遼寧資源型城市轉型創新發展研究

周志強 趙宏燕 王洪濤

〔內容提要〕資源型城市的轉型創新發展是加快推進遼寧全面振興的關鍵之舉。目前，遼寧各資源型城市在轉型發展中取得了一定成績，但在發展觀念、體制機制、產業替代、生態環境再造、特色優勢塑造、民生保障和人才集聚等方面存在諸多困難。我們應在借鑒國內外資源型城市轉型經驗基礎上，重塑發展理念，通過發揮市場機制作用、促進民間資本發展、政策性反哺、發揮特色優勢、以保障改善民生為根本、提升引入外來人口能力等路徑，及建立轉型示范市區、支持接續替代產業建設、強化資金支撐、抓好飛地建設、推動生態產業民生融合、組建資源型區域省級聯盟和提升科技創新能力等方面政策措施，推進遼寧資源型城市的轉型創新發展。

〔關鍵詞〕遼寧資源型城市 轉型創新發展 遼寧振興

遼寧資源型城市曾是我國工業化發展的能源寶庫，為我國工業化發展做出了不可磨滅的貢獻。這些資源型城市經歷了長時期、大規模、高強度、低效率的開發之后，在本世紀初就開始嘗試進行轉型創新發展，目前已經取得了一定的成效：產業結構逐步優化，生態環境不斷改善，民生問題得到了一定程度的解決，確保了資源型城市的和諧穩定發展。但在轉型發展過程中仍然存在很多障礙和難題，需要不斷開辟遼寧資源型城市轉型發展的新境界、新內涵、新路徑。

一、遼寧推進資源型城市轉型創新發展的戰略意義

習近平總書記指出：“立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展，是當前和今后一個時期全黨全國必須抓緊抓好的工作。”推進資源型城市轉型創新發展，是遼寧地區立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的必然要求，是推動遼寧實現高質量發展的必經途徑。

（一）推進資源型城市轉型創新發展是新發展階段遼寧全面振興的內在要求

遼寧作為新中國工業的搖籃、老工業基地，是全國資源型城市最為集中的省份，共有15座區縣市級別的資源型城市，其中地級城市包括阜新、撫順、本溪、盤錦、葫蘆島、鞍山；縣級城市包括調兵山、鳳城、寬甸滿族自治縣、義縣、北票、大石橋；市轄區有弓長嶺區、南票區、楊家杖子開發區。資源型城市人口占全省的33%，土地面積占37%。根據遼寧省14個市近三年來的GDP排名，阜新連續三年排名第14位；本溪則是第10-11位之間；撫順排名7-9位。

遼寧的資源型城市數量占比較大，涉及的人口數量較多，發展比較滯后。在新發展階段，遼寧全面振興能否實現，取決于資源型地區轉型創新發展的成效。因此，遼寧資源型城市轉型創新是加快推進遼寧全面振興、全方位振興的關鍵，是遼寧全面振興、全方位振興的必然要求。

（二）推進資源型城市轉型創新發展是遼寧融入新發展格局的必然選擇

新發展階段面臨新的發展環境。國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央深刻把握發展規律、敏銳洞察歷史大勢、主動順應時代潮流作出的重大戰略抉擇。

在新發展格局中，“一帶一路”建設、東北全面振興、京津冀協同發展戰略、鄉村振興戰略、環渤海經濟帶等多重國家戰略疊加給遼寧帶來新的發展機遇。作為老工業基地，資源是遼寧的基礎，鞍山、本溪以及盤錦等市鋼鐵、石化產業對國內大循環的發展格局起著重要作用。遼寧要推動資源型城市主動融入新發展格局，融入“一帶一路”建設、融入東北振興發展、融入京津冀協同發展、融入環渤海經濟帶，通過省際省內雙循環，擴展市場空間，激發資源型城市經濟活力。通過推動資源型城市的轉型創新，最終推動遼寧經濟的整體發展。

（三）推進資源型城市轉型創新發展是遼寧貫徹新發展理念的生動實踐

“十四五”規劃和2035年遠景目標指出，要把創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念作為經濟社會發展必須遵循的原則。遼寧資源型城市轉型創新正是貫徹新發展理念的生動實踐。遼寧資源型城市的轉型創新發展包涵了創新的理念，崇尚創新、厚植開放、推進共享，在新發展階段不斷開拓發展新境界。

貫徹新發展理念，資源型城市轉型創新發展尤其要注重綠色發展，實現生態文明。資源環境約束問題是資源型城市的共性困境，轉變發展方式，就是要擺脫單一依賴資源的發展模式，擺脫資源低端粗放消費模式，將生態文明發展理念前置，合理開發利用資源，防止污染，保護生態平衡，走出一條綠色發展、特色發展、創新發展的可持續發展之路，實現資源型城市的綠色轉型。

二、遼寧資源型城市轉型現狀及其面臨的困境

（一）發展觀念存在思維定勢，與創新發展理念相適應的新觀念和新理念尚未形成

資源型城市轉型創新發展需要在新發展理念的指導下進行，但傳統思維定勢往往限制和制約新發展理念的形成。比如，傳統產業的改造升級或發展接續替代產業都需要以科技創新、體制機制創新為基礎，以提高市場競爭力、實現高質量發展為目標，但在傳統思維定勢的影響下，仍然以計劃經濟時期所形成的固有理念和習慣做法來應對轉型，創新力不足，發展質量不高，缺乏市場競爭力，很難實現轉型目標。在轉型發展著力點上，缺乏統一規劃和系統、協調、規范意識。發展新興產業應以實現綠色可持續發展為目標，但在以單純提高GDP的傳統思維定勢影響下，仍然通過引進和發展高能耗、重污染等不可持續的產業來飲鴆止渴。在轉型發展動力來源方面，仍存在“等靠要”單純依賴外部援助的舊思維，在遭遇轉型發展壓力和挑戰時缺乏應對策略，急躁冒進與不作為并存。

