制度優勢轉化為國家治理效能的實現機制

方瓊 譚桔華

摘要：新中國成立70多年來，我們黨領導人民不斷探索實踐，形成了一套具有強大生命力和巨大優越性的中國特色社會主義制度和國家治理體系。把制度優勢更好地轉化為國家治理效能，最根本的是堅持和完善黨的集中統一領導。實現制度優勢轉化為國家治理效能，其理論邏輯在于堅持黨的集中統一領導制度的價值引導優勢與組織執行優勢，以治理能力現代化為樞紐，形成“制度—能力”“能力—效能”與“效能—制度”三者間的“二次轉化”。從強化意識形態引領、優化組織執行機制和強化監督問責機制三維度來踐行制度優勢到治理效能之間的轉化實現機制，實現國家治理效能的提高。

關鍵詞：制度優勢;黨的集中統一領導;治理效能;實現機制

中圖分類號：D61 ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1009-3605（2021）04-0068-08

新中國成立70多年來，我們黨領導全國人民不斷探索和實踐，形成了一套具有強大生命力和巨大優越性的中國特色社會主義制度和國家治理體系。黨的十九屆四中全會用十三個堅持全面系統地總結了我國國家制度和國家治理體系顯著優勢。[1]把制度優勢更好地轉化為國家治理效能，需要強化制度執行力，而治理效能作為制度優勢的表現形式，其最終還必須由制度的良好執行才得以展現。習近平總書記也強調，“國家治理體系和治理能力現代化是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現”。由此可以看出“治理—制度—執行”三者間的相互關聯。制度是定國安邦的根本，是成就偉業的保障。可以說，制度優勢與治理效能的“二次轉化構想”——制度優勢轉化為治理能力，治理能力最終轉化為治理效能——使制度為治理能力賦能、為治理效果增效、為現代化提速提供了可實現的溝通轉化渠道。制度優勢如何更好地轉化為國家治理效能，亟需我們規范出在實踐中行得通、辦得到、具體可為的實現機制。利用這種實現機制擴寬制度優勢覆蓋范圍和執行力度及深度，就是我國應對國際形勢變化、建設社會主義現代化國家的必然之舉。把制度執行到位，將政策落實到位，才能在各個領域取得實實在在的成效，實現由“制”到“治”的轉變。制度全、轉化強，才能從根本上實現治國理政戰略的新跨越，實現治理體系和治理能力現代化的新目標。

一、制度優勢與國家治理效能

提升國家治理效能，推進國家治理體系和治理能力現代化，是新時代我們面臨的重大課題。黨的十九屆四中全會全面總結我國國家制度和國家治理體系多方面顯著優勢，明確提出了國家治理體系和治理能力現代化三步走戰略的偉大構想：第一步即要求到我黨成立一百周年時各項制度更加成熟，第二步是到2035年各方面制度更加完善，第三步到新中國成立一百周年時制度更加鞏固、優勢充分展現。[2]三步走戰略的每一步都離不開制度，緊緊圍繞制度，這充分說明制度對推進我國治理體系和治理能力現代化的重要性。而黨的集中統一領導制度作為其他制度運行的前提、基礎和保障，是中國之“治”的一大特色，是其他所有制度優勢得以展現的基礎和力量之源，具有無限的生機與活力。歷史告訴我們，“離開了中國共產黨的領導，任何革命都不能成功”[3];要管理好這個大國，必須堅持黨的領導高于一切，充分發揮黨統攬全局、協調各方的核心領導力[4]。當前，我國面臨著日趨復雜的國際環境和世界百年未有之大變局，國家治理效能要得到新提升，必須發揮黨的集中統一領導的定海神針作用?？v觀國內外發展，相較于其他制度和治理模式，中國特色社會主義的黨的集中統一領導制度、中國共產黨領導的多黨合作政治協商治理模式明顯具有適合我國國情的比較優勢。因此，堅持黨的集中統一領導這一根本性的制度優勢關系著黨和國家的前途命運和全國各族人民的利益，是黨的政治領導建設任務的重中之重，也是發揮中國特色社會主義制度獨特優勢的必然要求。[5]

