等等。雖然國家在開展“空殼社”清理工作中明確要求可采用簡易注銷方式辦理注銷，但遼寧在程序要件上未得到相關授權，實際操作過程中無法走簡易注銷程序。朝陽市被納入到異常經營名錄的1214家合作社中，實際注銷的僅有123家。

3.管理體制不順，基層人員匱乏。當前遼寧合作社無論是管理人員還是基層服務人員都明顯不足。一是機構管理人員不足。2018年機構改革將原有農經站（處）合一的管理體制打破，原來由農經站事業單位承擔的合作社指導和服務工作一并歸于農業行政部門。但目前縣級從事農經工作的行政科室少則1人，多則3人，需要從事政策法規、土地托管、土地承包、農村產權制度改革、農村宅基地改革、鄉村治理、打黑除惡、農經統計等10余項工作，再把合作社指導和服務內容列入，必然導致針對該項工作的力度下降。二是輔導員隊伍缺失。改革后，鄉鎮經管站或被鄉鎮財政所兼并，或成為鄉鎮公益人員，致使原來專門為服務和指導合作社而設立的輔導員隊伍幾乎都被拆散。加之經費缺乏，造成“想指導，沒人沒錢”的局面，合作社發展過程中出現的問題和困難無法及時有效解決。

三、推進遼寧農民專業合作社提質升級的建議

當前，遼寧合作社的發展要從注重數量增長向注重質量提升轉變。要抓住規范提升、促進良性發展這條主線，積極破解合作社在發展過程中面臨的問題，進一步推動遼寧合作社提質升級。

（一）強化扶持引導，進一步提升示范帶動能力

一是提高認識。加強行業管理人員對合作社的正確認識，客觀分析合作社的發展難題，進一步提高指導合作社質量提升的工作能力，通過創新工作思路和方法，打破困局，消解畏難情緒。加大教育宣傳力度，強化廣大農民對合作社的認識，讓農民清楚入社后的權利與義務，避免農民盲目“辦社”“入社”。二是強化農戶與合作社的利益聯結。鼓勵合作社采取訂單農業、保底分紅、利潤返還等多種形式與農戶開展穩定合作，讓農戶分享生產、加工、銷售各環節的利益。增強合作社產業化程度，發展精準農業和高值農業，注重內化產業鏈構建，大力發展農產品精深加工；建立農產品安全追溯機制，申請相關質量認證，提高產品品質；創立自有品牌，增加產品附加值，開拓多種直銷渠道，進一步提高整體盈利水平。三是通過項目激發合作社的引領帶動作用。通過建立合作社質量提升培育項目庫，進一步將農業綜合開發、農田水利基礎設施建設等農業項目向發展能力強、潛力大、管理運作規范的合作社傾斜，增強合作社發展能力，激發引領帶動作用。四是鼓勵合作社聯合與合作。積極引導和支持各類型合作社通過兼并、合并等方式依法自愿組建聯合社。尤其鼓勵同產業鏈的上下游、不同業態的如農資、農機、種植、農產品銷售等合作社聯合，實現組織重構和資源整合。引導農業龍頭企業組建農業產業化聯合體，通過“龍頭企業+農民合作社+農戶”等多元合作模式，發揮各自優勢，將分散的農民組織起來，將分散的農業生產整合起來，提高農民和企業進入市場的組織化水平。

（二）構建合理的治理機制，推進合作社規范發展

一是引導合作社合理安排股權結構。積極鼓勵廣大小農社員參股合作社，提高合作社中普通小農社員的入股率，注重對單個成員股金總額的比例控制，調動普通小農戶對合作社事務參與的積極性，保障成員享有應有的權利，確保合作社遵照“民管、民辦、惠民、利民”的理念進行運營和發展。二是推動合作社規范財務管理。加大檢查督導力度，指導合作社建立規范的工作制度和內控制度，為財務管理規范化奠定基礎。將財務管理規范化建設作為項目資金申報的依據，發揮扶持資金的導向作用。探索推廣代理記賬業務，通過專業代理記賬機構對合作社財務工作的規范管理，提高合作社財務信息的真實性和完整性。三是規范合作社的盈余分配。指導合作社將盈余分配具體方式寫入合作社章程，并嚴格執行。嘗試將盈余分配貫穿到整個生產和銷售過程，可采取“交易量（額）+股金分紅比例+年終獎勵”的盈余分配模式，實現“回報”和“生產率”相聯系，以此吸引更多有實力的社員加入，提高社員參與合作社事務的黏性。四是注重兼顧領辦人的利益訴求。積極探索實行按股投票和按人投票相結合制度。借鑒江浙地區合作社的實踐經驗，將合作社“核心社員”控制作為一種專家治理的形式，在決策上突出專家決策的作用。在利益分配上，實行按交易額分紅和按股分紅相結合，并更多地向股權傾斜，賦予領辦人一定的盈余索取權。以不違反法律規定的分配原則為前提，探索建立與領辦人貢獻、績效掛鉤的分配制度，允許和鼓勵技術、信息、管理等生產要素參與收益分配，通過固定薪金、年終獎金等方式體現其對合作社的價值和貢獻。另外，政府部門可對帶動示范作用顯著的合作社領辦人給予公開褒獎，增強其責任感與使命感。對作為特殊社員的領辦人在投票權、管理權以及盈余分配等方面的合理利益訴求予以保障，制定鼓勵性政策激勵引導領辦人為合作社提供服務和做出貢獻。