（二）體制機制存在鎖定效應，推進體制機制改革的路徑并不明確

遼寧資源型城市最先進入計劃經濟，最遲退出市場經濟，因此，在轉型階段所遇到的難題，與其早期計劃經濟與短缺經濟的背景有著重要關聯。各種類型的資源型城市如何轉型，目前并沒有一種普遍適合的路徑。各個城市如何去發現和選擇可行路徑，關鍵在于市場機制作用的充分發揮，但由于傳統機制體制的鎖定效應，市場化改革步伐相對滯后。早期通過計劃經濟手段形成的老工業基礎，如今許多已成為落后產能，而如何解決由落后體制機制和落后產能所累積的各種社會負擔，尚未有成功的可復制推廣經驗。實踐中，資源型城市推動由先進產能兼并落后產能，追求的多是所謂的“資產保值增值”，希望由承接企業來負擔被兼并企業，而不是既有資產的有效運轉，這是傳統體制機制下的慣性選擇。事實上，如果資產不能有效運轉起來，其資產根本無價值可言，甚至是負價值，只有更多的資產運轉起來，才是資源型城市的最大效益和收益。

（三）產業替代存在路徑依賴，傳統產業的升級改造和新興產業的培育再造難以統籌兼顧

遼寧資源型城市轉型依然依賴于資源發展慣性，這種慣性阻礙企業技術、制度等方面的創新，缺乏經濟活力，導致資源型城市的產業演進軌跡陷入路徑依賴，難以擺脫。這種路徑依賴使得產業替代再造難，傳統產業的升級改造以及新興產業的培育再造難以統籌兼顧，最終導致遼寧資源型城市經濟發展速度不快，經濟總量小、財力弱、發展后勁不足的狀況始終未能根本改變。例如盤錦市，傳統產業比重依然較大。從工業行業結構看，全市現有規模企業雖然門類較為齊全，但仍以油氣采掘業和石油化工產業為主，雖然戰略性新興產業有了較快發展，但企業數量少，主營業務收入也相對較低，仍存在低水平加工能力過剩和高技術加工能力不足的問題。又如撫順市，撫礦集團依托自身資源拉長產業鏈條，形成了“煤炭—發電—供熱（暖）—造紙”和“油頁巖開采—油頁巖煉油—頁巖油化工—綜合利用”兩條產業鏈，發展循環經濟，但轉產項目因市場和環境等因素影響，生產經營均未達到預期目標，發展質量不高。

（四）生態環境再造任務艱巨，礦區綜合治理周期長

遼寧資源型城市轉型創新發展所面臨的生態環境問題非常嚴峻，因為資源型城市在鑄就繁榮的同時，對生態環境造成了一定的破壞，而礦區的綜合治理并非一朝一夕能夠解決，需要一個較長的歷史周期。例如撫順市和阜新市，采煤影響區對城區土壤、空氣、水環境造成嚴重污染和生態環境破壞，采煤沉陷區臟亂差的城市環境對城市形象影響巨大，成為城市多年來一道難以治愈的傷疤。同時采煤影響區中尚有大量受損農民耕地和受損企業搬遷需要解決，大量受損土地及基礎設施需要恢復和建設。如要徹底解決煤炭資源型城市的礦山地質災害問題，仍需資金近百億元，生態文明建設與民生保障資金壓力巨大。

（五）特色優勢再造難，特色培育和發展成效不夠明顯

資源型城市轉型發展的主要措施之一是擺脫對傳統產業的依賴，培育和發展新的特色優勢產業，以實現徹底轉型和可持續發展。但從近些年的轉型效果來看，出現了特色優勢再造難，特色培育和發展成效不夠明顯的問題。例如，阜新市轉型以來重點培育的液壓、氟化工、皮革等重點產業大多處于起步階段，這些產業規模不大，產業鏈條不完整，核心競爭力不強，對阜新市發展未形成有力的支撐。盡管食品及農產品加工、裝備制造、能源、化工四個產業在全市工業中占有較高的比重，但就每個產業而言，產業的關聯度不高，對其它產業和整個地區經濟發展不能產生較強的帶動作用，因此沒有一個產業能夠成為阜新當前的主導產業。再如，撫順市現代新興產業發展緩慢，尤其是高附加值、高科技含量的新興產業占比小，城市主導產業以原材料加工為主的結構沒有從根本上得到改變。以煤礦電機、石油機械、機械設備、撫挖重工、永茂建機為代表的機械制造行業雖有一定基礎，但還沒有形成集群化、規模化生產，對城市經濟貢獻度不高。非煤礦產資源加工及利用產業多以銷售原材料和初級產品為主，沒有形成深度加工規模。

（六）民生保障歷史欠賬多，推動轉型發展的自身造血功能弱

資源型城市在歷史上基本都是單一產業獨大，國有企業所占比重較高，在轉型過程中往往造成較多民生保障方面的歷史欠賬，再加上近些年來經濟發展普遍緩慢，推動轉型發展的自身造血功能減弱，出現了一系列影響民生的問題。例如，撫順市在建立社會養老保險統籌前，原計劃體制下因煤而生的國有企業有龐大的視同繳費基數，現在很多企業已經破產、關閉、消亡，新的非煤產業尚未發展壯大，由于離退休人員和養老金支出逐年增長，社保支出缺口越來越大、地方財力無法支撐的問題愈發嚴重。目前，撫順市政府性總體債務已近上限，地方財政已經處在入不敷出、難以為繼的困難境地。