堅持黨的集中統一領導制度不動搖，必須厘清這一制度的優勢所在。中國共產黨領導制度的優勢主要包括價值優勢與組織執行優勢。價值優勢使人們樹立信心、服從并執行制度，組織執行優勢使多元力量得以整合并借助中國特色社會主義制度體系建立起系統穩健的長短期發展規劃。[6]從價值優勢方面來看，黨的領導作為一切執行力的出發點和著力點，具有巨大的“政治勢能”，能使制度優勢進一步轉化為治理效能。[7]將黨的政治引領作為工具分析政策執行問題，可窺見黨通過思想引領規范各級干部的服務意識和責任意識，使其實現從思想上的轉變到行為上的高效執行，從而完成制度執行到政策執行再到治理能力提升并實現治理效能的轉化過程。從組織執行優勢方面來看，黨統攬全局協調各方不僅是對我們黨的領導地位的準確界定，更是一種政府組織運行的行為準則，其中所凸顯的就是黨的集中統一領導制度的組織執行優勢。其具體表現為：通過黨的領導，以黨的集中統一領導組織執行優勢充分發揮其一呼百應、組織活動、調配各方資源和力量完成各項應急公關及組織執行任務的作用，達到國家治理的高效化和現代化。

中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨領導全國人民經過70多年的社會主義建設事業形成了一套具有強大生命力和巨大優越性的中國特色社會主義制度和國家治理體系。充分發揮這些制度優勢是實現國家治理效能提高的必然之路。

二、制度優勢向國家治理效能轉化的邏輯

制度優勢是一個國家的最大優勢。中國特色社會主義制度和國家治理體系是馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的產物，是人類制度文明史上的偉大創造。制度優勢轉化為國家治理效能，具有深刻的理論邏輯和實踐邏輯。

（一）理論邏輯

國家治理效能是國家各方面制度綜合運行的結果和表現形式。堅持黨的集中統一領導、堅持中國特色社會主義制度優勢將為國家治理能力賦能、為治理效能轉化增效。其內涵的理論邏輯在于：一是制度作為能力運行的規則基礎和能力發揮的重要因素，對治理能力的發揮有重要的影響作用。好的制度能夠為能力的發揮“賦能”，健全完善的制度體系可以確保治理能力充分發揮其作用。堅持黨的集中統一領導制度優勢是黨和國家及政府執行能力發揮與運行的重要保障，其勢能大小是政府制度執行能力高低的影響因素，黨領導的政治勢能越高則執行力越高、治理能力越強。黨的集中統一領導制度作為最基本最重要的制度，決定著我們國家前進的路徑和國家治理現代化能否順利實現。二是國家治理效能是指國家治理各方面事務的效果和能力的總和，治理的效果和能力共同構成了治理效能。國家治理效能的外在表現形式即“治理效果”通過“治理能力”在治理體系中的發揮得以展現。治理效能的好壞直接體現出制度的優劣，只有良好的制度優勢才能展現卓越的治理效能。因此，制度優勢與國家治理效能息息相關，二者密不可分。

（二）實踐邏輯

制度優勢向治理效能轉化的實踐邏輯在于：堅持中國共產黨的集中統一領導制度，以治理能力現代化為樞紐，共同實現國家治理現代化這一偉大目標。中國共產黨作為國家治國理政的重要主體，具有極強的與時俱進與自我完善能力，在探索中國特色社會主義道路的每一階段及過程中均體現著“黨的在場”，實現了經濟快速增長和社會長期穩定的奇跡。這“兩大奇跡”的創造是歷史的必然，更是制度的必然，是源自于中國共產黨領導的中國特色社會主義制度優勢和國家治理體系的優異效能。黨的集中統一領導制度是中國特色社會主義最大的政治制度優勢。通過堅持和完善黨的領導制度體系，達到頂層設計和分層的無縫對接，才能實現制度優勢到國家治理效能的轉化，達到國家治理體系和治理能力的現代化。[8]也只有堅持和完善黨的領導制度體系，推動頂層設計與基層創新的良性互動，才能構建起更為系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，從而為制度優勢轉化為國家治理效能奠定制度基礎。治理能力現代化是制度優勢轉化為治理效能的樞紐，治理能力越強越全面則治理效果越好。治理效能體現著制度優勢，形成“制度—能力”“能力—效能”與“效能—制度”三層邏輯關系的融合與滲透，三者層層遞進實現“二次轉化”;將“二次轉化”落實到國家治理體系這一結構中，并輔以具體的實現機制，則可以提升黨的集中統一領導制度優勢;加強政府執行力和增強國家治理能力，實現治理效果的穩定增效。

