論突發公共衛生事件治理中的公眾參與

摘要：增強公眾參與突發公共衛生事件治理的響應度、配合度和有效性，能有效凝聚突發公共衛生事件治理的共識力量、彌補突發公共衛生事件治理中政府失靈和保障突發公共衛生事件中公民權利。當前突發公共衛生事件治理中，公眾參與取得了顯著成效，逐漸形成了中國特色，但仍存在公眾參與意愿不強、公眾參與范圍和方式不明確以及公眾參與機制不暢等問題。強化公眾參與需要從理念、制度、組織等層面不斷完善，培養公民參與意識，樹立公眾參與自覺;完善公眾參與法治保障，保證公眾參與規范;健全公眾參與機制，增強公眾參與質效;培養社會組織，搭建公眾參與橋梁。

關鍵詞：公眾參與;突發公共衛生事件;社會治理

中圖分類號：D9 ? ?文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1009-3605（2021）04-0096-07

突發公共衛生事件是指突然發生，已經造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，其具有突然性、破壞性（且若控制不當其破壞性則呈擴散性）和公共性等特點。2020年初襲卷全球的重大突發公共衛生事件對我國公共衛生治理能力提出了新挑戰。在此次疫情處置中，我國社會公眾的有效參與為疫情防控取得顯著成效起到了積極作用。這為我們重新審視和完善我國突發公共衛生事件治理中的公眾參與提供了新的實踐樣本，是我們進一步厘清公眾參與突發公共衛生事件的價值以及完善路徑的新契機。

一、突發公共衛生事件治理中公眾參與的成效

公眾參與通常又稱為公共參與、公民參與，是“作為國家公共政策和公共管理對象而存在的普通社會成員所構成的群體，包括自然人、法人和其他組織”[1]，試圖影響公共政策和公共生活的一切活動[2]。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，社會治理共同體要求“人人有責、人人盡責、人人享有”。公眾是公共衛生治理不可或缺的力量，推進公共衛生治理能力現代化，實現突發公共衛生事件善治都有賴于公眾參與。

我國突發公共衛生事件中的公眾參與主要表現為中央和各級地方政府領導下的全民防控，公眾參與的方式是堅持屬地管理、聯防聯控。在2020年突發公共衛生事件防控中，各級政府充分發揮了領導和組織作用，帶領人民群眾積極落實社區防控，采取各種措施嚴防死守，根據屬地劃分任務范圍和責任范圍，實行責任到人、群防群控，成效顯著。其主要表現為：

（一）公眾參與有效凝聚突發公共衛生事件治理的共識力量

我國人口基數大，突發公共衛生事件極具傳播性和破壞性，嚴重危及公眾生命健康和社會穩定，每一次突發公共衛生事件都對我國公共衛生治理體系和治理能力提出嚴峻考驗。從新中國成立以來，我國歷經的諸多重大突發公共衛生事件來看，精神動力是疫情防控的強大動力，在我國應對突發公共衛生事件中發揮著重要的作用，公眾參與的程度直接影響精神動力的凝聚，關系突發公共衛生事件的治理效能。

2003年“非典”防控中過度依賴政府強制力的介入，政府孤軍奮戰，民眾的主動參與責任感、參與積極性都不高，“非典”疫情的勝利最終以大量耗費政府資源取得;2009年甲型H1N1流感在全球流行，我國政府及時公布疫情信息、向公眾宣傳和普及防控知識、積極組織相關單位參與到疫情防控中來，形成了“政府組織領導、部門分工負責、全社會共同參與”的防控格局;2013年人感染甲型H7N9禽流感疫情中公眾參與傳染病防控進一步得以重視。2020年在突發公共衛生事件應對中，我國公眾緊密團結在以習近平總書記為核心的黨中央，聽從黨的領導和科學部署，充分發揮集體智慧和團隊合作精神，比如，全國各地的醫護人員、建設者、志愿者等積極響應黨中央號召，積極支援武漢和整個湖北，充分體現了中國人民不怕犧牲、團結奮進的精神。據2020年2月23日新華社快訊報道，“當日上午武漢市招募志愿者，10小時之內就招募到1萬余人”。在抗擊疫情過程中，廣大公眾“普遍組織、親身參與、積極宣傳，通過微信、微博、快手、抖音等平臺，以詩歌、散文、歌曲、對聯、動漫等形式，傳播正能量，極大鼓舞了人們的信心，匯聚起無堅不摧的中國力量”[3]。我國疫情防控事實證明，正是因為每個中國人有強烈的責任擔當和奉獻精神，在疫情防控中凝聚成強大的精神動力，在黨和政府的統一領導下，落實防控措施、提供物資技術、促進防控監管等，較快取得疫情防控的勝利，極大提升了我國突發公共衛生事件治理的成效。