（七）穩定和集聚人才能力弱，人口老齡化和空巢化問題突出

創新離不開人才。對于資源型城市來說，不但吸引人才困難，留住人才亦困難。遼寧各資源型城市缺乏領軍型人才，以院士為例，截至2020年10月，遼寧共有56名兩院院士，主要集中在沈陽和大連，其中沈陽23人，大連29人。近年來東北地區整體人口流失現象嚴重，根據第七次人口普查數據，2020年東北三省總人口比十年前減少了1101萬，其中遼寧流失115萬，遼寧各資源型城市又是人口流失的“主力軍”。資源型城市人口的老齡化和空巢化問題日益突出。根據《2020年遼寧省統計年鑒》，截止2019年末，鞍山、撫順、本溪、阜新、葫蘆島、盤錦等資源型城市60周歲及以上老年人口占總人口的比率均超過22%，遠超全國老年人口18.1%的占比，其中撫順占比高達28.4%。與此同時，老年家庭的空巢化問題也較為嚴重。人口老齡化、空巢化以及失能半失能老人占比日益增多，進一步加劇了資源型城市的養老服務和社會保障的壓力。

三、國內外資源型城市轉型經驗

（一）國外資源型城市轉型經驗

資源型城市轉型是一個世界性難題，在國外資源型城市轉型的成功范例中，比較典型的是德國魯爾區的“轉型型”模式、法國洛林地區的“告別型”模式和美國匹茲堡的“復興型”模式。

一是“轉型型”模式。“轉型型”模式是指通過對傳統產業的改造促使其轉型升級，同時大力發展新興產業，通過培育創新能力，推動地區轉型發展。該模式的典型代表是德國魯爾區。德國魯爾區在轉型過程中，對于傳統產業，重在促進其轉型升級，而不是一關了之。主要采取了三大方略，增進規模經濟性，盡可能采取最有效率的技術降低成本；從投資于擴大產能到投資于在其他國家和地區制造生產設備，實現產能的空間轉移；聚焦于生產專業性的高附加值產品，包括產業鏈下游客戶需要的產品。在發展新產業時也充分利用原有的產業基礎，如利用其在廢水的收集和循環利用、危險廢棄物的運輸、煤礦通風系統的建設等方面的豐富經驗和知識積累，發展起來為全球服務的環保產業。同時，大力發展非煤炭相關的新興產業，大力發展信息技術、汽車、電子、精密機械和儀表、紡織服裝消費行業等接續產業，通過新產業的發展實現整個魯爾地區經濟格局的實質性優化。魯爾區在轉型過程中注重發揮政府主導作用，建立完善的工作機制和政策法規保障體系；發揮規劃引領作用，明確各階段重點任務；加強軟硬環境建設，尤其重視教育和人才培養，將教育確立為實施創新戰略的重要驅動力；大力治理污染，有效改善生態環境，優化城市區域規劃和生產力布局，大力發展文化和工業旅游產業。總體來說，魯爾工業區經過半個多世紀的經濟轉型，己經從煤炭和鋼鐵傳統產業為中心發展成為以煤炭和鋼鐵為基礎，以信息技術等高新技術產業為龍頭，多種行業多元均衡發展的綜合新經濟區。魯爾的轉型經驗對于我國資源型城市轉型有重要的借鑒意義。

二是“告別型”模式。“告別型”模式是指放棄或部分改造傳統產業，全力發展新興產業，實現完全轉型。典型代表是法國洛林地區。洛林制定了以提高國際競爭力為導向的高起點轉型目標，其主要措施包括：關閉高耗能、高污染和高成本的喪失市場競爭力的煤礦、普通鋼鐵廠，將財力用于新興產業；用高新技術改造傳統產業，發展高附加值的特種鋼鐵、智能機械、精細化工等高端產業和產品；立足全球市場需要，重點發展核電、環保裝備業、電子、醫藥等高新技術產業；制訂優惠政策，吸引外資，使產業結構調整與國際接軌，而不是閉門造車；成立專門的國土整治部門，重新整治和規劃老礦區的土地，營造宜居環境；花大力氣解決就業問題，積極培訓工人，提高其職業技能以增強就業能力，大力完善就業信息發布，充分利用計算機網絡和求職熱線，收集和發布用工信息，改制國有企業，扶持創辦非國有企業，實施稅收、信貸、現金獎勵等優惠措施，鼓勵企業招聘煤炭等產業的轉產和失業工人；建立創業園，扶持失業工人創業，為創業小企業免費提供企業發展規劃、辦公室、機器、廠房、企業顧問和技術專家等軟硬件全方位的幫助。經過多年的努力，盡管轉型耗資巨大，但是洛林的轉型成效明顯，從污染嚴重的衰退工業區轉變成了高新技術產業發達、環境優美的新興工業區，今日的洛林已成為法國吸引外資最重要的地區。

三是“復興型”模式。“復興型”模式是指通過大力改善環境、改造傳統產業以及發展新興產業，不僅實現成功轉型，而且還實現了經濟發展的復興。美國的匹茲堡堪稱復興型轉型的典范，從鋼鐵制造業，成功轉型為文化產業、醫療產業、綠色經濟的樂園。匹茲堡從治理環境入手開始推進轉型，被稱為“三次復興”。第一次復興始于二戰結束后，政府開始治理污染，主要措施是大量鋼鐵廠外遷，擺脫因早期發展鋼鐵等重工業造成的“煙城”形象。第二次復興和歐洲魯爾地區轉型基本同步，重點是大力發展新產業，實施經濟多元化戰略，建設梅隆大廈等摩天大樓，重視文化及社區建設，形成了享譽美國的匹斯堡交響樂團和話劇團。第三次復興發生在20世紀80年代后，將經濟發展的基礎轉向教育、旅游、服務業、電子和納米技術，其中醫療和以機器人制造為代表的高科技產業尤為著名，這得益于世界一流大學匹茲堡大學和卡內基梅隆大學，強大的科研實力成為高科技產業的孵化地，并為匹斯堡提供大量的就業機會。此外，匹茲堡很重視建設綠色建筑和恢復著名的古建筑物，值得稱道的是其建筑改建翻修計劃，極大地恢復了城市活力，是美國城市將藍領職業改造為白領職業、服務性行業的典范。目前，匹茲堡除了繼續發展其優勢產業，如醫療、教育、機器人等，還倡導科技與新能源產業，大力發展綠色環保經濟，被認為代表著美國乃至世界經濟未來發展的方向。卡耐基梅隆大學和匹斯堡大學等大學及一百多家企業研究中心極大地提高了匹斯堡城的科研實力和人才競爭優勢，吸引了一大批高科技公司和人才遷移到匹茲堡南區，形成了一個新興的科研高地。

