長株潭城市群應急合作與協調機制研究

周永根

摘要：隨著我國城市群的快速發展，城市群日益成為承載經濟社會發展要素的主要空間形式，但城市群的發展也加劇了災害風險的擴散，災害風險的跨域性要求加強城市間應急合作。從長株潭城市群應急合作現狀來看，合作領域逐步拓寬，合作機制日益優化，合作平臺逐步搭建，合作效果日益顯著，但也存在不少問題，如應急合作管理預案法制體系不完善、應急合作機制有待進一步優化，合作領域、合作主體有待拓展。針對這些問題，相關部門應從拓展合作領域、建立健全應急合作預案法制體系、完善應急合作機制以及構建完善合作平臺等方面加強長株潭城市群應急合作。

關鍵詞：長株潭城市群;應急合作;協調機制

中圖分類號：C93 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1009-3605（2021）04-0132-06

隨著我國經濟發展空間結構的深刻變化，城市群日益成為承載經濟社會發展要素的主要空間形式。未來，城市群的經濟發展優勢將更加明顯，區域經濟和人口承載能力將會進一步增強，同時，城市群在保障生態安全、經濟安全、社會安全等方面的功能也日益受到重視和得以強化。

一、城市群發展與災害風險導致跨區域公共危機

（一）城市群的發展加劇了災害風險的擴散

城市群是依托發達的交通、通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯系緊密并最終實現高度同城化和高度一體化的城市群體，是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式。隨著城鎮化的快速發展，城市群已經成為我國經濟社會發展的主體空間形態和載體。

城市群的迅速發展加速了城市群各城市間的人員往來頻繁程度和經濟聯系密切程度。城市群各城市間日益密切的人員往來和經濟聯系有著雙重作用，一方面，日益頻繁的人員往來和日益密切的經濟聯系促進了各城市的協同發展，促進了經濟發展和社會進步;另一方面，也使得城市間的災害風險擴散范圍增大、速度加快、影響加深，甚至使災害風險爆發式擴散，給人民群眾生命財產造成巨大的損失。

（二）災害風險的跨域性要求加強城市間應急合作

伴隨著城市群的快速發展及區域一體化進程的加快，跨域公共危機（cross-border crisis）日益成為公共危機的重要類型[1]。跨域公共危機是指由各種自然因素或者人為因素引起而突然發生的，超越了某一個地區范圍，波及到多個地區，并對這些區域的公民財產與人身安全、社會秩序等造成威脅和損害的重大公共事件。突發事件主要包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四類。跨域公共危機不僅是跨區域，而且是跨功能和跨組織的公共危機。跨域公共危機作為公共危機的一種普遍類型，它具有公共危機的共性，即突發性、不確定性、破壞性、衍生性、擴散性、社會性、周期性等。同時，跨域公共危機還具有自身的一些特點，主要是跨行政區分布的特點以及行政管轄權難以界定等特點[2]。

重大災害風險的跨界性要求城市間加強應急合作，實現區域內各方聯防聯控、協同應對，將災害風險控制在萌芽之時、成災之前，將災害風險的影響減少到最低程度，從而最大限度地保護人們的生命財產安全。然而，應急管理實踐中，我國實行屬地管理和分級管理相結合的原則，也即各級政府對管轄區域內的公共危機事件負有責任[3]，跨域公共危機一旦爆發，往往是超出某一個行政區的屬地范圍，跨域公共危機管理也往往會超出地方政府的應急管理權責范圍，地方政府受行政區劃的限制而難以進行有效協調。加之跨域公共危機管轄權限難以界定，責任劃分困難，往往因此貽誤最佳危機處置時機，造成災害風險蔓延擴散，影響范圍擴大和程度加深。因此，地方政府的應急管理在跨域危機管理中的局限性日益凸顯。

二、長株潭城市群應急合作現狀及主要問題

（一）長株潭城市群應急合作現狀

1997年長株潭正式實施一體化發展戰略以來，長株潭一體化步伐不斷加快。為協同應對長株潭城市群跨區域的災害風險，近年來長株潭在跨區域應急管理方面加強了合作，應急管理合作初具基礎。

1.合作領域逐步拓寬

2018年10月，長株潭城市群召開一體化發展首屆聯席會議，這是長株潭一體化發展的標志性事件。會議審議并簽署了《長株潭城市群一體化發展合作機制》《長株潭城市群一體化發展行動計劃（2018-2019年）》《長株潭城市群一體化發展聯席會議制度》三個合作文件，建立起常態化、制度化的協調機制，鋪排了一系列項目化、清單式的合作實事。會議提出，在應急合作方面，長株潭城市群一體化發展的下一步重點工作包括水污染、大氣污染治理等城市群協同治理。