（二）公眾參與有效彌補突發公共衛生事件治理的政府失靈

應對和處置突發公共衛生事件是各級政府的重要職責。政府在啟動應急預案、制定應急方案、實施應急措施等方面發揮主導作用，通過行政強制有效配置資源，防止和避免突發事件危害地擴散。但政府因其自身局限性，在應對和處置突發性、不可預測性且破壞性大的突發事件時，不可避免地會出現“失靈”或“失效”的狀況。如政府短時間內因提供資源受限、資源分配不均、信息滯后導致應對舉措不及時，因缺乏激勵機制導致貪腐、以權謀私、推諉、不履職、不擔責等。相比于政府，公眾有其特有的功能優勢和資源優勢，有效彌補了突發公共衛生治理中的政府失靈。

第一，公眾參與有利于“集民智”，促進突發公共衛生事件決策科學民主。在“互聯網+”時代，公眾在突發公共衛生事件發生后，能夠通過政府官方網站、微博、微信公眾號等新型媒介，特別是5G網絡獲取突發事件的最新、最全面信息。這使得公眾與政府實時高效溝通具有可能，政府在制定突發公共衛生事件處置方案、處置措施時可以聽取、吸收民意，促進突發公共衛生事件處置方案、措施的民主化和科學化，增強政策認同[4]。第二，公眾參與有利于“匯民力”，提高突發公共衛生事件的處置效率。突發公共衛生事件的有效處置離不開物質技術的充分保障。政府在提供物質技術保障時難以避免短時間內捉襟見肘，通過公眾參與提供人力資源、財力支持、技術攻堅能有效解決這一難題，比如社區組織工作人員和志愿者進行信息登記、逐戶排查，有效發揮了社會防控的作用。同時，公眾參與能夠增強個體自我防范意識，提高防范能力，確保政府防控政策落實到位，提高處置效率。第三，公眾參與有利于形成“群眾監督”，規制突發公共衛生事件處置中的權力濫用。習近平總書記在中紀委十九屆五次全會中強調，要促進各類監督貫通融合，特別指出“推動監督落地，讓群眾參與到監督中來。”公眾通過建言獻策、批評建議、投訴舉報等途徑發揮監督作用，倒逼政府依法履職、依法行使權力，有效處置突發事件，實現突發公共衛生事件的善治。

（三）公眾參與有效保障突發公共衛生事件治理中的公民權利

傳統社會沒有賦予公眾參與公共決策的權利，隨著政治文明的進步、科技的發展、公民公共責任意識的增強，現代社會中公眾參與公共決策的意愿越來越強，公眾要求知曉政府治理的追求目標，要求在政府決策過程中具有代表性，要求在公共決策中體現公共利益。因此，公眾參與權逐漸發展為公民的一項基本權利，成為當今國際社會普遍認可的基本人權。《世界人權宣言》第二十一條指出：“人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權利;人人有平等機會參加本國公務的權利;人民的意志是政府權力的基礎;這一意志應以定期和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，并以不記名投票或相當的自由投票程序進行。”《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條也規定，“每個公民應有下列權利和機會……直接或通過自由選擇的代表參與公共事務”。