通過上述轉型模式，可以看到，轉型有著自身的規律，并沒有單一的模式。最重要的是結合自身實際，因地制宜，實現成功轉型因素的最佳組合配置。在具體措施上，以下經驗值得借鑒：

1.因地制宜，選擇合適的轉型模式。支柱產業單一的資源枯竭型城市轉型大致有兩種模式：一種是退出傳統產業，發展新的接替產業。通常這種模式適合資源已經基本枯竭，或者傳統的資源產業不再具有國際競爭力；另一種則是延伸相關的產業鏈，通過提高生產效率、科技含量和產品創意等提高產品附加值。

2.千方百計解決就業等社會問題。資源型城市轉型過程中，解決傳統產業下崗工人的就業問題最為迫切，途徑如下：一是在完善社會保障制度的基礎上，采取緊急援助、免費和實用的再培訓等措施解決就業問題，通過緊急經濟援助等措施幫助其度過失業初期的難關，屬于“應急”，通過免費和實用的技能再培訓提高工人的就業技能才是關鍵。發達國家的成功經驗無一例外證明，提高勞動者專業技能才是解決就業問題的最大法寶。

3.大力治理礦山和礦城的環境污染，優化居住環境。除了澳大利亞等從一開始就重視環境保護，盡最大努力減少污染外，多數資源型城市由于各種原因都需要花大力氣治理環境。一是嚴控污染排放，控制環境繼續惡化；二是加強己關閉礦區的環境修復工作；三是嚴格關閉整治污染嚴重的企業和落后產能，推廣高效和潔凈生產技術，發展綠色經濟和循環經濟。

4.構建轉型長效機制，推動資源型企業的轉制。一是企業轉制方面，從財力和政策上幫助企業解決債務和失業勞動力問題，在激發市場活力的基礎上，充分發揮政府的作用，推動資源型城市的轉型步伐。二是注重構建資源開發補償等方面的長效機制。對礦區的生態環境治理實施區別對待，對于法律頒布前的歷史問題，構建資源開發補償的歷史機制，通過轉移支付等政策幫助其解決歷史遺留問題；對于法律頒布后的資源幵采，實施面向未來的資源開發市場補償機制，用市場化方式解決現在和未來出現的問題，一律實行“誰破壞、誰恢復”。

5.加強資源型城市轉型的組織保障和人才隊伍建設，防止責任推卸和協調難問題的發生。一是設立負責轉型事務專門機構，協調各部門。如法國設立礦區重組部際小組，該小組負責協調十多個政府部門，負責人直接對總理負責。二是建立從事轉型工作的專業化隊伍。資源型城市轉型時間長達數十年，難度大，對專業知識的要求很高，需要勞動學、社會保障、項目管理和區域經濟等方面的知識和實踐經驗。法國和德國的轉型人才培養工作較為成熟，此外，德國還設立專門從事轉型相關工作的公司。

6.積極發揮政府的扶持作用，尤其重視財稅、金融投資對轉型的支持和促進作用。一是設立產業轉型專項基金，除了對傳統衰落產業進行短時間的必要援助外，主要致力于發展具有市場競爭力的替代產業，避免重蹈日本等長時期過度保護衰落產業的覆轍。二是改善投資環境。加強環保、教育、科研、交通等基礎設施和公用事業的建設，吸引外來投資。三是制定土地、融資和稅收減免優惠政策，吸引外來投資。四是積極發展中小企業。發展替代產業，促進形成產業聚集群，擴大就業。五是通過財稅優惠、價格補貼、投資補貼、技術研發補助、環境治理補助等各種政策解決就業、醫療和住房等問題。

7.加強資源型城市轉型立法，遏制腐敗和減少尋租空間。由于資源型城市轉型是一項系統工程，涉及面廣，持續時間長，必須通過法律法規的約束協調各方利益，確保轉型工作順利推進。因此，必須加強轉型的相關立法工作，開門立法，廣泛征求社會各界的建設性建議，實現轉型政策制定和貫徹落實的民主化、科學化、透明化和規范化。

8.將扶持中小企業發展提高到戰略高度。中小企業的蓬勃發展可以在解決大規模就業、提高創新能力、促進產業多元化、推動市場競爭等方面起到舉足輕重的作用，而這才是資源型城市轉型的根基。政府應在創業扶持、融資、土地、產學研合作、減稅、降費、放松對中小企業的管制和行業準入限制等各個方面為中小企業的發展壯大提供幫助。