三、制度優勢轉化為國家治理效能的實現機制

擁有良好的制度并不代表就能夠自然而然地獲得良好的治理效能，再好的制度如果沒有實現完全轉化就等于一張寫滿了條條框框的廢紙。只有從黨的領導、制度完善和制度執行三邊共同發力，打造治理效能最穩定的“正三角形”狀態，才能實現制度優勢向治理效能的轉化。

（一）強化意識形態引領

制度的生命力在于執行，而執行的先行條件在于強化意識形態引領。只有按照“行動之前，思想先跟上”這一準則，讓思想重視先于行動，才會有更好的行動，從而發揮制度轉化為治理效能的成效。提升制度執行力，不斷增強制度意識，嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，才能在制度的軌道上推進各項事業發展。強化意識形態引領，需要堅定以下兩點：

1.把黨的集中統一領導制度放在首位，充分發揮黨的組織領導優勢和價值引導優勢

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的最高力量?！盵9]把制度優勢更好地轉化為國家治理效能，最根本的是堅持和完善黨的領導。黨的十九屆四中全會第一次系統地描繪了中國特色社會主義制度的圖譜，其中黨的領導制度是國家的根本領導制度，統領和貫穿其他各個方面的制度。

發揮黨的組織領導優勢，必須堅持黨的集中統一領導。要制定具有系統性、銜接性、延續性和可控性的政策制度，協同聯動各方力量擰成一股繩，舉全國之力集中調動各方優勢資源解決難題。例如，在應對新冠肺炎疫情防控戰中，以習近平為核心的黨中央充分發揮黨的集中統一領導的顯著優勢，全國各級地方政府在黨中央集中統一領導下，積極調動各方力量，集中有效地開展防控工作，受到國際國內高度贊譽，彰顯了中國制度的優勢——黨的組織領導優勢。

發揮黨的價值引導優勢，增強黨的思想凝聚力和引領力。中國共產黨的根本政治立場是人民立場，其立場的人民性表明了黨在一切時刻都是可以充分信賴和依靠的政黨組織，其目標表明了黨的思想意志是任何個人及組織團體都應該奮力去完成的使命。我們要充分發揮黨的價值引導力，不斷增強黨的思想凝聚力和引領力、樹立黨的威嚴、維護黨的形象，讓各級組織和人民群眾在心底里對黨有一種崇高信仰，在各種艱難困苦的挑戰面前以黨的意志為行動準則，堅決貫徹黨的各項方針政策，如此，黨的價值引導優勢才能最大化地得以體現。

2.強化制度意識，確保從思想上真正認可制度

制度意識是制度執行的思想基礎，也是推進治理能力現代化的前提條件。因此，制度優勢要轉化為國家治理效能，必須強化制度意識。強化制度意識，一要堅定制度自信。只有樹立制度自信，才能發自內心地尊崇制度，踐行制度的行為規章以及目標要求。[10]二要增強按制度辦事的規矩意識。無規矩不成方圓，只有自覺形成制度執行行為規范，才能發揮制度對內對己的規范作用。三要提高運用制度履行職責的能力和水平。在自己權限范圍內的事情認真做、按制度要求做;在權限范圍外的、需要其他外在因素輔助配合執行的事情，要用好制度，發揮制度對其他相關單位及個人的規制作用，積極調動制度規制范圍內的一切可用因素，高效完成任務。習近平總書記提出，各級黨委和政府以及領導干部要增強制度意識，嚴格按照制度履行職責。因此可以看出制度意識的重要性及其在實踐中的關鍵作用。無論是依照制度的規范要求開展工作、根據制度規范行使國家權力，還是充分發揮各項制度指引方向、規范行為和提高效率的作用，達到維護穩定和防范化解風險的目的，都務必強化各級各單位的制度意識。

（二）優化組織運行機制

良好的組織運行、制度執行能力的提升和制度的轉化離不開四項指標，即健全的制度發展機制、科學的制度運行機制、協商共治機制和干部能力提升機制。

1.建立健全完善的制度體系

制度優勢轉化為治理效能，關鍵是要從加強制度建設入手，推動各方面制度更加成熟、更加定型。這其中包含兩層含義：一是健全各領域的相關制度。提升國家治理效能，必須加強制度供給，在增加制度數量供給的同時注重制度質量的提升。建立符合時代特性、適應人民群眾生產生活的制度是充分發揮制度優勢的前提條件，先有健全的制度，才能讓制度在各領域展現出其優勢。因此，要大力加強和推進各領域、各方面、各環節的制度建設，加大制度供給量。二是與時俱進提高制度的穩定性和先進性。在國家治理過程中，我們需要清楚地意識到：制度的成熟定型不是一蹴而就的，而是需要與時俱進。一項制度可能在剛制定的時候是富有成效的，但隨著時間的推移，由于外部環境的變化及制度所管轄對象自身的變化，會導致其失效，呈現出僵化或阻礙經濟社會發展的特征。所以，隨著時間的推移進行制度的調整勢在必行。