隨著我國治理能力和治理體系的完善，以及突發公共事件應對機制的不斷完善，相關法律和政策不斷認可和支持公眾參與突發事件。2007年的5月1日實施的《政府信息公開條例》明確了公眾知情權，為公眾參與奠定了基礎。2007年11月1日實施的《突發事件應對法》第十一條規定“公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作”，明確了公眾參與突發事件的法律依據。黨的十七大提出要在各個層次、各個領域有序擴大公民政治參與，黨的十九屆四中全會明確“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、技術支撐”的社會治理的新機制。突發公共衛生事件中，公眾參與既是保障突發公共衛生事件中公民權利的重要途徑，又是落實公眾參與權的直接體現。

我國對突發公共衛生事件中公眾參與的重視度隨著我國防控突發公共衛生事件的經驗積累而逐步提高，時至今日，公眾參與已成為我國防控突發公共衛生事件的一項重要制度，正在推動著我國公共衛生治理模式的轉變，公眾參與突發公共衛生事件治理突顯了其重要價值。

二、突發公共衛生事件治理中公眾參與的問題

黨的十九屆五中全會指出了我國“十四五”時期經濟社會發展主要目標和具體要求，其中明確“完善社會治理體系，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。突發公共衛生事件治理是社會治理中的重要內容，提高應對突發公共衛生事件能力也必須“增強公眾的回應性和主動性，提升公眾參與的有效性”。因此，對標要求找方向，需首先梳理當前突發公共衛生事件治理中公眾參與的問題。

（一）公眾參與的意愿不強，積極性有待提高

在突發公共衛生事件中，一些群眾可能顧慮于成本、時間以及其他因素，不愿參與到突發公共衛生事件的治理之中，而僅僅是被動的完全依靠政府的行動。一些群眾意愿不強，甚至不愿配合政府采取的安檢和防控措施，如濟源市杜某升于2020年1月19日由武漢乘車返回濟源后，違反居家隔離規定多次出入超市、網吧、藥店等公共場所致使多人被隔離觀察，而杜某升本人也因涉嫌妨害傳染病防治罪立案偵查。突發公共衛生事件不僅是關系到社會公眾利益的事件，而且具有相當的專業性，這使得不具備專業素養和知識的公眾也很難有積極性投身于公共衛生事件的治理之中。上述情況表明我國突發公共衛生事件中的公眾參與的意愿和積極性依然有待提高。

（二）公眾參與的范圍和方式不明確

在突發公共衛生事件中，由于事關個人切身利益和社會公眾利益，公眾參與的范圍和方式都應該明確化，以發揮群眾的力量，聯防聯控。但是實踐中，突發公共衛生事件中公眾參與的范圍和方式都還存在不確定性。例如，在突發公共衛生事件中，公眾能夠參與到哪些事物的管理之中？公眾可以通過何種渠道和方式進行參與？這些都還存在不明確的地方，沒有法律法規對之進行明確的規定。因此，有必要完善我國突發公共衛生事件中公眾參與的立法，在相關法律規定中進一步細化規定公眾參與的渠道、公眾參與的方式、公眾參與的程序以及政府在公眾參與方面的職能與責任等有關內容。

（三）公眾參與的信息溝通和傳遞機制尚不順暢

突發公共衛生事件往往表現為在短時間內疫情的爆發，在這種情況下，政府是否能夠及時采取有效的防控措施就成為關鍵。如果政府與公眾之間信息溝通和傳遞機制不順暢的話，那么就有可能使得公眾掌握的信息無法有效傳遞給政府有關部門或者使得政府的防控措施、防控意圖無法及時傳遞給公眾，導致錯失最佳防控時期或者造成防控秩序混亂。如在2020年突發公共衛生事件治理中，政府最初采取防控措施遏制疫情時，未能及時有效做好解釋溝通、信息傳遞工作，造成公眾過于緊張和害怕，出現一系列應激行為，如市民大量搶購、囤積方便面、礦泉水等基本生活物資，超市被搶購一空;部分商家坐地起價，口罩、酒精等防疫物資價格暴漲;甚至在個別地區出現因聚集哄搶而受感染的情況。由此可見，政府與公眾之間的有關公共衛生信息的溝通和傳遞機制還有待進一步理順，專門收集、辨別和處理公眾反饋的信息的部門還需要進一步提高效率，在與公眾溝通的具體方式上也需要進一步探索，以便建立健全政府與公眾之間的信息溝通和傳遞的有效方式。

