淺談南航機務系統“多證合一”的實踐經驗

□ 中國南方航空股份有限公司 劉 寶 幸紹平 胡懂華/文

為深入貫徹國務院“放管服”改革措施，民航局加快轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，2019年正式推出“多證合一”重大政策，開展多個地點飛機維修的企業行政許可證件合并成同一個維修許可證的改革工作。中國南方航空公司（以下簡稱“南航”）全力推進民航局“多證合一”政策，在三大航（國航、東航、南航）中率先落地實施“18證合一”，實現了改革紅利和安全運行雙豐收。本文是作者在參與組織實施政策過程中總結的實踐經驗，從維修許可證整合、多證合一頂層設計、手冊編寫、組織機構和職責、六大管理系統、文文審核、文實審核等方面闡述南航如何實施多證合一重大政策，旨在為行業提供更多的政策實施細節，對飛機維修企業實施更加高效的管理。

長期以來，民航局對飛機維修企業實施屬地監管，實行同一個企業的不同維修地點接受屬地政府部門監管的政策，對維修企業“多個地點維修”頒發“多個維修許可證”，例如國航Ameco持有10個維修許可證，東航持有10個，南航持有24個，海航持有9個。在民航發展的初期，推行多個許可證表明民航局對飛機維修業實施嚴格管理，有益于行業發展，保證了行業安全運行，也解決了企業在多個地點開展飛機維修的問題，但隨著民航業的高速發展，多個許可證越來越不適應行業發展需求，一方面就民航維修企業而言，多個許可證會導致企業為了滿足不同監管部門的要求，出現組織機構交叉重疊，內部體系標準不一，維修布局受限，資源共享效率不高，統一運營效率不足等問題，企業集團化、集約化、標準化發展被制約。另一方面就政府監管部門而言，多個許可證造成行政監管資源不堪重負，對企業實施交叉重復監管，增加企業不必要的消耗。

為了釋放飛機維修市場活力，民航局加快推進實施“放管服”改革，積極實施飛機維修許可證整合工作。為了政策的穩妥實施和改革過程中的行業安全運行，民航局于2019年5月份在北京飛機維修工程有限公司試點的基礎上，于2019年6月份正式推出“多證合一”改革政策。

南航“多證合一”在中國民航具有代表性

南航集團持有中國民航最多的CAAC維修許可證，維修規模處亞洲第一位。截至2019年12月底，南航以位于廣州總部的機務工程部為中心，垂直管理分布在全國主要大中型城市的24家飛機維修基地，是國內維修能力最全面、航線保障網絡最密集的飛機維修保障體系，擁有18座飛機維修機庫、機務人員1.5萬余人（不包括GAMECO）、機上勤務人員3000多人。為拓展第三方業務，南航沈陽飛機維修基地取得FAA、EASA維修許可證，新疆飛機維修基地擬申請EASA維修許可證。南航珠海通航使用CCAR-135部運行。南航GAMECO（廣州飛機維修工程有限公司）、南航珠海MTU（珠海市摩天宇有限公司）屬于合資企業，取得CAAC和相應外國民航局維修許可證。

鑒于以上南航機務系統的龐大規模，南航實施維修許可證整合的難度為中國民航行業內最大，其成功實施“多證合一”最具中國民航代表性，具有廣泛的指導意義。

“多證合一”的政策依據

按照維修許可證正常申請流程，一個飛機維修企業為取得維修業務許可，必須按照《民用航空器維修單位合格審定規定》（CCAR-145）建立人員、設備設施、適航資料和培訓、質量、安全、生產、工程、航材等管理系統后，接受民航局嚴格審核，符合CCAR-145后獲得民航局頒發維修許可證，方可在局方批準的維修能力范圍內從事飛機維修業務。