（二）國內資源型城市轉型經驗

1.江蘇省徐州市賈汪區采煤塌陷地治理實踐。賈汪是一座百年煤城，2011年被列為第三批國家資源枯竭城市，開啟了賈汪轉型發展的黃金時期。近年來，賈汪區委、區政府緊緊圍繞“建設全國資源枯竭城市可持續發展示范區”目標，大力實施“生態立區、產業強區、旅游旺區、文明興區”戰略，穩步推進“生態、產業、城市、社會”四個轉型，逐步實現了從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的華麗嬗變，闖出了一條資源枯竭地區轉型發展的新路子。主要措施有：一是堅持項目帶動，拓展生存空間。積極搶抓資源枯竭城市轉型發展和采煤沉陷區治理等政策機遇，因地制宜，創新模式，大力推進采煤塌陷地復墾工作，完成各類采煤塌陷地復墾項目82個，治理總面積6萬余畝，再造耕地5萬余畝，置換建設用地指標2萬余畝。大力實施增減掛鉤，促進城鄉統籌發展。處置盤活工礦用地，實現企業地方雙贏。加強土地綜合整治，建設高標準基本農田。二是堅持開源節流，謀求生產空間。搶抓機遇，爭取項目申報。加大煤炭采空區綜合利用力度。通過對采空區注入粉煤灰、水泥混合漿和充填煤矸石等創新技術，挖高墊低，挖潛利用，將塌陷地建筑利用納入了城市建設用地規劃。三是堅持科技創新，優化生活空間。運用科技力量支撐采煤塌陷地改造。積極研究探索土地復墾新技術。創新礦區地質環境保護治理新途徑。四是堅持因地制宜，改善生態空間。秉持塌陷地治理與生態修復有機融合的理念，先后完成了潘安湖、小南湖、商湖等地區的生態再造，特別是在全國首創“基本農田整理、采煤塌陷地復墾、生態環境修復、濕地景觀開發”四位一體新模式，突破了土地整理科目之間的限制，掙脫“塌陷地治理以單一的土地平整增加耕地”的思維桎梏，以因地制宜、綜合治理、生態優先、綠色共享等多元化方式開展塌陷地治理。賈汪區采煤塌陷地治理經驗，是國內資源型城市成功轉型的最新標桿。

2.棗莊市促進資源型城市轉型的實踐。棗莊市政府秉持“先把經濟搞上去”的奮斗目標，圍繞“5951”總體思路，聚焦省“十強”產業，以“四新”促“四化”，在“265”產業集群培育基礎上，突出打造高端裝備、高端化工、大數據、鋰電、光纖、醫養健康等六大特色優勢產業，強力推動傳統產業轉型升級、新興產業發展壯大，資源型城市新舊動能轉換全面起勢。2018年，全市共儲備新舊動能轉換重大項目194個、總計3356億元，66個重大項目納入全省新舊動能轉換重大工程實施規劃。主要措施有：一是搞好規劃設計，高起點上尋突破。加強規劃引領，編制全市新舊動能轉換的《實施意見》，明確目標指標、轉換布局、轉換重點、轉換動力、轉換支撐等各類要素；編制《實施規劃》，提出打造現代產業體系、實施創新驅動等政策意見。繪就“產業地圖”，編制《產業發展規劃（2018-2022年）》，明確未來產業發展思路、方向、目標，引導區（市）差異化定位、特色化發展，培育特色產業集群，構建現代產業體系，探索資源型城市創新轉型高質量發展之路。二是聚焦產業轉型，夯實動能轉換根基。棗莊市從實際出發，堅持以“四新”促“四化”，集聚優勢、集成要素、集中發力，全力以赴培植壯大高端裝備、高端化工、大數據、鋰電、光纖、醫藥健康等六大特色優勢產業，去年主營業務收入增長11%，進一步夯實了新舊動能轉換的根基。三是聚力“雙招雙引”，構筑發展新優勢。結合省雙招雙引考核辦法，棗莊市調整強化引資在經濟社會發展綜合考核中的權重，由過去的30分提高至200分。2018年全市新開工外來5000萬元以上項目230個，共新簽約項目145個。實施“棗莊英才”集聚工程，瞄準新舊動能轉換重點產業做好人才支撐，先后引進院士、“千人計劃”“萬人計劃”“泰山學者”等高層次人才116人。圍繞產業鏈打造創新平臺，中科院化工新材料中試基地、常州大學國家級技術轉移中心等一批平臺建成運營。四是強化支撐謀保障，匯聚合力書新篇。制度創新釋放“紅利”，健全正向激勵和容錯糾錯機制；推行“一線作戰”工作法，成立七大新舊動能轉換重大工程建設指揮部；結對幫扶6大特色優勢產業；設立總規模100億元的市級新舊動能轉換基金，發起規模30億元的跨境創投類母基金，對重點企業和項目進行精準扶持。為推動產業發展，圍繞“放管服”“高層次人才”“重大基礎設施”三大支撐，逐一構建“一名市領導同志牽頭”“一個專班推進”“一套政策保障”等推進和保障體系。

3.湖北黃石的轉型實踐。黃石堅持生態立市，推動工業發展從高碳向低碳、從黑色向綠色、從制造向創造，在工業遺址催生發展新動能，用綠色指揮棒引領了城市轉型之路。主要措施包括：一是刮骨療毒，撫平生態傷痕。2015年，黃石關停了120多座非法礦山和100多家無序發展的模具鋼企業。2016年，全部拆除黃石市長江岸線123個非法碼頭泊位。幾年來，黃石先后否決有重大環保風險的工業項目100余個，產值達200多億元。同時，黃石投入近百億元資金，造林綠化面積49.6萬畝，生態修復開山塘口327個，復墾綠化工礦廢棄地9000畝，逐步撫平生態傷痕。二是綠色立市倒逼工業升級。通過技術改造、新產品研發、厚植傳統支柱產業新優勢，穩住了黃石工業綠色轉型的底盤。在“轉”字上下功夫：從傳統產業向新興產業轉型、從企業單打獨斗向產業集群發展轉型、從原材料產品向中高端產品轉型、從要素驅動向創新驅動轉型。黃石電子信息產業從無到有，從小到大。隨著新興產業加快布局，黃石已經形成了服裝、模具、化工醫藥、高端裝備制造、汽車零部件等7個省級重點成長型產業集群。三是注重創新，煥發全新活力。高新技術產業占工業比重提升了12個百分點；上市掛牌企業103家，市場主體達到16萬戶。四是工業遺址催生發展新動能。從工業遺址出發，以工業文化旅游為主題，黃石先后舉辦兩屆國際礦業文化旅游節、兩屆礦博會。2017年11月，成功舉辦中國（黃石）地礦科普大會，8條精品旅游路線，僅5天就迎來游客11萬人次，旅游收入2.2億元。黃石將通過不斷創新模式，打響工業文化品牌，以工業旅游新發展為全國同類老工業城市樹標桿、作示范。