2.堅持執行過程科學運行機制

在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，我們必須高度重視各項制度及政策執行過程的科學有效性，提高國家在政策執行、制度轉化中的高效科學“落地”能力。執行是將制度優勢更好地轉換為治理效能的關鍵環節。如果沒有強大的制度執行力，就會在執行過程中出現政策結果與制度設計的初衷發生偏離的現象，使治理績效大打折扣。但“執行”在實踐中往往是由一系列的環節構成，環環相扣構成了執行這一轉化過程。把制度優勢轉化為治理效能過程中，首先，要解決“執行難在源頭”這一起始性問題，健全和完善源頭治理制度。中共中央全面依法治國委員會印發的《關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》中對如何解決該問題作了明確規定，加強執行難綜合治理、深化執行聯動機制建設、加強人民法院執行工作、強化執行難源頭治理制度建設、提高各級各單位執行的意愿和可實施性以及便捷度。其次，要建立制度貫徹和反饋機制，保證各級制度的縱向銜接更順暢。通過兼容協調性機制逐步解決各類制度的橫向沖突，優化組合各個不同的領域、部門和區域在制度運行過程中存在的沖突，規避因權責沖突、職責不明導致的制度運行梗阻，讓制度生威、讓法律見效。[11]

3.堅持協同共商治理機制，充分發揮中國特色社會主義民主優勢

目前，以人民代表大會制度、多黨協商制度、民族區域自治制度及基層群眾自治制度為代表的一系列民主性制度和以政府、私企、非營利組織等為代表的“多中心治理”理念，正被廣泛應用于公眾合法參與國家事務的管理中。公眾參與政治活動形式的多樣化，使得人民群眾的政治參與感和對政府的認同度得到了極大的提升，中國特色社會主義制度的優勢也得到了更好的彰顯，治理效能的轉化得到最大化的提高。各項民主制度的建立充分保障了各階層、種族、信仰的人民群眾和團體組織依法管理國家事務的合法權利，使得人民代表來自人民，制定的方針政策適合人民、能夠真實地反映存在的問題并提出切實可行的解決辦法，從而避免頂層設計過于宏大和脫離實際、避免產生形式主義和官僚主義。

4.堅持干部能力提升治理機制

制度的生命力在于執行，執行的關鍵在于干部能力的發揮。中國共產黨之所以能夠始終保持強大的戰斗力和凝聚力，不斷從勝利走向勝利，一個重要原因就是擁有一批又一批政治立場堅定、忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍。隨著全面建設社會主義現代化國家新征程的開啟，黨和國家的各項工作越來越艱巨繁重，各方面工作也朝著專業化、專門化、精細化的方向發展，對干部的治理能力提出了更高要求。只有不斷提升干部的治理能力，鍛造出一支又一支適應復雜艱巨挑戰和繁重治理任務的高素質干部隊伍，才能更好地推動國家治理現代化，使國家治理效能得到新提升。干部能力的培養和提升，有助于更好地貫徹執行制度，發揮制度優勢轉化的治理效能。[12]培養干部的治理能力應當從以下幾個方面著手：首先，把好“入口關”，選拔合適的領導干部人選。國家治理現代化離不開愛民愛國的優秀領導干部，只有熱愛祖國熱愛人民、忠誠可靠有擔當的優秀干部，才能真正聽取群眾意見發揮自己的才干為百姓謀福，為國家治理提“質”。其次，優化組織內部對干部能力培養的“培養關”。在強化干部的全局意識和風險防范意識的同時，引導其樹立大局觀念并提升其防微杜漸的能力，不斷提高領導干部的危機應對能力和新興科技應用能力，用過硬的本領應對新形勢下可能出現的一系列問題。最后，戰略部署優化“出口關”。只有將合適的人安排在適合的崗位上，激發出人才的潛能，才能發揮1+1>2的效果。一言而概之，只有提高廣大領導干部和基層干部治理能力，才能有效貫徹落實好各項政策，完成制度向效能的轉化。