民航局實施“多證合一”政策，沒有按照上述流程為維修企業頒發“多證合一”維修許可證，而是預先向企業頒發維修許可證，配合營運人設定政策實施過渡期和試運行階段期。在過渡期和試運行階段，維修企業實施系統轉換，待局方驗收“多證合一”政策實施的效果后才可正式在同一維修許可證下運行。南航機務系統“多證合一”過渡期是統一維修許可證的頒發日期（2019年8月16日）開始至2019年12月31日為止，在過渡期內南航機務系統仍使用原維修許可證分布狀況運行，且在過渡期之內需組織手冊編寫，重新構建運行管理系統，實施系統過渡轉換，在2019年12月31日前通過局方文文審核（文件體系審核）。如果局方對南航“多證合一”手冊體系審核合格后，方可開始在同一維修許可證下試運行，使用新手冊體系和管理系統，直至通過局方文實審核（實際運行審核）后結束試運行階段，此后，系統正式進入“多證合一”常態化運行。

由于“多證合一”是民航歷史上首次推出的政策，對于局方和營運人來說，都是新鮮事物，沒有經驗可循，也沒有國外類似的政策借鑒，但為了維修企業能夠安全順利地推行政策，民航局在改革實施前，修訂了相關咨詢通告（AC）：2019年7月5日發布新修訂的《多地點維修單位和異地維修》（AC-145-FS-016R2），2019年8月27日發布新修訂的《航空器航線維修》（AC-145-FS-006R3），將“多證合一”政策原則性、綱領性要求納入此兩個AC內，作為飛機維修企業推行“多證合一”的實施依據。

南航“多證合一”的頂層設計

南航基于優化維修資源和實施維修產業化的考慮，此次“多證合一”整合僅包括南航深圳、汕頭、湖南、湖北、海南等18家維修基地的定檢維修能力以及包括同一集團下的南航、重慶航空在內的所有航線維修能力，簡稱“18證合一”，即合并成統一的D310001維修許可證（見圖1）。值得一提的是，處于取證階段的南航大興基地利用此次頒發統一維修許可證的契機和南航自身的深度維修能力的優勢，直接獲頒維修許可證航線維修許可項目，降低了單獨取證成本。

圖1：南航維修許可證

在航線維修方面，南航集團在廣州主基地和重慶分基地建立了只承擔維修工程管理職能的機務工程部，沒有維修實施實體，D310001下的廣州主基地和重慶分基地的航線維修實施單位分別由南航的協議維修單位GAMECO和GAMECO重慶公司執行，而其他分基地的航線維修均由南航自身的航線維修單位執行。這不符合AC-145-06R3《航線維修》的兩者選其一的規定。為了滿足AC-145-06R3《航線維修》的要求，GAMECO航線部以協議形式作為南航廣州主基地航線部，執行南航廣州主基地航線維修實施；對于同一航空集團的重慶航空，南航以協議形式取得重慶航航線維修業務，再將重慶航的重慶機場航線維修實施以協議形式轉給GAMECO重慶公司執行。

為了做好“多證合一”整合工作，探索出適合南航特色運行的管控模式，南航機務工程部于2019年8月27日成立質量、安全、生產控制、培訓管理、航材管理、工程技術、工具設備和廠房設施等八個專業小組，統籌推進多證合一整合，組織專家赴國航和東航調研，多次召開專業小組頭腦風暴式討論會，逐步理清思路。合證前，機務工程部已經在質量管理、安全管理、工程管理、培訓管理、工具管理和航材管理等方面實現了基本統一管理，實施微調即可滿足145部的管理要素，而在具體的維修實施上與國東航維修系統還存在一定的差異。在充分調研和討論的基礎上，南航最后形成航線維修實施整合工作方案，一是機務工程部維修控制中心（MCC）統一管控公司航線維修；二是GAMECO航線部和GAMECO重慶公司按照145 部的規定和相關程序手冊的要求分別負責組織實施廣州和重慶基地航線維修。MCC通過實施考核細則，建立獎懲制度，指揮、監督廣州基地航線部的航線維修工作，并協調廣州基地航線部和其他分基地之間的生產工作。

南航“多證合一”的管理系統調整

為了適應“多證合一”管理要求，南航機務系統在手冊體系中建立了符合CCAR－145規章要求的組織構架以及工程管理、生產管理、質量安全管理、培訓管理、航材管理、工具設備和廠房設施管理系統。“多證合一”的整合主要是CCAR－145工作職能的調整，通過梳理，與傳統維修管理系統相比，除組織機構調整外，相關管理職能圍繞以下39個管理要素在主基地和分基地之間重新調整（見圖2）。