（三）國內外資源型城市轉型實踐和經驗的啟示

通過分析和研究國內外資源型城市轉型的實踐和經驗，對于遼寧省資源型城市轉型來說，從中受到的啟示主要有：

1.因地制宜，探索符合自身實際的轉型發展之路。國內外資源型城市轉型的實踐和經驗，只能借鑒，不能復制和照搬。每個資源型城市都應從本地實際出發，探索適合本地的轉型發展模式。

2.發揮政府在轉型中的主導作用。資源型城市轉型是一場社會的重大變革，也是一項復雜而巨大的系統工程，僅靠一個行業或一個地區是力不能及的，政府具有不可替代的作用。政府主要負責制定規劃和優惠政策、籌措工業轉型基金、創造良好的投資環境等。

3.用制度規范轉型行為。許多國家在資源型城市轉型的實施階段，都通過立法或制訂規劃和方案統一人們的思想和行動。

4.注重民生是轉型發展的最終目的所在。資源型城市的轉型發展最終都是為了改善民生，因此，切實、有效解決各種突出的民生問題是轉型發展的重中之重。其中，培訓是實現再就業的有效途徑。國外專家把轉產培訓稱為工業轉型的一把鑰匙。培訓途徑主要有兩個：一是培訓下崗礦工，提高其再就業能力；二是培育中小型企業，吸納下崗礦工。

5.體制和機制變革是推動轉型的動力。許多國家都著眼于資源型企業的制度創新，建立了國有資本退出機制，使國有企業轉向股份化或私有化、集團化和服務社會化。

6.環境整治是檢驗轉型效果的重要標準。環境整治是工業轉型的一面鏡子和形象工程。它包括土地整治、復墾還田、公害治理、改善招商環境等內容。環境整治的最終目標是為了實現綠色發展。

7.依靠創新驅動引領轉型發展。資源型城市的轉型發展要有長效性，必須注重發展理念的創新、模式的創新、技術的創新和制度的創新。通過創新驅動引領轉型發展，不斷注入新活力，才能突破轉型發展的瓶頸，解決制約轉型發展的頑固性難題。

四、新時代遼寧資源型城市轉型創新發展的對策建議

遼寧資源型城市轉型的目標是，積極轉變轉型觀念到新發展理念上來，運用創新、綠色、開放、協調、共享新發展理念指導資源型城市轉型，實現理念轉型、經濟轉型、文化轉型和社會轉型，實現資源型城市可持續發展。

（一）遼寧資源型城市轉型創新發展的理念重塑

1.用習近平新時代中國特色社會主義思想指導遼寧資源型城市轉型創新發展的生動實踐。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記關于遼寧振興發展的一系列重要講話和指示批示精神，發揮優勢、埋頭苦干、狠抓落實，加快推進資源型城市轉型創新發展。要牢記資源型城市轉型創新發展的初心和使命。社會主義國家資源型城市轉型有其自身特征，就是更加關注改善環境和保障民生。建設宜居城市，改善人民生活就是我們黨領導資源型城市轉型創新發展需要持續堅守的初心和使命。在不忘初心的指導下，遼寧資源型城市的轉型創新發展需要改變思維定勢，進行理念重塑。

2.將完善社會主義市場經濟體制貫穿新時代遼寧資源型城市轉型創新發展的全過程。資源型城市在轉型創新發展中所遇到的很多問題是由于市場發育不充分造成的，解決這些難題的關鍵是完善社會主義市場經濟體制，破除轉型發展中的體制性障礙。完善社會主義市場經濟體制既要發揮政府在轉型創新發展中的引導和支持作用，又要真正使市場在轉型創新發展中對資源配置起決定性作用。通過市場的作用倒逼資源型城市產業結構調整升級，優化營商環境，激發創新活力，提升競爭力，實現高質量發展。完善社會主義市場經濟體制要貫穿新時代遼寧資源型城市轉型創新發展的全過程。

3.在新時代遼寧資源型城市轉型創新發展中處理好產業、生態和民生之間的關系。資源型城市在轉型創新發展中普遍面臨產業結構單一、生態惡化、民生保障等三個方面的突出問題，這三個方面的問題相互影響，互相制約，孤立地解決任何一個問題都不能很好地實現轉型創新發展。在不忘初心的指導下，資源型城市轉型發展必然是生態、產業、民生三方面深度融合的轉型。其中，修復和保護生態是前提，調整和培育產業是支撐，保障和改善民生是目標，三者深度融合，才能有效地實現資源型城市轉型創新發展的光榮使命。因此，必須堅持生產發展、民生改善、生態良好互動互促、相輔相成、融合發展。

4.以追求高質量發展作為新時代遼寧資源型城市轉型創新發展的主要推動力。新時代遼寧資源型城市的轉型創新發展必須堅持以新發展理念為引領、以高質量發展為追求、以構建現代化經濟體系為目標，努力走出一條創新轉型優質綠色的發展之路。追求高質量發展是資源型城市轉型創新發展的主要推動力，是徹底擺脫資源型城市發展困境、邁向可持續發展、避免陷入新一輪惡性發展循環的關鍵，必須保持這一發展定力不動搖。實現高質量發展要求因地制宜，發揮優勢，鼓勵創新，聚焦特色發展，培育壯大新動能，增強資源型城市可持續發展的內生動力，提升轉型創新發展的質量。