三、突發公共衛生事件治理中公眾參與的完善路徑

國家治理現代化背景下的突發公共衛生事件治理，要求形成多元主體共治格局，不僅需要黨和政府的主導，而且需要公民與社會組織等公眾的共同參與。公眾參與的程度、效果直接影響和制約著突發公共衛生事件的治理。正如習近平總書記指出，“廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，全面落實聯防聯控措施，構筑群防群治的嚴密防線。”因此，強化公眾參與突發公共衛生事件需要從理念、制度、組織等層面不斷完善，以提升公眾參與的積極性、有效性。

（一）培養公民參與意識，樹立公眾參與自覺

亞里士多德認為，“一個城邦，一定要參與政事的公民具有美德，才能成為善邦”，“具有政治效能感的人比那些缺乏這種感覺的人更有可能參與政治生活”[5]。“政治效能感”實質上就是公民參與意識，是“公民對自身政治地位和法律地位應履行權利和應承擔義務的自我認識”[6]，是民主政治成熟的體現。在我國進入新時代的當下，面對突發公共衛生事件，公民參與意識的培養和發展刻不容緩。一是促進公民參與意識的覺醒。隨著社會發展的進步和制度的探索，公民參與意識從權利意識逐漸發展為責任意識。公民參與政治生活不僅僅是公民的基本權利，也是公民義不容辭的責任，是公民作為國家主人應當承擔的義務。這就需要不斷加強民主政治理念宣傳、憲法教育、黨性教育，加強公民主人翁意識培養，增強對公共事務的關心，促進公民參與意識覺醒。對于公共衛生事件，尤其需要讓公民認識到，疫情面前，人人都是休戚相關的命運共同體。只有以對自己、對家人負責，對他人、對社會負責的態度積極參與到疫情防控，才能實現共同利益。二是提高公民參與的能力。公民參與的能力直接影響公民參與的積極性。對于突發公共衛生事件的參與，要求公眾必須具備相關的專業知識，能夠獲取和理解基本健康信息和服務，并運用這些信息和服務做出疫情防控的正確選擇，以維護和促進自身健康的能力。要加大科普力度，增強公民對疫情的認識和理解，自覺控制潛在傳染源、遏制疫情擴散態勢。任何心存僥幸、隱瞞不報的行為，都可能導致無法挽回的局面。加強自我衛生管理，戴口罩、勤洗手、少聚會、少串門，認真做好疫情防護。加強自我監測管理，密切關注自身健康狀態，對可能密切接觸者應做到自覺登記、自覺監測、自覺隔離，做到“早發現、早報告、早隔離、早治療”。三是以榜樣力量激發公眾參與意識。在2020年我國疫情防控中，那些奮戰在一線的醫護人員、堅守值班崗位的黨員干部，那些自愿捐贈的個人、社會組織，那些無償奉獻的志愿者、愛心人士，都是高尚道德的代表者，是推動中國之治的實踐者、先鋒者。因此，要采取多種形式褒獎和弘揚這種敬業奉獻、義舉善舉，激發公眾參與意識和社會責任感，勇于投身到疫情防控的戰斗中;要以社會主義核心價值觀為統領，加強社會公德、職業道德和個人品德建設，引導公眾明是非、辨善惡、知榮辱;要強化道德約束力，重視發揮社會輿論監督作用，將隱瞞疫情人員列入失信黑名單，形成崇德向善、懲惡揚善、扶正祛邪的社會風尚。