（三）進一步強化生產要素保障，有效提高市場競爭力

一是創新金融服務。鼓勵金融機構通過政策和業務創新，在保證資金安全條件下，對市場發展前景好、經營和信用優良的合作社適度提高貸款額度、拓寬貸款用途，簡化和放寬審貸條件，并合理確定合作社的貸款期限。鼓勵金融機構增加抵押擔保物種類，允許不同種類合作社利用農機設備、生物資產、政府項目財政補貼款等進行抵押貸款。建立合作社信用評價機制與指標體系，在考核其財務狀況的同時，將合作社流轉土地、成員數量、自有品牌等情況納入信用評價指標體系中，提高信用等級。發揮政策性融資擔保公司為合作社提供貸款擔保服務的作用，拓寬合作社的增信渠道，提高融資水平。完善農業保險制度，增加針對合作社的保險品種，提高合作社抵抗風險能力。鼓勵和規范合作社在內部形成資金互助機制，通過社員內部資金互助，提高合作社資金供給量。二是加強人才培養和引入。制定合作社人才培養計劃，充分利用高校、科研院所、技術推廣單位、農廣校等社會資源，針對合作社所需人才進行針對性培訓。以實際需求為導向，開展合作社財務規范化培訓，提高財務人員的專業素養與能力。積極引入具有較強經營管理能力、市場把握能力和風險預測能力的職業經理人，提高合作社在市場競爭中科學管理與決策的水平。

（四）完善政策體系建設，進一步提升合作社發展質量

一是加強制度建設。鑒于遼寧2010年制定的《遼寧省實施<中華人民共和國農民專業合作社>辦法》已經不適應新的《農民專業合作社法》要求，因此應盡快修訂，以更好指導合作社依法辦社、依法經營。二是加大政策資金扶持。建議每年安排一定數量的財政專項資金，推動合作社整體質量的提升。同時，進一步統籌整合各領域涉及合作社的項目資金，著力解決各部門對合作社投入分散、資金規模小、支持力度不大等問題。三是加強扶持政策的針對性和精準性。各項扶持政策要實現“以強帶弱”“以大帶小”的目的，將扶持政策用在真正運轉規范、帶動性強的合作社上。充分結合農業生產項目周期確定政策執行時間，切實通過提高政策精準性，將政策紅利惠及到合作社中的每名成員。盡快落實允許將合作社晾曬存貯、農機庫房、管理看護房等輔助設施用地納入農用地管理范圍。

（五）破解“空殼社”清理工作難題，提升合作社規范水平

一是加強“空殼社”的認定甄別。利用即便不用納稅，也須按期“零”納稅申報的規定，通過稅務部門了解納入經營異常的合作社是否真正經營，提高甄別“空殼社”的精準度。二是積極申請“簡易注銷程序”試點。破解注銷過程中按程序提供的相關材料難以獲取或獲取時間較長的難題，降低注銷門檻。三是適時啟用依法吊銷程序。支持遼寧市場監管部門對“空殼社”列入經營異常名錄名單達到一定期限的，啟用依法吊銷程序。四是通過宣傳教育提升成員權責意識。相關主管部門要加強合作社開辦與注銷的責任和風險宣傳教育，市場監管部門要履行告知義務，要讓合作社發起人、理事長和成員知曉開辦合作社可能面臨的經營風險和需履行的義務，提升成員知法守法意識，確保理性辦社。

（六）提升管理部門指導和服務能力，推動合作社高質量發展

一是恢復合作社發展聯席會議制度。鑒于全國農民合作社發展部際聯席會議制度仍然運行并發揮積極的作用，建議遼寧恢復省級合作社發展聯席會議制度，通過加強部門間協調配合，形成合力，促進全省合作社持續健康發展。二是壯大農經管理隊伍。建議縣鄉一級已經撤并的經管管理隊伍應重新設立，或安排專人負責此業務，使其形成上下統一的合作社服務指導體系。同時針對農經隊伍人員不足的現狀，適當增加人員。三是健全輔導員隊伍。重點加強縣鄉合作社輔導員隊伍建設，有條件的地方可通過政府購買服務等方式，為鄉鎮聘請農民專業合作社輔導員。大力開展合作社輔導員培訓，對合作社登記注冊、民主管理、市場營銷等給予指導。四是加大工作經費投入力度。有效避免業務主管部門因經費缺乏而導致相關服務和指導工作難以開展的尷尬局面。五是創新示范社聯創模式。調整現有示范合作社“三級聯創”需縣、市、省逐級評定的規定，對符合條件的合作社可以越級評定，即符合哪一層級就直接參評哪一層級，減少逐級評定給合作社帶來的各種負擔。

（課題組成員：朱軍 郭錫禹 牛麗麗 羅金 潘成俊）