圖2：“多證合一”整合要素示意

（一）組織機構

南航機務系統建立了主基地、分基地的組織構架。南航機務工程部為D310001的主基地，其他位于深圳、珠海、海口、重慶、武漢等17個地方的維修單位為D310001的分基地。南航建立了以下符合CCAR－145部的組織機構：機務工程部總經理為D310001的責任經理，全面負責D310001下所有維修工作。機務工程部主管安全質量的副總經理為D310001的質量經理并兼任安全總監，負責組織開展安全質量管理體系相關工作，對維修工作安全質量進行管理和監督。機務工程部主管生產計劃的副總經理為D310001的生產經理，負責安排維修系統內維修實施所需的生產計劃、人員、工具設備、航材和廠房設施。南航機務系統在D310001下所有分基地設有責任經理、質量經理和生產經理，分基地的責任經理直接向主基地責任經理負責，分基地的質量經理和生產經理向所屬責任經理負責，其中質量經理直接向主基地質量經理報告質量、安全工作。

（二）質量管理系統

主基地質量管理部門統一管控管理類手冊和工作程序，建立各類人員崗位評估標準并統一授權，統一組織評估外部協議/合同單位，統一管理缺陷和不適航狀況報告，監督整個機隊的單機適航性狀況，統一質量調查標準，組織實施質量調查，制定統一的質量審核計劃并組織實施，執行主基地的現場質量監督，組織實施客戶投訴調查，統一建立系統內維修能力，向地區管理局上報維修單位年度報告。各分基地質量部門可根據本單位特點制定本崗位要求的施工指南，使用統一的手冊程序并反饋手冊程序建議，向主基地質量部門申請人員資質和維修能力規劃，向屬地局方直接上報缺陷和不適航狀況報告并抄報主基地質量部門，配合主基地實施質量審核、質量調查、單機監控，組織實施本基地的質量監督，收集客戶投訴信息并制定和落實糾正措施，協助完成維修單位年度報告并按屬地局方要求報告。

（三）安全管理系統

主基地安全管理部門統一建立安全政策，制定相應的安全目標和指標，分解、考核安全指標，統一歸口管理安全信息，組織實施安全審計、風險管理和安全監察，統一不安全事件調查標準和流程，指定分基地組織開展安全調查，負責跟蹤和監督安全調查的處理情況。分基地安全部門收集、匯總和按規定上報本基地安全信息和不安全事件，開展本基地系統評價、安全審計和安全監察，管理本基地危險源信息庫，完成各類安全管理措施的落實、自我驗證工作。

（四）工程管理系統

主基地工程技術管理部門統一管理技術資源，接收自購技術資料和客戶提供的技術資料，監控和發布技術資料的版次，保存技術資料主本，統一編寫和發布工作單卡、工作指令和施工指南，核準客戶提供工卡的符合性和適用性。分基地使用公布的技術資料，根據屬地情況建立工程技術作業指南，核對工作單卡、工作指令和施工指南無誤后方可使用。

（五）生產管理系統

主基地生產計劃部門統一制定工具設備采購計劃和維護計劃，統一調配、租借工具設備，統一簽訂維修協議，下發重要修改和重要改裝工作文件和例行工卡，制定維修計劃，實施工時管理，對生產實施過程監督和控制，選擇外委維修承修商，制定維修規劃。分基地履行維修協議，使用和保管工具設備，按照生產計劃組織實施維修工作，對工具設備和廠房設施進行日常維護，向主基地上報本單位的維修工時，提出外委申請并落實外委工作。

（六）培訓管理系統

主基地培訓部門制定統一的《培訓大綱》，規范標準課程項目，制定統一的年度培訓計劃，統一組織實施培訓，保存主基地人員技術檔案和培訓記錄。分基地培訓部門提出培訓需求，制定本基地的培訓計劃并向主基地報備，按照主基地的統一安排實施培訓，按照統一標準和要求建立本基地的人員技術檔案。