（二）遼寧資源型城市轉型創新發展的路徑選擇

1.發揮市場機制作用，改進體制機制短板，激活資源型城市經濟活力。資源型城市的問題癥結，表面上是資源枯竭和資源性產業衰落，而更為本質的癥結是市場經濟機制的不完善。所以，完善市場經濟機制，是資源型城市轉型的關鍵性問題。資源型城市面臨著城市經濟活力缺乏、整體上處于劣勢競爭地位的問題。在這一狀況下，其產能、要素應盡可能地轉由具有較強競爭力的經濟體去配置，由競爭力較強的先進地區、先進企業來兼并資源型城市的傳統企業。另一方面，資源型城市要想形成其新的競爭優勢，就必須解決現有的各種瓶頸，如社會負擔過重、制度成本偏高等。因此，改革的主要目標就是避免重蹈覆轍。先進產能承接落后產能之后，必須逐步改造原有的營商環境和“潛規則”，實現市場化、契約化、制度化、法治化，大幅降低其經營過程中的交易成本。否則，一旦加重承接企業的成本負擔，則承接企業很快就將陷入難以為繼的困境。為此，首先要通過適當的制度創新，讓潛在兼并者、投資者，成為改革方向的設計者、參與者、利益分享者。其次要將現有資產以適當的方式向資源型城市傳統企業的職工分配股份，由職工對自己擁有的股份做出理性處置選擇。如果承接企業與職工之間能夠達成一致性的發展方向，則有望使相關經濟活動走向良性運轉。這樣一來，新接手企業需要支付的資產價格相對較低，改革成效產生后，他們能夠首先分享到相應的利益分紅，原企業職工可對未來收入有一份預期。

遼寧各資源型城市，要改善營商環境和各主體市場經濟觀念，推動本地典型企業與發達區域典型企業之間的融入性合作，尤其是與行業龍頭企業的合作，通過共同利益的最大化實現資源型城市的產能。可行的方式是，由市場經濟、民營經濟較為發達的地區（如沈陽、大連）競爭力強的企業來兼并資源型城市的企業。要與發達區域典型企業之間形成戰略性互補，即謀求自身特色的市場領域和消費群體。要注重承接吸納發達地區轉移出來、且符合本地發展特征的產能，應將其自身特有優勢轉化為占有市場的有利條件，轉化為市場競爭、市場分工合作的優勢條件。

2.促進民間資本的發展，使第三產業成為轉型的主戰場。在工業時代，轉型的后續替代產業都是工業，屬于工業理念的轉型思維。在當前消費亦趨向精神化、信息化、娛樂化，創意創新具備了產業化的現實土壤。例如，《礦坑變身賽道阜新百年賽車小鎮首秀成功》，通過創新創意將廢棄礦坑打造成專業汽車賽道，項目初期就取得了極大的成功。通過辦賽事，吸引來了人流，倒逼城市基礎設施的改善，促進城市提升現有商貿、住宿、餐飲等的服務水平。再比如健康產業的發展。全國正在經歷一波人口老齡化浪潮，老齡化社會催生了大健康產業。國內已有眾多頭部機構在大健康領域的投資上開始發力，布局的主要領域有生物醫藥、醫療器械、醫療服務、醫療人工智能等等。資源型城市可通過應對老齡化挑戰，促進健康產業的發展。

在消費驅動和創新驅動模式下，民間資本在當前和未來轉型過程中，發揮著越來越重要的作用。民間資本更有利于合理配置和利用市場資金資源，解決企業和民眾在生產生活上的資金需求，在一定程度上可以改善間接融資和直接融資比例失調狀態，促進金融體制改革、產品創新、服務改善、效率提高。政府主導的投資型轉型方式試錯成本高昂，能夠明顯拉動GDP，但不一定能拉動經濟。轉型目的是拉動經濟，促進就業，進而改善民生。民間資本投資活躍，是檢驗主導產業是否真正起到拉動作用的關鍵性指標。

3.實現政策性反哺，“撬動”資源型城市實現可持續發展。資源型城市在成長期和成熟期，為我國經濟發展做出了巨大貢獻，當資源型城市轉入衰落期之時，予以補償是必要的，也是可行的。從社會公眾角度來說，資源型城市累積形成的生態環境問題，不僅會對其自身的環境質量，也可能會對整個區域的環境質量產生影響。所以，資源型城市的生態修復是整個區域的“公共品”。從協調發展的角度而言，資源型城市一旦陷入衰落而長久難以轉型的話，會通過空間效應、經濟聯系、社會影響等方式傳遞到周邊區域，進而給周邊區域的發展也帶來不同程度的負面影響。因此，相關區域的城市應對資源型城市轉型通過協作等方式予以支持，實質上這也是有利于其自身發展的理性行為。

政策性反哺，最根本的不是單純的資金反哺，而是反哺資金的有效利用。即，能夠通過資金的反哺恢復資源型城市的“造血”功能。反哺資金所起的作用有以下兩方面：一是減輕歷史包袱和社會成本壓力，以使改革創新能夠輕裝前行；二是對替代性產業的形成、市場機會的把握，起到“撬動”作用。

（三）新時代遼寧資源型城市轉型創新發展的政策建議

1.建立示范區、示范市以及資源衰退地區轉型試點市。對于盤錦這樣的再生型資源城市，可以創建全國資源型城市轉型與可持續發展示范城市。鑒于盤錦目前轉型工作取得的階段性成果，國家發改委振興司在首批全國資源枯竭城市轉型評估中對盤錦轉型發展給予高度評價，同時作為再生型資源城市，將對全國資源型城市可持續發展起到借鑒作用。因此，可以在政策上支持盤錦創建“全國資源型城市轉型與可持續發展示范市”。