（三）加強監督問責機制

制度執行力的強弱、執行效果的高低直接關系到轉化的效果。要完善制度監督、建立制度執行的監督檢查和問責機制，依靠監督保障制度的執行力。只有這樣，才能形成制度優勢轉化為治理效能、治理效能又進一步強化制度優勢的良性互動。加強監督問責機制有利于制度在既定的“軌道”上不偏不倚地運行，從而有助于監督促執行、監督促效果這一目標的實現。

1.自我監督與群眾監督相結合

制度優勢轉化為治理效能并不是脫離人而能夠獨立存在并運行的過程。在這一轉化過程中，只有讓制度執行者的執行轉化行為受到嚴格監督，才能確保制度優勢的高效轉化。為此，一方面要強化自我監督。個人能力很重要，沒有辦不好的事，只有辦不好事的人，但與之相比能力是否朝著正確的方向發力則更加重要，否則能力越大危害也就越大?！霸诟刹扛珊霉ぷ魉璧母鞣N能力中，政治能力是第一位的?！盵13]在世界百年未有之大變局中，國際政治、經濟、社會等領域的風險挑戰之嚴峻前所未有，要求各級領導干部擁有很強的政治能力，才能在黨的堅強領導下沉著應對各種風險挑戰。同時，只有執行者擁有過硬本領，并且時刻反省、調整自己的行政行為，以更高標準時刻要求自己，以強烈的自我反思意識把握自我監督這一戒尺，才能在踐行制度優勢、執行政策法規、實現治理能力現代化的路上走穩走準走好。另一方面要加強群眾監督。讓人民群眾監督制度執行的權力運行過程，既是人民主權原則、基本人權原則和法制原則的體現，也是最廣泛、最直接、最有效的監督。要以方便群眾監督為準繩，讓群眾能夠實實在在地看到具體的行政行為及過程。[14]要充分利用群眾雪亮的雙眼督促組織和個人、監督行政過程及各類資產和資源的調配使用情況。同時，要拓寬監督主體，讓更多的新聞媒體和人民群眾參與到監督中來，提高行政過程的曝光率，讓權力運行在陽光之下才能減少權力的濫用，讓權力最大化其效用[15]。只有這樣，才能實現制度優勢到治理效能的高效精準轉化。

2.強化黨內巡視監督問責機制

除了發揮自我監督和群眾監督這一“軟”監督外，還必須強化“硬”監督，發揮監督的強制執行懲戒效果，這樣才能杜絕投機取巧鉆空子的行為，讓制度顯威生效。強化監督問責機制，不僅要完善精準發現問題的防范機制和精準糾正偏差的矯正機制，建立起問題責任追究機制，形成全套的“事前防范、事中糾偏、事后問責”的監督機制，讓制度執行在高效合法的體系范圍內進行，而且要充分利用黨內巡視這一最有權威、最有推動力、最有資源和最有成效的監督機制。要以黨內巡視巡查監督為主導，推動各類人民群眾的監督相互貫通、相互融合。要建立巡視巡察上下聯動監督，將黨規和國法相結合，形成巡視巡查一體謀劃、總體布局，用以增強監督的協同有效性、化解監督的碎片化，讓監督既治標又治本，推動黨和國家健康發展[16]。用黨內巡視監督促進黨的權威性、加強黨的集中統一領導制度優勢，用軟監督與硬監督的協同發力來促進各項輔助配套制度的執行轉化，共同促進制度優勢轉化為國家治理效能這一目標。

四、結語

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“國家治理效能得到新提升，這是新發展階段我國經濟社會發展要努力實現的目標之一。”[17]當前，國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性增加，只有提升國家治理效能，才能抓住機遇，應對各種風險挑戰;只有提升國家治理效能，才能為二〇三五年遠景目標和第二個百年奮斗目標的實現奠定堅實基礎。制度優勢轉化為國家治理效能，關鍵在于執行，但執行離不開健全的體制框架，只有執行力在實現機制這一框架中運行，才能走的快走的準走的好。通過分析制度轉化的邏輯，搭建具體可為的實現機制框架，再嵌入黨的“政治勢能”組織運行與引導優勢，能夠為轉化過程提供一定的理論指導，有效地提升政府執行力和國家的治理能力。

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責任編輯：曹桂芝