2019年11月，長株潭城市群一體化發展第二屆聯席會議簽署了《長株潭城市群一體化發展行動計劃（2019-2020年）》《長株潭城市群一體化發展工作調度辦法》。這兩個文件對長株潭城市群的應急合作事項作出了規定，涉及災害風險防控領域主要是環境風險防控。特別是《長株潭城市群一體化發展行動計劃（2019-2020年）》明確了長株潭城市群一體化發展的工作重點，共計30項重點工作任務。

2.合作機制日益優化

2018年10月，長株潭城市群一體化發展首屆聯席會議提出要通過聯席會議等機制，強化城市規劃的信息共享、平臺共享和成果共享，在規劃融合上真正實現無縫對接;加快建立長株潭生態環境保護聯防聯治新機制，在“共抓大保護”上更加注重協同作戰，把湘江保護、綠心保護聯動機制進一步健全落實好，特別是在大氣污染防治特護期，要建立應急響應聯動機制，共同應對重度污染天氣。

《長株潭城市群一體化發展行動計劃（2019-2020年）》對三市相關部門權責作出了詳細規定。在水污染方面，由長沙市生態環境局牽頭，三市生態環境局為責任單位共同做好湘江保護和治理，構建三市協同的水上應急及水污染防治體系;大氣污染方面，由株洲市生態環境局牽頭，三市生態環境局為責任單位，長沙、株洲、湘潭分別編制城市大氣環境質量限期達標規劃，并實現信息共享。通過優化三市合作機制，提高了協調、處置重大跨界環境污染糾紛和突發環境事件的效率。

3.合作效果日益顯著

2018年長株潭城市群一體化發展第一屆聯席會議后，長株潭城市群大力推進水污染聯防聯治、大氣污染聯防聯控，長株潭城市群應急合作取得了較大的成效。2018年來，三市共鋪排了12個水污染聯防聯治重點項目，并推進突發狀況聯動處理和交叉督促檢查;長株潭城市群三市統一重污染天氣應急預案，并統一區域大氣污染物排放標準。此外，長株潭城市群還大力推進長株潭綠心建設，至今長株潭綠心面積已達500多平方公里，成為世界上最大的城市群綠心，為長株潭城市群發展發揮了生態屏障和生態服務功能，對長株潭建設資源節約型和環境友好型社會產生了重要的推動作用。

4.合作平臺逐步搭建

2018年長株潭城市群一體化發展第一屆聯席會議后，三市建立全省統一的空氣質量發布平臺和長株潭城市群重污染天氣監測預警體系、環境空氣質量預警預報系統等，逐步實現環境空氣和水質監測數據及監測信息的共享。加快推進長株潭城市群內1個大氣環境監測超級站、5個大氣環境監測組分站建設的前期工作和區域內PM2.5、臭氧源解析工作。推進三市完善區域環境空氣自動監測能力建設，大氣環境交叉執法檢查，共同研究應對長株潭城市群大氣污染及防治問題。

（二）長株潭城市群應急合作存在的主要問題

1.長株潭城市群應急合作管理預案法制體系有待完善

城市群應急合作管理預案法制體系是城市應急合作的法治保障。通過研究國內外城市群應急合作成功案例不難發現，應急合作效果較好的城市群或城市圈都有著比較完善的應急合作預案法制體系。比如，長三角在跨區域應急合作領域成效顯著，與其有著比較完善的應急合作預案法制體系密不可分。

長株潭城市群應急合作預案法制體系尚不完善。當前，長株潭城市群應急合作相關規定主要體現在長株潭一體化相關文件中，主要是《長株潭城市群一體化發展合作機制》《長株潭城市群一體化發展行動計劃（2018-2019年）》《長株潭城市群一體化發展聯席會議制度》《長株潭城市群一體化發展行動計劃（2019-2020年）》《長株潭城市群一體化發展工作調度辦法》以及少數專項預案法規，如《長株潭大氣污染防治特護期工作方案》。長株潭城市群總體預案法制和行業專項預案法制的缺乏，給長株潭三市應急合作帶來一定的困難。

2.長株潭城市群應急合作領域有待拓寬

目前長株潭城市群尚未建立起全過程、多災種的合作框架，應急合作領域比較單一，其領域主要集中在水污染、大氣污染等方面，而對自然災害、事故災害、公共衛生、社會安全事件難尚未形成制度化的統一、協調的跨域應急協調合作框架，這導致自然災害、事故災害、公共衛生、社會安全事件發生時，長株潭城市群協同應對災害風險缺乏政策依據，為三市聯防聯控跨域災害風險帶來困難。