對于阜新這類典型資源衰退型城市，可以建立資源衰退地區轉型試點市。阜新既是原有產業結構單一城市，又是因資源枯竭而造成的主導產業嚴重衰退地區，要實現城市可持續發展，建立和發展接續替代產業十分關鍵。根據阜新原有主導產業衰退和新的主導產業尚未形成的實際情況，為推動阜新產業轉型升級，建議向國家爭取將阜新市列入全國產業衰退地區轉型試點。

對于在轉型方面有所突破的縣區，建立轉型示范區。例如，可以將撫順西露天礦特大礦坑以及阜新市海州露天礦，設立成“露天特大礦坑國家生態文明創新示范區”，并給予政策支持，加速開展綜合治理與整合利用，加快推動城市轉型升級和綠色發展。

對于海州露天礦可以進一步按照綠色礦山治理的思路，以資源衰退地區實現可持續發展為契機，將海州露天礦進一步開發成全國獨一無二的風景呈現出來。但是，作為我國第一個閉坑的大型露天煤礦，地質條件復雜，治理工作難度高，工程時間長，資金投入大。資源開采所伴生的環境、生態恢復治理是一項世界性難題，不是一朝一夕可以治理完成，需要我們在實踐中不斷探索和攻堅。因此，需要有關部門繼續對海州露天煤礦環境綜合治理給予資金和政策支持。

2.支持接續替代產業重大項目建設，實現可持續發展。建議國家和省在規劃重大產業項目時，向資源型城市傾斜。針對產業目錄中涉及接續替代產業的項目，建議放寬對資源型城市的準入門檻，幫助資源型城市加快培育新的經濟增長點。對符合循環經濟要求的企業和項目，在稅收、專項資金、信貸等方面加大政策支持力度，從而增強資源型城市可持續發展的能力。

3.在資源型城市建設中給予相應的資金支持。盤錦作為資源型城市，濕地資源實現了可持續發展。但是，無論是退耕還濕、退養還灘、生態移民，還是保護區核心區、緩沖區內禁止新上一切項目，禁止水稻的種植，都嚴重制約了經濟發展，造成群眾收入水平遠低于其他地區。因此，建議國家、省級層面出臺相關資金補償長效機制，持續推進盤錦市資源型城市轉型。

阜新經濟總量小，財政保障能力弱，對于采煤沉陷區綜合治理和獨立工礦區改造搬遷等項目的建設資金，基本沒有財政支付能力，而阜礦集團也無力承擔沉陷區治理資金，項目自籌資金主要依靠政策性貸款解決。因此，建議上級部門對清河門采煤沉陷區綜合治理和新邱獨立工礦區改造搬遷給予政策傾斜，進一步提高補助比例，適當延長實施年限2-3年。

4.抓好飛地建設，堅持項目帶動轉型。積極招商引資，大力發展“飛地經濟”。樹立“招大、引強、選優”理念，加強宣傳推介力度，不斷擴大“朋友圈”。制定“飛地經濟”發展規劃，組建招商隊伍，以大招商推動大趕超。積極“走出去、請進來”，面向京津冀、長三角等重點區域，圍繞循環經濟、膨潤土開發等重點領域，瞄準國內外領軍企業，爭搶好項目、大項目落地。積極探索建立省級“飛地”或在經濟發達地區建立幫扶性質的專題“飛地”，借助外力和外部優勢條件，獲得發展。利用飛地經濟的契機，還可以實現人才的雙向流動，從點上解決人才引進困難和流失多的問題。

5.實現生態、產業、民生融合的轉型。改善民生是轉型發展的出發點和落腳點。作為資源枯竭型城市，普遍存在城鎮困難群體數量較多、失業人員安置難度高、勞動力供需的結構性失衡、養老金發放壓力持續加大等問題。在未來的產業選擇上，可將文化旅游產業放在突出甚至首選的位置。主要做法是，打通工業文化遺產、歷史文化遺產、自然文化遺產的通道，將每一座資源型城市所具有的文化融為一體，致力于將以資源為主的粗放型工業城市，建設成為空氣清新、怡人宜居的旅游文化城市，將生態、產業、民生整合發展。

6.組建遼寧資源型區域的省級聯盟。遼寧15個資源型區域的稟賦條件不同，轉型經歷不同，轉型經驗教訓不同，建議組建遼寧資源型區域的省級聯盟，來加強資源型區域的互相聯系。目前15個資源型區域聯系比較弱，多數都是孤立的，單打獨斗，各自為政，轉型思路很容易相近，導致最后形成了不良競爭。建立省級聯盟的意義在于：一是后轉型改革的區域可以向先改革轉型的區域學習經驗和吸取教訓，尤其是吸取教訓。二是通過聯盟組織實現區域之間的資源共享。三是實現資源型區域的產業集群與互惠。

7.提升科技創新能力，加強人才引進和保留政策。充分利用遼寧資源型城市的高校資源，建立科技創新平臺，提升資源型城市的科技創新能力，同時，利用科技創新平臺吸引和留住人才。地處阜新的遼寧工程技術大學因煤而生，在阜新和葫蘆島兩座城市辦學，是一所與共和國同齡的遼寧省雙一流建設高校，也是博士點數量最多的省屬工科院校，在礦山災害防治、地理信息空間工程、礦產資源潔凈利用等領域具有學科專業和技術研發優勢；撫順的遼寧石油大學、盤錦的大連理工大學盤錦校區等都是以工科為主的高校。利用資源型城市高校搭建起科技創新平臺，不僅可以為本市及同類城市的經濟轉型和振興發展貢獻力量；還可以提高科技創新能力，增強吸引人才和留住人才的能力。同時，省、市都應該建立引進和留住人才的政策機制，從政府的角度加大引進人才和留住人才的力度。

（作者單位：遼寧工程技術大學）