（七）航材管理系統

主基地航材管理部門統一航材管理標準，制定器材檢驗入庫、存儲、發料、標識、報廢隔離、壽命控制、航材運輸、供應商管理、航材互援、等效器材管理標準，統一制定航材計劃，統一采購、調撥、調配航材，驗收、存儲主基地的航材，監控庫存航材壽命件，審批等效器材的替代。分基地航材部門存儲、驗收本基地的器材，監控本基地存儲器材的壽命，向主基地申請等效器材。

實施“多證合一”后的主要成效

2020年1月1日開始，“多證合一”在南航正式落地實施，為南航帶來新的發展機遇，產生了良好的影響，改善了長期以來監管部門對南航飛機維修按地域各自管理的局面，打破南航飛機維修跨地區布局發展的束縛，為機務系統優化維修資源和解決多頭管理、標準不一、重復耗能等問題提供了契機，奠定了南航大運行建設和總部管總的戰略基礎。與以往相比，截至2020年12月31日，主要的積極影響表現在以下方面：

（一）統一了維修標準

取消南航18個維修基地各自編寫的《維修管理手冊》、《培訓大綱》、《工作程序手冊》（共54本手冊），統一合并成主基地的《維修管理手冊》、《培訓大綱》、《工作程序手冊》共3本手冊，實施同一管理標準，同時，統一了技術資料、工作單卡等技術標準，實施同一技術標準，提高了南航大運行質量。

（二）降低了維修成本

一是18個維修基地不再安排人員編寫、修訂《維修管理手冊》、《培訓大綱》、工作單卡、工藝等文件資料，主基地統一管控文件資料，節約了一定的人力資源成本。二是主基地統一管理航材、工具和設備，統一調配利用系統維修資源，降低了一定的物力資源成本。

（三）優化了維修資源

南航在同一維修許可證下實現了各維修基地之間相互異地支援，打破不同維修許可證之間開展支援需要啟動人員資質評估授權以及異地維修需要屬地局方批準的局面，便于南航機務工程部發揮“一盤棋”統一指揮效應。2020年共完成飛機定檢互援66架次，換發23架次，換起落架1次，排故等委托工作7530項。

（四）提高了工作效率

局方對南航下放了航線維修、離散、異地A檢等能力的批準權限，南航不再需要向各屬地局方申請相應的維修能力，統一由南航機務工程部審核批準相應的維修能力，提高了南航工作效率。在2020年南航自行批準航線維修能力197項、離散能力670項、異地換發能力3次和異地A檢能力1次。

（五）縮短了審批周期

南航正在大力建設北京大興維修基地，2020年啟動向局方申請深度維修許可項目，按照之前的申請模式，南航需從零開始向屬地局方申請維修許可證，單獨建立大興分基地的手冊標準體系和質量、工程、生產、培訓等保障系統，接受局方各個環節審查，耗時耗力。按照“18證合一”模式，利用自身擁有深度維修能力的優勢，在具備同一維修許可證下符合同一規章標準的組織機構和各大管理系統基礎上，南航向局方申請大興基地深度維修許可項目，2020年12月2日即獲頒南航大興基地維修許可證深度維修許可項目，大大縮短單獨取證的周期和取證成本，便于南航在同一維修許可證下集中全系統力量，支援大興基地維修能力的建立，助力北京大興國際機場的發展。

（六）減少了重復事項

整合分屬中南、東北、新疆管理局的航線維修能力審批權限，主基地統一審批航線維修能力延伸，減少了30個外站航線維修能力延伸重復審批事項，節約了一定人力成本。

（七）改善了運行品質

實現了系統統一管理、共享航材、工具設備等資源。這些措施改善了運行品質。截至2020年11月底，南航飛機出勤故障率、機務原因造成的返航備降率、機務原因造成的航班延誤率同比下降均超過20%，甚至接近50%；在冊飛機可用率96.28，同比上升0.3%；SDR（運輸類飛機使用困難報告）事件萬時率1.16，同比下降13.4%。

上述實踐證明，經過近兩年執行“18證合一”政策，在民航中南管理局和各屬地監管局的支持和幫助下，南航率先在三大航中平穩落地實施“多證合一”，實現政策紅利和高效安全運行雙豐收，推動了行業高質量發展。