（二）完善公眾參與法治保障，保證公眾參與規范

習近平總書記指出，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開展，維護社會大局穩定”。突發公共衛生事件的治理離不開法治思維和法治方式，公眾參與突發公共衛生事件需要法治保障。一是立法方面，進一步明確公眾參與突發公共衛生事件治理的基本權利和義務，并對其參與途徑、形式等予以規范。建議對我國《突發事件應對法》中規定的，“國家建立有效社會動員機制”，《傳染病防治法》中規定的，“國家支持和鼓勵單位和個人參與傳染病防治工作”，予以細化規定。二是執法司法方面，加大對公眾參與突發公共衛生事件的知情權、參與權和決策權等保障力度，消除公眾參與的后顧之憂。司法機關應依法嚴懲暴力傷害防控一線的醫護人員等各種妨礙預防、控制突發傳染病疫情的犯罪，依法嚴懲利用疫情發布虛假信息、偽科學，造謠傳謠等危害公共安全和市場秩序的犯罪行為，為防控疫情提供有力司法服務和保障。行政機關應嚴格執法，嚴肅查處疫情防控期間哄抬物價、制假售假等違法行為，積極維護疫情防控秩序、市場秩序和社會秩序。三是執紀監督方面，紀委和監察機關應加強對公職人員在疫情防控中失職、違規等情形的監督、問責，督促其盡責、擔責。只有加強依法防控，保障人民權利，人民才能感受到公平正義，樹立積極參與疫情防控的堅定決心和信心。

（三）健全公眾參與機制，增強公眾參與質效

習近平總書記強調要完善重大疫情防控機制。鑒于公眾參與突發公共衛生事件治理中的機制性問題，有必要健全如下公眾參與機制：一是健全信息公開機制。“信息公開是促進公眾理性、積極參與的前提和基礎，沒有信息的共享和公開，公眾參與只能流于形式，公眾也無法以真正的理性和熱情參與其中”[7]。2003年我國應對“非典”的經驗表明，“信息公開就是最好的疫苗”，媒體報道增加10倍，疾病的感染數量就會減少三分之一。公開的信息不僅有助于公眾及時認知疫情風險，采取防控措施，更有助于調節社會心態，增強公眾對政府的信任，形成公眾與政府的密切配合、良性互動，同心協力抗擊疫情。二是健全訴求表達和反饋機制。聽取、吸收公眾的意見，并對此予以匯總、論證，將有效意見融入決策、進入實踐是公眾參與效果的體現。因此，應健全公眾參與的訴求表達渠道，在向有關國家機關表達訴求的傳統渠道基礎上，增加一些更為便捷的渠道，如電子郵件、網絡討論、網絡聽證或投票等;完善聽證制度，尤其要完善聽證代表遴選機制，并加大聽證力度，確保各方意見充分闡述，增強公眾對決策的理解，便于有效執行。三是借助科技創新力量。“智能化”是新時代社會治理的新要求。在應對突發公共衛生事件中，更需要借助科技創新力量構筑疫情防控體系。如“通過開發大數據識別軟件”，搜集、提取、分析疫情發展態勢的各項數據，并對此進行快速識別、甄選、提煉，轉化為有價值的信息，提升公眾參與的效率。“安裝可視化、智能化軟件，降低公眾參與的技術門檻，將公眾參與升級到協同層面”。利用自媒體技術，加強政務溝通，豐富公眾參與的形式，促進虛擬場域的協商民主[8]。

（四）培養社會組織，搭建公眾參與橋梁

習近平總書記指出，“把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉”。“社會組織缺失缺位可能導致或加劇公民參與失序”[9]。因此，應從推進國家治理體系現代化的戰略高度，全面認識并定位社會組織，大力培育社會組織。一是建立健全培育扶持社會組織發展的制度保障體系。政府的社會組織管理和服務部門，應依據國家法律法規及有關政策，結合本地情況，鼓勵、支持社會團體和個人創辦社會公共服務組織，引導公民積極參加和服務。二是加強社會組織自治管理。社會組織應把握正確的政治方向，自覺接受黨的領導，規范自身管理，提高工作效能，樹立良好形象，增強社會公信力和專業化能力。三是政府部門改進監督和執法方式。政府部門應恪守管理、監督邊界，不插手、不干擾社會組織的自治管理，改進日常監管和執法方式，提高管理和服務水平。

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責任編輯：楊 煉