3.長株潭城市群應急合作主體有待多元化

應急合作要求省、市、區（縣）、鎮（鄉）各級政府及其職能部門、非政府組織、企業、社會公眾之間實現全方位全過程的應急管理合作。從目前長株潭城市群應急合作主體層面看，合作主體主要是三市政府職能部門以及毗鄰的區、縣之間官方應急合作。而省、區（縣）、鎮（鄉）政府部門、非政府組織、企業及社會公眾參與較少。單一應急合作主體導致應急資源、信息、能力局限性比較突出。

4.長株潭城市群應急合作機制有待優化

在應急管理實踐中，長株潭城市群協調機制不夠健全，保險、社會捐贈等方面參與、支持應急管理工作的機制尚未建立，突發公共事件預測預警、信息報告、應急響應、恢復重建及調查評估等機制不完善，由此造成各地區、各部門以及各級各類應急管理機構的協調聯動不夠，資源不能有效整合和實現信息共享。此外，長株潭城市群企業、社區及社會公眾參與機制比較薄弱。政府與社會之間合作互動關系不強，與社區、公眾等受災主體溝通不夠，往往出現管理混亂、多頭領導、協調困難的局面，作為災害風險應對主體的政府，難免反應遲緩、延誤最佳處置時機。

三、推進長株潭城市群應急合作的主要途徑

應急合作是一項系統工程，長株潭城市群應急合作需要有重點、分步驟推進。從長株潭城市群目前應急合作現狀和存在的主要問題看，要從建立健全應急合作預案法制體系、完善應急合作機制以及構建信息平臺等方面加強長株潭城市群應急合作。

（一）完善長株潭城市群應急合作預案法制體系

長株潭城市群應急合作預案法制體系是三市應急合作的政策依據。目前，長株潭城市群三市形成了具有地方特色的應急預案法制體系，在水污染治理、大氣治理等生態環境方面也制定了部分協作框架。針對三市合作領域較少、合作框架尚不完善的情況，應系統梳理城市間合作協調法規和政策，編制系統的應急預案，加快推進長株潭城市群全流程、多領域的應急管理合作的預案法制。一方面，三市需修改完善現有預案法制體系，增加跨域性應急管理合作的相關內容，提高三市應急合作效果;另一方面，區域間政府需在省市層面有關區域性危機管理合作治理政策基礎上，進一步簽署意向協議與合作框架，制定系統的預案法制體系，形成管理合作治理法規制度。

（二）優化長株潭城市群應急合作機制

長株潭城市群需進一步完善應急合作的組織機構，形成自上而下和自下而上相結合的跨域合作組織機構，建立應急合作的組織體系。建立長株潭應急合作發展基金，用于長株潭城市群突發公共事件應急合作工作，進行區域利益平衡和補償，建立區域利益分享和補償機制，實現區域深層次合作。建立由應急管理相關領域專家、學者、企業和行業協會負責人以及其他特邀人員組成的應急合作咨詢委員會，為長株潭城市群應急合作提供有益的決策咨詢、可行性建議和應急評估。建立應急合作的監督和約束機制，形成多方利益訴求表達機制，保障合作方及社會公眾對應對管理合作事項全過程的監督權，避免應急合作中的遲報、瞞報、謊報、漏報和不作為行為。建立應急管理合作的仲裁機制，成立“長株潭城市應急合作應對仲裁專業委員會”，負責對長株潭城市應急合作中違反合作協議的行為進行仲裁，制定《長株潭城市應急合作爭議調解仲裁條例》，實現應急合作爭議仲裁辦案規范化、法制化，提高辦案質量，保證應急合作爭議案件得到合法、公正、及時的處理。

（三）構建長株潭城市群應急合作管理平臺

應急合作管理的信息化是實現應急高效管理和有效合作的前提條件，信息平臺是應急管理和應急合作的物質基礎。應急合作信息系統是為災害風險的預防、準備、響應和恢復等階段提供信息服務的綜合系統，其構成部分主要有基礎設施、信息資源以及相關服務體系，如信息技術標準體系、信息應用服務系統及信息安全保障體系。

當前，長株潭三市應急合作管理信息系統和平臺主要是關于空氣質量發布平臺和長株潭城市群重污染天氣監測預警體系、環境空氣質量預警預報系統，而對于其他自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等類型災害風險的信息化建設比較落后。因此，三市要依據災害風險治理和應急合作相關信息系統標準，設計、優化和規范三市應急合作信息系統的體系結構、硬件設施、數據庫、應用系統等;要建立完善統一的信息系統建設程序標準，指導和規范三市應急合作信息系統的開發和建設，以實現三市平時災害風險治理和災時應急合作信息系統的互聯互通、信息和資源共享，實現災害風險治理和應急合作的信息化和常態化，提高平時應急合作治理和災時應急合作的效率。

參考文獻：

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[4]魏玖長，盧良棟.跨區域突發事件應急合作與協調機制研究——以長三角區域為例[J].中國社會公共安全研究報告，2017（1）：59-72.

責任編輯：詹花秀